业培训属于准公共产品，存在着严重的市场失灵，应明确政府作为责任主体的职能。政府的宏观导向与协调，是培养大量有一技之长的新生代农民工的重要保障。对于农民工职业培训的市场，政府既要提供制度激励，又要进行制度约束。我国应形成政府与市场相结合的模式，政府制定政策，统筹规划，协调办学资源，形成以市场为导向、充满活力的职业培训机制。
　　[关键词]新生代农民工；农民工；职业培训；政府责任
　　[中图分类号]g725　[文献标识码]a　[文章编号]1004－518x(2012)06－0199－05
　　潘寄青(1956－)，男，天津理工大学法政学院教授，山东财经大学公共经济研究所教授，主要研究方向为人口学与教育学理论；
　　沈洊(1965－)，女，天津理工大学法政学院副教授，经济学博士，主要研究方向为宏观经济政策。(天津　300191)
　　本文系国家社科规划基金一般项目“全面提高我国农民素质的财政政策研究”(项目编号：10brk004)、天津市社科规划基金重点项目“天津市农村人口历史变迁与农村现代化”(项目编号：tjsrio－229)的阶段性成果。
　　当前，我国的经济发展模式正在从依赖资源投入向依赖高素质人力资源转变，而作为产业工人的重要组成部分，农民工职业技能的提高尤为重要，农民工职业培训的基点正在从弱势关怀转向强国关注。“十一五”以来，由国家有关部委组织的农民工培训项目有五个，包括由农业部门组织的“阳光工程”、由人力资源和社会保障部门组织的农村劳动力技能就业计划、由教育部门组织的中等职业教育扩大招生计划、由国务院扶贫办实施的“雨露计划”和由科技部门实施的“星火计划”，另外，还有工会、共青团和妇联等组织的培训。WWw.11665.cOM这些培训的特点是：参与的部门多、培训的项目多、各个部门自成体系独立实施。根据国务院农民工办初步统计，2008年中央财政投入农民工培训的资金达到44.15亿元，2009年以后，很多地方增加了配套资金。目前农民工培训主要资金来源是：“农村劳动力技能就业计划”从就业补助资金支出，“阳光工程”从财政专项资金支出，“雨露计划”从扶贫资金支出，这些资金包括中央财政投入以及地方财政投入。
　　国家人口和计划生育委员会2010年进行流动人口监测的数据表明，其中1980年-1994年出生的(16～30岁)的新生代农民工占农民工总数的47.0％，他们已经成为农民工的主体。新生代农民工就业的主要困难在于受文化水平和职业技能所限，无法稳定就业并获得更高的收入。由于农民工在资源、身份、地位等方面处于城市生活中最低的社会位置，对他们进行职业培训，间接地具有促进农民工社会位置向上流动、稳妥实现乡城迁移的作用…。但在实际中，新生代农民工职业培训的目标定位与新生代农民工稳定就业并实现乡城迁移的目标有较大差距，职业培训的层次偏低、培训资金无法满足需要，这使得各级政府的宏观导向与协调，成为大批量培养有一技之长的新生代农民工的最重要保障。
　　一、新生代农民工的职业培训状况和就业特点
　　2009年，我国农民工总量约为2.3亿，其中外出新生代农民工数量在8900万左右，如果再将8445万就地转移农民工中的新生代群体考虑进来，则新生代农民工总数约为1亿。对新生代农民工的多项调查显示，他们大多只能靠体力赚取生活费，职业培训已成为影响新生代农民工收入水平的关键性因素。为了有更好的就业竞争力、获得更高的收入，新生代农民工急需有效的职业培训。
　　(一)职业培训状况
　　国家统计局2009年的数据显示，在新生代农民工中接受过高中及以上教育的比例，30岁以下各年龄组均在26％以上，其中，21-25岁年龄组中接受过高中及以上教育的比例达到31.1％。从职业教育的情况看，新生代农民工中接受过职业培训的人员比例达36.9％，高出农民工总体平均水平7.6个百分点。但是，新生代农民工的受教育程度、技术能力相对老一辈较高，并不意味着他们能够适应、满足城市就业的要求，因为总体上农村教育的质量相比城市是落后的、不足的。企业对技工的需求快速增长，劳动力市场中需求量最大的是受过专门职业教育，具有一定专业技能的中专、职高和技校水平的劳动力，占总需求的60.2％，而相当数量的新生代农民工技能水平偏低，缺乏核心能力，能适应职业要求的只有近三成左右。在知识和技能逐渐代替简单体力劳动的背景下，职业技能是新生代农民工在就业中必须逾越的门槛。
