摘要：文章基于我国现有法律和制度框架，在充分尊重历史和现实的前提下，以可行性为原则，探讨了完善国有独资公司治理的一种可行路径。文章认为，完善国有独资公司治理结构并有效发挥其功能，既有利于国有独资公司治理与管理水平的进一步提高，使直接出资人（政府）和最终出资人（全体公民）的股东权益得到最大体现，也可以使企业国有资产管理模式得到进一步优化。
　　关键词：国有独资公司；公司治理；结构与机制；国有资产管理
　　一、 国有独资公司的基本现状
　　1. 国有独资公司基本概念。国有独资公司的概念，在2005年新修订的《公司法》颁布执行前后是有所区别的。原《公司法》（1993年颁布，2004年第二次修正）对国有独资公司的定义是：“本法所称国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司”。而新《公司法》对国有独资公司的定义是：“本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司”。二者相比可以看出，新《公司法》的定义比原公司法更为清晰明确，国有独资公司的范围得到了明确界定。
　　（1）国有独资公司的出资人代表得到进一步明确和限定。随着2003年国务院成立国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”），除了金融等部分特殊领域外，中央政府企业国有资产出资人代表得到明确。在地方政府中，企业国有资产出资人职责随后也逐步基本转为由本级国资委承担。这种将行政管理职能与经营管理职能分开的改革，符合政企分开、管办分开的要求，有利于解决政府部门“既当裁判员、又当运动员”、各部门追求自身利益等问题，使国有资产管理得到了统一管理。WWw.11665.COM
　　（2）国有独资公司的范围得到明确界定。原《公司法》规定只有国有独资公司能够设立全资子公司，但由于没有一人有限责任公司的规定，这种全资子公司的性质一直较为模糊。国家工商行政管理总局《对国有独资公司及其子公司设立登记有关问题的答复》（工商企字[2001]第133号）中说明：“依据《公司法》、《公司登记管理条例》规定，国家授权投资的机构或者国家授权的部门可以投资设立国有独资公司。国有独资公司只有自身是国家授权投资的机构，方可投资设立全资子公司。该子公司设立登记时，除应提交其母公司是国家授权投资的机构的批准文件外，不需提交该子公司设立登记的批准文件，其注册资本最低限额应当符合法律、行政法规的规定”。通过这个答复可以看出，在实际操作中，国有独资公司设立的全资子公司也是被按照国有独资公司来认定的。这样就造成国有独资公司的全资子公司、乃至全资“孙公司”都是国有独资公司的不合理现象，造成公司治理上的难题。新《公司法》的颁布执行，使这个问题得到了解决。只有由国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业才属于国有独资公司。国有独资公司出资成立的全资子公司，属于法人一人有限责任公司。国有独资公司的范围得到了明确界定，为进一步明确国有独资公司的定位和职能并完善其治理，提供了保障。
　　2. 国有独资公司的独特性。
　　（1）公、私法人两重性。我国国有独资公司区别于其他公司的最大特点就在于兼具公法人、私法人性质，而其他类型的公司只具有私法人性质。相关学者研究指出“‘公法人意在强调其执行国家的职能，而私法人则旨在表彰私人的意志’。国有独资公司‘如果注重营利性，减轻其政策性使命，扩大生产经营自主权，放宽和改善政府对国有独资公司的干预管理，则更接近于私法人、社团法人和营利法人。反之，则更象国家机关或其附属物；作为法人更接近于公法人，财团法人和公益法人’。而‘国有独资公司的产权主体为国家，新《公司法》已经明确规定其承担主体为政府。即便处于一般竞争领域的国有独资公司，其产权的公有性质决定了其作为公法人的基本性质。因此，国有独资公司是一种兼具公法人与私法人，营利法人与公益法人性质于一身的特殊法人’”。这种观点并不孤立，很多学者都持有这个观点。
　　实践中，国有独资公司因其经营理念和侧重点的不同，在公法人、私法人性质上是有侧重的，有的偏向于盈利性私法人，有的偏向于公益性公法人。但在新《公司法》提供的概念基础上，国有独资公司的范围大大缩小了。因此，现有定义下国有独资公司具有更大的公法人性质

在国有资产管理中也应具有特殊地位，担负特殊使命。
