地区合作是党中央推进“基本公共服务均等化”战略中解决区域共生问题的关键环节。从浙江、珠三角两大合作样本的典型考察看，浙江与珠三角在合作模式上处于不同层次，公共政策的示范效应亦呈差异性。在分析两大样本公共政策的基础上，构想于法律上设计《跨区域合作提供基本公共服务条例》以规范合作，于政策上以多元主体合作供给模式、协商协调机制搭建规范、长效合作的平台，力求重构跨区域合作提供公共服务的公共政策。
　　关键词：跨地区合作；基本公共服务；合作机制；公共政策
　　中图分类号：f83　文献标识码：a　文章编号：1007－905x(2012)02－0066－04
　　自党中央提出“基本公共服务均等化”战略后，基本公共服务便上升为地方政府区域治理的重点。在这一战略推进过程中，区域公共问题往往被利益相关、问题共性的地方政府推至交流、合作的平台，共同商讨、应对诸如“跨区域环境资源保护”、“突发性公共问题处理”、“地区社会治安与犯罪预防”、“地方基础设施发展”等问题。由于问题关乎区域共同利益，治理后能对周边地区形成正外部效应，且单一地方政府对提供此类公共服务力不从心，因而联手处理成为最佳选择。由是观之，跨区域合作在“基本公共服务均等化”中承载着解决区域共生问题的重要任务，而如何利用具有效率的制度安排来处理区域合作公共事务则是题中之义。
　　一、浙江、珠三角区域合作样本的典型考察
　　(一)样本之一：浙江省跨区域合作提供公共服务
　　1　借力“山海协作工程”，龙泉市积极推进劳动力资源跨区域转移
　　浙江省自2002年始全面实施“山海协作工程”，通过发达地区与欠发达地区多领域、多层次的合作，促进欠发达地区的跨越式发展。WWW.11665.cOm作为省内相对贫困地区的龙泉市，针对闲置劳动力富集状况，采取三项措施加快劳动力资源转移。即，加强与发达地区的劳务信息对接，做好牵线搭桥工作；加强与丽水、温州等企业联系，互通劳动力供求信息；依托乡镇(街道)劳动保障所，为外出务工人员提供各类订单式培训。经过几年的努力，龙泉市已摆脱劳动力过剩、就业困难的状况。
　　转移本地富余劳动力、促进就业本身是政府提供基本公共服务的一项重要内容。龙泉市借力“山海协作工程”以促进农村劳动力就业所进行的区域合作是卓有成效的，它向人们展示着区域间劳务合作的发展潜力。
　　2　绍兴跨区域治理污水，市、县共建世界最大的纺织印染污水集中处理工程
　　绍兴是纺织印染业发达地区，工业污水处理成为一大问题。绍兴污水处理最初采用点源治理的模式，每家企业在环保部门的监管下自己治理，但执法部门与企业间经常玩“猫捉老鼠”的游戏。由于点多面广，治理、监管成本较高，效果并不明显。2000年，市里正式作出决定，投资5.2亿元，建设日处理能力30万吨的绍兴污水处理厂一期工程。由市、县两级政府按照4：6的比例出资4687万元组建绍兴水处理发展有限公司，作为污水处理的运作主体，该公司试行市场化运作，实现两地污水集中处理，达标排放。经市里带动，各县(市)纷纷以市场化为导向，以合作共建为模式，建设区域性污水集中处理厂，嵊州市与新昌县共同投资3亿元建成嵊新污水处理厂便是其典型。目前，各县市污水处理厂运行状态良好，区域合作效益明显。
　　污水处理是基本公共服务的另一项重要内容，通过区域合作、市场化运作，绍兴市逐渐形成了源水、供水、污水搜集、污水处理与排放一体联动的系统，优化了生活用水的质量，也为污水处理公共服务领域的合作提供了成功的范例。
　　(二)样本之二：珠三角地区跨地区合作提供公共服务
　　珠三角地区作为中国经济发展水平高、区域公共管理先进的地区之一，区域合作亦走在全国前列。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008～2020)》和新近出台的《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009～2020年)》为区域间合作提供基本公共服务营造了优良的政策环境，其合作的成果殊值我们关注、借鉴。
　　1　签署区域环保合作协议，珠、中、江各地共同应对环境问题
　　片面发展经济引致环境恶化是我国地区发展中共有的问题，珠三角地区也不例外。基于此，2009年5月27日，珠海、中山、江门三地正式启动环保合作，签署《珠中江环境保护区域合作协议》，共同应对三市环境问题。