　　(二)就

业特点
　　新生代农民工的就业集中在次级劳动力市场，主要特点：
　　1.就业层次低，就业方式多样化，收入低
　　新生代农民工就业主要依托以亲缘、地缘关系建立起来的社会信息网络，许多成员以亲戚朋友或老乡推荐找到工作的方式，这种就业方式占就业农民工总数的42.50％，其次是参加用人单位面对面的招聘，占38.66％。新生代农民工通过电视、报刊等媒体的招聘广告、互联网广告等现代方法找到工作的比例为3.24％，在寻找工作的方式上开始多样化的萌芽。国家统计局2009年公布的数据显示，新生代农民工的就业集中在制造业、批发零售业、住宿餐饮业、社会服务业，其中在制造业、服务业中的比重呈上升趋势，而从建筑和农林牧渔这两个行业的退出趋势比较明显。新生代农民工的务工岗位以一线生产或服务人员为主，就业层次较低。
　　2.流动频率较高，职业规划欠缺
　　我国的二元社会经济结构、特定的人口结构、东中西部地区发展的不平衡，以及民营企业灵活的用工政策，多种宏观因素共同导致新生代农民工的就业流动性很强，他们在进入第二、第三产业之后，还会进行频繁的跨地区、跨企业流动。户籍限制等体制性障碍，使他们不能带着全家一起流动，不得不在打工地与家庭所在地之间钟摆式往返，一部分人往往在春节后会更换打工地点或单位。新生代农民工的性格，在群体上表现为独立性差、团结协作和宽容性不足的特点，有些人稍微不顺心就闹别扭，甚至辞职，也给用工单位带来了困扰。一项调查表明，新生代农民工流动率是最高的，平均每人每年换工作0.45次，而出生于50年代以及60年代的老一代农民工的职业流动率仅为0.08次，跳槽频率是其父兄辈的近6倍。由于不是正式职工，没有城市户口、没有职业技术等级、工作业绩无法累积，新生代农民工再次流动时职业地位变化微小，在经年累月努力打拼之后，仍然很难使生活得到明显改善。可以分为公共产品、私人产品和准公共产品。其中，公共产品的供给，必须由政府来承担，政府通过税收等财政手段刺激并保证公共产品的生产。基于公共利益目标，政府有两个主要特性：第一，公共性。政府行为以实现公共利益最大化为目的，对社会具有普遍的强制性约束，这种性质将政府行为与其他组织的行为有效区别开来。第二，非盈利性。政府区别于其他组织的一个显著特征，是在经济活动中，只有当市场无法正常有序运行时，政府才进行必要的补充，其出发点在于维护市场的稳定而不是谋利。在政府与经济的关系中，政府最基本的职能是提供有利的环境让公众去从事经济活动。
　　(一)新生代农民工职业培训是准公共产品
　　从职业培训的特征分析，通过对参加培训的农民工进行收费可以将不愿意付费的农民工排除在职业培训之外，因此农民工职业培训具有排他性；农民工职业培训的规模在一定范围内，增加一个农民工所增加的培训成本很小，因此农民工职业培训具有非竞争性，即农民工职业培训是具有排他性和非竞争性的，是准公共产品。对于准公共产品，其外部性特征，决定了市场无法保证产品最大限度地供给；其福利性特征，决定了政府有责任提供产品。由于农民工职业培训的社会收益较高而私人收益相对较低，增加人力资本投资提供了积极的外部性，正的外部性导致了投资主体缺位、培训供给不足。政府作为市场调节的补充者和矫正者，应为开展农民工职业培训创造条件。
　　(二)政府应为农民工职业培训提供制度激励与制度约束
　　对于农民工职业培训的市场，政府既要提供制度激励，又要进行制度约束。政府既要保护市场投资者的产权，又要对职业培训的市场供给者进行制度约束。