　　（2）中央与地方差异性。中央和地方的国有独资公司虽然在法律地位上是一致的，但是实际上存在着差异性。首先，是实际出资人代表的不同，中央的一般是国务院国资委，地方的则是相应各级地方国资委。其次，是经营目的和范围不同，中央的往往是从宏观经济、全国统筹角度考虑，而地方的往往会从地方经济、区域发展角度考虑。最后，是服务对象不同，中央的是明确服务于国家利益和全体国民，而地方的倾向于服务地方发展和地方公民。
　　（3）公司治理特殊性。国有独资公司从法律上看，因其直接出资人是国家或地方政府（机关法人），所以具有一人有限责任公司的特色；但另一方面，因最终出资人实际为全体公民，其又具有股权极度分散的公众性公司的特色。从最终出资人到实际出资人再到国有独资公司，存在着多重委托代理关系。
　　（4）职责范围不确定性。国有独资公司在实践中的职责范围不确定。有的承担经营任务，以市场化、盈利性为追求，职责明确简单；有的承担一定的公益职能，受政府委托，部分行使国有资产出资人职责；有的甚至与国资委一套机构两个牌子，最大程度承担国有资产出资人职责。
　　二、 国有独资公司治理有待完善
　　很多国有独资公司的治理结构仍不符合《公司法》基本要求。新《公司法》规定“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权”。但实践中，国资委在相关权利行使上存在问题。一是，国资委“管人、管事、管资产”，实际上更像是董事会，过多介入企业具体管理，如管理层的任免，经营指标、经营计划确定等；二是，不能向最终出资人（全体公民）公开相关经营业绩和成果。此外，董事会没有建立或虚设，监事会没有建立或虚设，董事长、总经理统一由政府任命等违背《公司法》基本要求的问题，也屡见不鲜。 　此外，各级政府均基本由国资委行使国有资产出资人职责，在理论上实现了国有独资公司出资人代表的单一性，但是仍有进一步优化的余地。国资委自身职能定位模糊，究竟是着重于政策制定和重大决策，还是着重于追求所辖资产具体经营并不明确。因此国资委被戏称为“婆婆+老板”。虽然新颁布的《企业国有资产法》的有关规定有利于国资委向经营管理职能为主转化，但有待细化完善。此外，现状的国资委混同了监督、管理两项需要分开的职能。造成了国有资产监督管理机构权利范围过大，其自身仍需要监督管理的问题的出现。
　　我国国有资产规模庞大，加快改革、“国退民进”是大趋势。但在竞争性领域国有资产的退出过程中，需要积极有序的管理，避免国有资产流失；同时在战略性领域国有资产的管理力量还需要加强。因此，继续完善国有独资公司治理仍非常重要。
　　三、 完善国有独资公司治理的设想
　　1. 继续加强董事会建设。
　　（1）应该重点完善对高管团队选拔、监督和激励。该职能目前基本由国资委承担，不妥善解决此问题，董事长与总经理均由上级同时同级任命，长期存在的董事长与总经理的职责不清、矛盾重重的问题，会继续延续。
　　（2）优化董事会人员构成。国有独资公司董事往往由内部高管担任（极少数的有外部专家、退休高管、退休官员），董事长一般由公司党委书记兼任（某些由总经理兼任），董事会的决策质量一般。内部董事过多、总经理与董事长一人担任等情况，大幅度削弱了董事会对管理层的控制和制衡，易引发内部人控制，应极力避免，至少应通过加大独立董事、外部董事比例等方式弥补。董事会成员专业性、独立性必须加强，否则其战略决策质量得不到保障。建立一个具有专业性、独立性，较少干预企业日常决策，同时保持对企业发展方向控制和风险控制的董事会，对直接股东和最终股东负责，有利于其发挥更佳作用。
　　2. 建立和完善监事会。
　　（1）应该进一步规范监事会的相关制度，使监事会监督工作的开展更加明晰具体，同时提高其专业化、独立性水平，不受干扰的行使职能，对直接股东和最终股东负责。
　　（2）加强监事会建设可与“老三会”（党委会、工会、职工代表大会）的改造工作相结合。从“老三会”的既有职能决定其最适合参与到企业内部监督工作中。党委书记担任监事长可能比担任董事长更为合理，这一方面利于党务与经营管理工作的分开；另一方面党作为人民的代表进行企业监督，也更容

易切实发挥监督作用，并保持独立性。而工会、职工代表大会作为职工代表机构，在监事会中发挥监督作用，可更好保证职工自身权益，同时不过度干扰企业日常管理。通过 “老三会”与监事会的结合，可使“老三会”继续发挥积极作用，又使“新三会”（股东会、董事会、监事会）基本公司治理结构得到保证。
　　（3）适当的将最终股东（全体国民）的外部监督内部化。在我国目前的法律体制下，最终股东很难通过外部治理手段监督制衡，因此实践中国有独资公司常处于暗箱状态，为直接股东把持。除通过建立制度要求国有独资公司披露信息外，将外部治理内部化，通过监事会来进行内部化的外部监督是较为可行的。监事会可以参考古代监察制度“台谏合一”（即对下的监察和对上谏议的双重职能合一）的模式，加大对股东会（国有资产监督管理机构或下文提及的改革后的股东会）和直接股东（政府）的监督。同时，可以考虑赋予监事会（乃至监事个人）在一定的特殊情况下，向社会公开披露国有独资公司股东、董事会、高级管理人员违法违规事项的权利，以实现这种外部监督内的部化。