　　在合作中，三方积极构筑系统的合作机制。在水源保护

方面，建立起西江饮用水源保护区协调管理机制，保护跨市河流水质，确保交界断面水质达标管理；在日常环境监管方面，建立珠中江环境监测数据互动机制，构建珠中江环境监测网；在环境案件处理方面，建立跨界环境违法案件区域移送机制，打击跨界环境违法行为；在环境信息传递方面，实现区域环境信息定期通报制度；在应急联动方面，建立区域环境事故协调机制，加强环境应急资源的合作与共享，提高区域环境应急水平。此外，珠中江三地还专门设立联席会议办公室，以联席会议制为活动平台，推进合作协议的具体落实。
　　在“低碳”、环保理念日渐受重视的今天，环境保护成为基本公共服务的重要内容。珠三角自觉地通过区域协议合作治理环境的模式，值得肯定与借鉴。珠中江三地所创造出来的区域协调管理机制、监测数据互动机制、违法案件区域移送机制、事故协调机制等勾勒了区域公共服务合作的框架，联席会议制度搭建了政策交流、互动的平台，有利于长效合作的展开，其合作的规范化、制度化趋于成熟。
　　2　“一体化”合作，深、莞、惠提升区域公共服务质量
　　2009年9月24日，深、莞、惠三地一体化第三次联席会议签署了《深圳市、东莞市、惠州市社会公共服务一体化合作框架协议》，三地居民自此可享受教育、社保、卫生、文化、民政、老年人服务等基本公共服务。
　　经一体合作，在教育方面，优先安排符合流人地政府规定就读条件的三市九年义务教育阶段适龄儿童相对就近入学，方便家长和学生。在劳动保障方面，建立三市统一开放的人力资源市场，实现供求信息的共享，建立三市共享的创业带动就业的项目库。在社会保障方面，推动三市社会保险的信息互通，逐步实现社会保险关系无障碍转移。在医药卫生方面，探索三市医保服务系统的互联互通，建立“一卡通”服务，消除居民异地享受医保服务的障碍，在改观医保服务功能的同时便利民众生活。申言之，通过整合教育、文化、社保、卫生等现有公共服务资源，极大提升了其供给能力和服务质量，能较好满足民众的需求。
　　以此为契机，广东省人民政府于2010年7月出台了《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009～2020年)》，突破行政区划的界限，通过逐步实现对接共享包括资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同等八个方面公共服务资源，最终实现公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等十个方面同一标准的过程和状态。
　　二、浙江、珠三角样本的异同性比较：对公共政策的影 
　　(一)浙江、珠三角样本演绎的合作模式
　　在合作模式上，浙江、珠三角样本分属不同层次，可归为两种模式：
　　一是以浙江为代表的援助型、带动型的合作模式。前者如浙江业已实施的“山海协作工程”，该工程遵循“梯度理论”，将生产力、公共服务资源由高阶位向低阶位推进。后者如绍兴市政府带动区、县建设水污染集中处理工程，由试点成功到模式的成功复制，实现区域水环境的改善。
　　二是以珠三角地区为代表的互动性、“一体化合作”模式。此类模式通常适用于经济发展水平、社会公共服务水平相对均衡的区域。
　　两大样本呈现不同的合作模式，其深层次的原因源于区域本身的经济发展水平、基本公共服务的功能定位。在经济发展水平差异性较大的地区，基本公共服务资源的分布通常是经济发达地区相对富集而欠发达地区较为薄弱，需要通过优势地区支援、带动薄弱地区的合作方式，实现“以强补弱”、逐步均等化。而珠三角地区经几十年的融合。业已形成差异性较小的区域经济合作地带，公共服务的供给能力因此相差较小，于是，其公共服务的定位着眼于质量的提升和服务的均等化提供。可见，两种合作模式各有千秋，带给我们最大的启示是：区域合作提供公共服务需要因地制宜。
　　(二)浙江、珠三角样本公共政策的定位
　　1　两大样本共性的政策理念
　　(1)以政策为导向，寻找基本公共服务跨区域合作的现实基点
　　浙江和珠三角地区在跨区域合作中获得成功，一条很重要的经验是，以政策为导向，寻找基本公共服务跨区域合作的现实基点。基本公共服务的非竞争性、非排他性客观上要求公共服务在区域间实现恰当的流通，而行政区域的阻隔不自觉地形成人为的障碍，从而降