　　政府在提供制度激励、保护市场投资者的产权方面，要促进市场供给，以促进社会公平。一方面，政府提供的培训，其资金主要来自税收，财政有限会造成培训投入不足，导致培训不足。而如果政府根据市场供求，根据市场平均利润率水平建立起调节农民工职业培训的市场价格机制，则可以吸引市场资金进入农民工职业培训领域，同时，竞争机制可以全面地降低农民工职业培训的成本，获得规模经济效益，进一步提高全社会农民工职业培训的效率，增进社会福利。在对职业培训进行投资的过程中，由于个人和企业的投资的自发性，导致供给结构不合理或供给不足，因此政府作为调节者，就需要通过制定政策对企业和个人投资加以引导。此外，农民工职业培训的需求具有一定的差异性，

些培训对于部分社会成员来说是一种超额需求，这部分需求通过政府供给可能有失公允，此时需求与供给的矛盾，依靠私营部门通过市场机制提供，能更好地满足农民工职业培训的多样性需求。
　　政府有必要对职业培训的市场供给者进行制度约束。农民工职业培训具有某些公益性质，而农民工就业培训的市场供给者由于理性经济人的特点，可能会做出有违公共利益的行为，出现某些负外部性。市场主体取得农民工职业培训的产权后，可能形成某种垄断优势，可能会提高培训费用，还可能不给农民工提供完全信息，在培训内容等方面欺骗农民工。在市场效率方面，市场中的培训机构趋向办低投入、少管理的培训，企业对新生代农民工的职业培训大多是短期的、岗位针对性强的，而不是基础性的、宽口径的。因此，完全依靠市场调节为新生代农民工提供职业培训，无论从数量上还是从质量上讲，都是极其欠缺的。出于公益目的，政府的干预行为是非常必要的。另外，由于农民工职业培训是一种准公共物品，在一定范围内边际成本很小，这一特点决定了农民工职业培训具有规模经济的特点，私人部门在提供这一服务时必须有较大的规模，否则就无利可图，因此政府在通过竞争性经营方式为农民工提供职业培训时必须考虑私营部门具备足够的规模。
　　三、促进新生代农民工职业培训的政府责任与协调机制
　　新生代农民工职业培训是准公共产品，具有很强的公共性，政府应充分发挥其职能，通过营造有利于农民工培训的制度环境，保证培训工作的顺利开展。政府应明确作为责任主体的职能，发挥保障、组织、服务等作用。政府、市场、社会三方结合，是搞好农民工职业培训的基本要求。
　　(一)促进新生代农民工职业培训的政府责任
　　实施新生代农民工职业培训，政府应从三方面着手：
　　1.提供必要的制度安排
　　新生代农民工职业培训的发展离不开良好的法律环境和政策环境。国家应该通过立法明确培训的地位、培训资金投入，规定各参与单位的责任和义务，对农民工培训的相关机构建设、经费来源和运作等做出规定；可以借鉴国外政府的立法经验，形成农民工培训的法律保障机制。近年，政府意识到职业培训对社会及农民工发展的重要性，及时进行前瞻性规划，例如2003年出台《2003—2010年全国农民工培训规划》，2008年国务院《关于切实做好当前农民工工作的通知》等，要求加强农民工技能培训和职业教育，这些规划在农民工职业培训中起到了“掌舵”的作用。当前，政府要尽快使行政文件上升为法律、法规，将实施规划的过程转变为行政执法的过程。
　　2.进行规范化的组织领导
　　农民工职业培训的顺利进行，需要规范化的程序和明确的目标，其组织领导、资金投入、激励制度、就业准入制度、教育培训资源的整合，各个部门的协调、监督等，都需要政府组织。政府的宏观调控应采取直接调控和间接调控相结合、以间接调控为主的方式，综合运用行政手段、财政手段、金融手段、法律手段；应建立农民工培训工作部际联席会议制度，研究解决农民工培训工作中的重大问题，编制培训计划，落实扶持政策，统筹规划、综合协调农民工培训工作。各级政府要将农民工培训列入年度工作考核内容，实行目标管理。通过制定政策和制度创新，充分利用一切可以利用的资源，广泛开展农民工培训工作。
　　3.在培训过程中提供全面服务