　　虽然扩大监事会职能可能会造成企业决策效率下降，但是对国有独资公司来说，直接追求经营效益不是主要工作，从战略上统筹好各项投资，以稳为主，保证决策的正确性才是关键，也即决策效果胜于决策效率。因此，对于国有独资公司来说，扩大监事职能带来的减少重大决策偏差的优点是会大大超过引发的效率问题的。
　　3. 理顺国资委与国有独资公司的关系。
　　（1）优化完善国资委职能，使其充分发挥股东会作用，掌握企业最终决策权，特别是在国有独资公司董事会、监事会的选拔任免上发挥更大的作用。同时，将外部监督适当引入国资委工作中，请人大代表、政协委员、专家、社会贤达、热心群众等参加国资委的决策工作，以类似股东会的定期、不定期会议模式，对国有独资公司重大决策进行讨论。这样可以提高国资委工作的科学性，并更好地满足最终股东的利益。
　　（2）在第一步基础上继续优化，取消国资委的设置，建立与企业一一对应的正式股东会（部分规模相对较小的企业可以考虑合并为一个股东会），股东代表由对应各级人民代表大会代表、政府行业管理部门代表、员工代表、相关领域专家、党代表、区域内重要企业和知名人士代表、自愿报名或随机抽选的公民代表等组成。股东会作为国有独资公司的最终所有人（全体公民）的代表，行使《公司法》规定的股东会相关职能，向全体公民公开会议情况，保障最终股东的知情权。股东代表的选取、罢免等具体制度的建立和修订等，由各级人民代表大会制定通过。解决现《公司法》国有独资公司不设立股东会，造成最终所有人（全体公民）的相关权利不能得到保证的问题。当然，在实际操作中，政府作为直接出资人（机关法人）在代表选派和决策权利上，可以有一定优先权。股东会一旦成立，董事会、监事会就可以严格根据《公司法》的规定，各司其职，做好工作，彻底避免政府对国有独资公司的过渡干预。调整后，可形成如图1所示以国有独资公司为核心的企业国有资产管理模式，中间层级被有效压缩。
　　4. 国有独资公司的定位问题。明确国有独资公司企业法人身份及其在企业国有资产管理中的定位，是进一步优化国有独资公司治理乃至企业国有资产管理的重要先决条件。国有独资公司合理定位应是：由政府（直接出资人）的相关人员和全体国民（最终出资人）的代表共同组成的股东会负责国有独资公司的重大决策权，在完善董事会、监事会建设的基础上，由国有独资公司行使国有资产经营职能，进行战略性股权投资，由其所投资企业面向市场开展直接经营行为。 　　具体操作方式是，在“国退民进”大前提下，由各级政府根据资产规模和行业特点，整合目前由国资委等持有的国有股份，成立一至十家左右的国有独资公司（数量尽量合理减少）。既能实现直接出资人、最终出资人对公司有效控制，又能限制国有资产规模无序扩大，主要投资于关乎国计民生的战略性领域。通过同类国有独资公司的缩减合并，实现国有资产的整合，以提高管理效率，降低管理难度。调整后的国有独资公司所投资企业也可以进一步实现投资主体多元化，提高经营灵活性和经营收益。
　　5. 力争建立适当的外部治理机制。国有独资公司因其最终股东为全体国民，是具有一定的公众公司性质的，需要有力的外部治理，

而其实际法律地位则类似一人制公司，外部治理极度缺乏。要从根本上完善国有独资公司治理，除了前面提到的一些增强独立性、并适当将外部监督内部化的措施外，直接的外部监督仍是必不可少的。在当前国情下，舆论监督、公开信息披露、人大专设外部监督机构等措施可能是较为合理的选择，但具体方式仍有待进一步分析研究以及实践检验。
　　四、 结论
　　综上所述，完善公司治理是国有独资公司发挥特殊作用的突破口，能为国有独资公司的发展奠定良好的基础，在此基础上才能进一步理顺企业国有资产管理。本文是对国有独资公司治理和企业国有资产管理模式调整的一个初步思考，核心思路是：充分利用现有法律规定的公司治理框架，优化国有独资公司治理结构和机制，实现经营性国有资产集中管理、减少委托代理层级。希望对国有独资公司、国有资产管理等相关领域的研究者和管理者起到一定的参考作用。
　　参考文献：
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　　重点项目：天津市社科规划项目“国企高管薪酬管理制度与分配改革研究”（项目号：tjgl-980）资助。
　　作者简介：金强，南开大学商学院/公司治理研究中心博士生。
　　收稿日期：2013-03-05。