低了基本公共服务满足公众需求的能力，加之我国区域间基本公共服务的需求能力本身就存在不均衡的现实，因而区域一体化合作便是公共服务提供的应有之义。
　　(2)以共赢为动力，构筑基本公共服务跨区域合作的保障体系
　　浙江和珠三角地区均以合作促双赢乃至共赢为合作动力。龙泉市在劳务合作中，转移了剩余劳动力，解决了当地民众就业问题，同时又有效缓解了劳务输入地，如温州等发达地区劳动力资源相对短缺的现状，为劳务输入地企业增加了利润的空间。双方在合作中各取其利，为合作提供了持久动力。
　　在绍兴的污水处理合作中，污水处理不再由政府唱独角戏，而是通过引入市场机制，建立污水处理公司，将污水处理置于市场化运作，其结果是：规模化的处理降低了政府治理的成本；用者付费制度让污水处理公司赢得收益；引入排污权交易制度，让当地企业分得了排污产权，激发其降排增收的积极性。
　　珠、中、江环境共治和深、莞、惠一体化合作亦是如此，合作后，建立了资源共享、制度对接、待遇互认等制度，有效地整合公共服务资源，合作各方居民享受到了高质量的服务。
　　(3)从方案到战略，勾勒基本公共服务跨区域合作的脉络
　　浙江和珠三角地区的实践，提出了区域间合作解决劳动力剩余问题的对策，构筑了环境问题区域间协作整治的模式，推出了医疗、教育、卫生等基本公共服务区域一体化合作方案。其意义在于，区域合作可以而且应当从解决区域共生问题的方案上升到合作战略的高度，为基本公共服务均等化战略提供横向的支撑。可以说，在区域合作提供公共服务中，问题的共生性是合作开展的前提，问题解决的共益性是合作持续开展的动力，而方案的多样性则视合作双方的需求、公共服务的功能定位而呈现出不同的发展样态。
　　2　两大样本差异化的政策选择
　　(1)珠三角地区见长于规范化、平等性合作
　　在珠三角地区的合作案例中，珠、中、江三地合作与深、莞、惠三地合作分别达成了合作协议。签订合作协议，意味着合作各方建立在平等的基础上，依协议进行各自权利与义务的分配与约束，合作的规范性得到强化，为持久合作奠定了基础。而在浙江的合作案件中，并未见规范化的协议。
　　区域性合作通过规范化的协议能够使合作关系制度化。在保障双方平等地位的同时，通过协议的约定可以解决合作过程中可能出现的问题，最终保证合作行为有序且持久地进行。
　　(2)浙江合作凸显市场机制的运用
　　在浙江合作中，市场机制的引入有其特色。龙泉市一方面及时把握发达地区劳动力市场的需求，另一方面积极采取订单式培训，在提升劳动力技能的同时实现对口转移。而绍兴治理污水，经历了由政府自治向市场机制引入的转变过程，政府一统僵死的局面被打破，在搞活污水治理的同时市场优化了资源配置，也降低了行政成本，可谓一举两得。
　　相比较而言，珠三角地区的合作模式仍以传统的政府治理为导向，以珠、中、江三地合作治理环境为例，虽然三方构筑了坚实的协调管理、应急管理等互动合作机制，规范化程度也较高，但该合作的行政成本相对较高，更为重要的是，治理、监管过程中发生的“猫捉老鼠”的游戏往往使其陷于被动。浙江绍兴引入市场化机制处理污水的举措避免了此类问题：其一，通过多元主体的投入以及污水处理收费制度的确立解决了钱从哪里来的问题，在减少财政支出的同时实现了增收；其二通过排污权的初始分配与流转，使企业的排污量产权化，将企业不自觉地引入排污的自我约束中，便于政府治理和监管。
　　三、跨区域合作提供基本公共服务的公共政策构建
　　(一)以制定法形式规范、促进区际合作
　　跨区域合作在“基本公共服务均等化”中承载着解决区域共生问题的重要任务，就促进基本公共服务均等化的立法政策而言，应当在总结提炼有效模式的基础上，进行深层次的法律制度安排。实际上，西方国家在公共服务跨区合作中已注意到了制定法所能发挥的功效，强化完备的公共服务法律体系。为此，我国也应积极推进以基本公共服务一体化为内容的区际立法，有必要出台《跨地区合作提供基本公共服务条例》，有关这一方面的立法重点是：
　　1　明确立法的基本事项
　　除了在总论部分明确合作的原则，合作的主体，合作的权利、义务、责任等外，在分论部分应有针对性地对基本公共服务相关的问题，

如跨区域环境资源保护、突发性公共问题处理、地区社会治安与犯罪预防、非户籍常住人口基本公共服务管理、基本公共服务福利跨区域流转、区域内公共教育一体化推进作出明确的规定。此外，立法应完善相应的法律救济手段，保障个人或社会组织在受到公共服务不均等或歧视时有相应的法律救济方式。