　　中央政府和地方政府在农民工职业培训过程中应提供全面服务，包括督促检查农民工培训计划的落实情况、培训经费是否及时到位，做好跟踪服务和就业指导工作等。新生代农民工的职业培训，除在应岗性的、短期的生存式培训之外，更应着眼于中长期的发展式培训。为此，政府应该对培训流程进行更加科学的设计，构建动态的、个性化的培训需求分析模式，并由此制定分类、分层实施方案；要通过问卷调查以及定期到他们聚集的企业和社区调研，进行过程性的培训需求信息的调控和前瞻性的培训需求信息的预判，从而建立“培训前一培训中一培训后”的有效衔接机制和动态监控机制。培训机构要充分考虑他们在技能水平、工作性质、文化程度、年龄层次等方面的差异性，分别实施就业技能培训、技能提升培训、劳动预备制培训、创业培训等。在培训期满后，经劳动人事部门考核鉴定，政府应为合格者免费发放培训结业证书和职业资格证书。 生代农民工职业培训的协调机制
　　政府应制定政策措施、发展

规划，对资源配置、条件保障进行统筹管理，协调社会各方面办学资源。协调机制应发挥市场的基础资源配置作用，政府应行使辅助配置职能，以弥补市场失灵。
　　1.要建立政府、市场、社会三方结合的市场机制
　　要做好政府、市场、社会三方结合，可从两方面考虑：一方面，明确政府掌舵、市场和社会划桨的定位原则。农民工职业培训是农民工实现再教育的有效渠道之一，而教育是一项社会公益性事业，作为对公共事务进行管理的政府，对其进行干预具有合理性，但同时教育作为一项特殊的产业，也需要在市场和社会的环境中生存和发展。要让市场在资源配置的过程中发挥主导作用，政府则应着重在市场机制的建立、发展完善市场和形成公平有序竞争环境方面，发挥重要作用。另一方面，政府在提供农民工职业培训过程中，要鼓励和引导社会力量开展职业培训，鼓励和引导社会力量进行监督；要针对农民工职业培训推出一定的激励政策，鼓励企业和个人通过各种形式提供资金和多种形式的赞助，多渠道地筹集培训经费，并建立相关的培训基金；要引入市场机制，充分发挥农民工个体、用人单位、营利机构的各自功能，由市场机制有效率地安排资金的使用，提高培训的实效性。
　　2.要营造公平竞争的市场环境
　　在农民工职业培训中，政府是积极投入的，但是由于其所提供的服务具有公共性和垄断性而缺乏竞争性，使得培训效率低下。市场竞争机制的引入，可以避免政府对公共服务的垄断，从而优化政府行为，提高公共服务的水平和质量。在农民工职业培训工作开展的过程中，我们要善于引入市场竞争机制，要破除不利于市场竞争的体制性障碍。在实施培训工作的过程中，政府要从偏向事务性管理向营造良好的培训环境转变，从直接管理向整合资源转变；实行公开制度，给市场中的企业一个公平竞争的机会，同时也让广大农民工对政府的政策及执行过程有充分的了解；要健全相关的准备制度，如宣传制度、招标制度、监督制度等，为农民工职业培训工作的展开，努力营造公平公正、竞争有序的市场环境。
　　四、结语
　　当前，农民工群体正在大规模代际替换，新生代农民工尽管仍然是低端劳动力市场的重要供给人群，但与父兄相比，他们在农民情结、成长经历、打工目的、接受新事物的能力等方面有很大不同。老一代农民工进行的是地理上的迁移，主要目的是赚钱；新生代农民工所进行的则是一种社会流动，他们的必然归宿是市民化。适应城市并具备城市市民基本素质，实现从农民角色向市民角色转型，其有效途径就是学习。从我国产业发展的宏观层面看，产业结构升级和技术进步一方面实现了机器对人的一部分技能的替代，另一方面，技术进步又需要借助职业培训，使人的技能不断升级，以适应产业发展的需要。因此，新生代农民工的转移就业，需要较高教育程度起点的职业培训。
　　《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见(国办发[2010]11号)》，强调了中央政府进行整体领导、协调和规划，各级财政部门要加强对补助资金的使用情况的监控和管理，要杜绝培训机构对接受培训的劳动力滥收费。各级政府相关部门要建立完善的选拔制度，并对承担培训任务的培训机构进行监督、评价和考核，使其接受社会各界的广泛监督，促进培训市场向规范化方向发展。展望未来，我国对新生代农民工的职业培训，将逐渐形成政府、市场、社会共同推进，以市场为导向，充满活力的职业培训机制。