　　2　厘定立法的主要内容
　　跨地区合作立法，其主要内容可围绕以下方面展开：一是将区际合作中的政府责任和社会组织、非营利组织的共同参与纳入制度安排中，二是在基本公共服务建设中公众参与决策、管理、监督的权利与程序，三是区际合作的组织与形式，四是在基本公共服务合作中纠纷处理、利益补偿问题。考虑到公共产品的非竞争性、非排他性，外部溢出效应所引发的“搭便车”问题亟待解决，基于公正理念，分享合作成果的一方应当对提供方作出适当的补偿。
　　3　凸显互信承诺的责任机制 域合作共建共享、多元主体参与，致使法律关系复杂，合作各方之间的互信承诺尤为重要。基于“集体理性”行动违背互信承诺现象的考虑，应通过立法构建相关主体的责任追究机制，以保证合作的顺利进行。
　　(二)以多元主体合作模式搭建互动型合作平台
　　西方新公共管理运动的经验表明，单一地依靠政府不是公共服务有效供给的良方。“应当将公共服务的供给权限与责任适度地移交给私营部门与第三部门，构筑竞争与合作机制，形成一种政府主导型的多元组织，政府、市场、第三部门供给的局面”。在借鉴西方经验的基础上，主张以多元主体合作模式实现基本公共服务供给的多兀化。
　　1　恰当定位政府角色
　　在提供公共服务方面，借鉴西方国家的经验，区域政府宜根据公共物品的性质作出理性的选择。对于纯粹的公共服务，如国防、外交等事关国家利益，应当直接由政府来生产和提供，而对于混合的公共物品(或称“准公共物品”)，如市政设施、后勤服务、供应系统、环境等在明确政府责任的同时，可以适当引入诸如合同出租、公私合作、民营化、付费与补贴等市场化运作形式。
　　在监管方面，政府退出可市场化领域的同时，也应看到市场在社会治安、环境治理等方面功能失灵的问题。因此，在地方政府将提供公共服务的职能转向企业、组织时，除了通过签订明确的协议约定其服务的领域、职责外，采用定期、不定期检查的方式加以监督尤为必要，市场决策和执行是否充分实现了“均等化”目标是其监管的核心内容。
　　2　发挥政府、市场、社会组织多元供给的功能
　　区际合作推进基本公共服务均等化会涉及政府、社会组织、市场三者之间的关系。立法政策应在充分考虑它们之间关系的基础上作出相应的制度安排，促成其互动机制。立法应在充分论证的基础上，将当前一些行之有效的基本公共服务供给模式加以制度化和规范化。积极鼓励和引导非营利组织广泛参与基本公共服务活动，把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备一定条件的非营利性组织来完成。政府可以根据其服务人口和提供基本服务项目的数量、质量和服务成本(含人力成本、耗材等)在全面考核评价的基础上予以补助。最终形成政府与市场结合、政府间组织和非政府组织功能性参与的公共服务合作模式。如图1所示。
　　1　协商机制的民主性
　　协商的民主性最终体现于决策。公共选择理论指出，民主的决策并非取决于经济学家和政治学家的集体智慧，而是决策规则。因而区域公共服务的供给应当充分体现公共服务需求者即民众的需求和满意度，其中民众参与和利益的恰当诉求是民主决策的两个基本点。
在具体实施时，民主化决策机制可以诸如预决算听政、有公众参与的联席会议、公众满意度调研与问卷等方式展开，通过问政于民将公众的利益诉求纳入决策中，并适时公开，接受民众的监督。
　　2　利益协调机制的公正性
　　为公正处理相关利益纠纷以实现恰当的协调，有必要在制度与组织机制上作出统筹。在制度上，合作双方应达成规范合作的协议、章程，通过明确权利、义务和责任，恰当约束协议各方。在保障“合作共赢”的基础上为规范合作、解决纠纷提供正当的依据。
　　在组织上，主张在专项公共事务的跨区域政府合作组织中设立利益协调机构，专门处理合作各方间可能发生的纠纷，协调各方利益。当条件成熟时，可于有关领域引入民间合作组织，这样做的意义在于：其一，弥补政府职能

不足，推进区域公共服务的多元提供；其二，代表民众利益对合作方案提出建言，尤其当合作中发生损及民众利益的情形时，及时向合作政府反映，在恰当协调政府与公众利益的基础上推进长效合作的展开。
　　(三)以区域协商协调机制推进长效合作
　　公共服务区域合作关涉公共利益和合作各方利益，构建跨行政区划、跨行政层级以及吸纳非政府组织参与的区域公共服务协商协调机制很有必要。