摘要：目前我国高等教育规模扩张较快、政府财政性投入不足、学费提高受政策的制约、多渠道筹资的激励性财税政策作用有限等因素导致高等教育经费紧缺。我国高等教育经费筹措方式应坚持“以国家财政投入为主，多渠道积极筹措并举”的思路，具体包括加大国家财政的投入、促进社会捐赠制度的规范化和制度化、利用税收手段筹集专门的财政资金、争取更多的科研经费及科研服务收入等对策，以便使高等教育早日走出经费拮据的困境。
　　关键词：公共财政；公共产品；高等教育；教育经费
　　中图分类号：g467　文献标识码：a　文章编号：1672－4283(2012)03－0171－06
　　收稿日期：2011－03－10
　　基金项目：陕西省教育厅教育财会科研项目(10jc006)
　　作者简介：但锋，男，陕西安康市人，陕西师范大学财务处副研究员。
　　在我国高等教育实现了从精英化向大众化历史跨越的背景下，资金紧缺仍然是高等教育发展的瓶颈。高等教育经费的严重不足、部分高校沉重的债务负担已经成为制约我国高等教育发展的一个重要因素。教育经费的数量直接影响着高校的进一步发展。积极拓展经费来源，做大学校收入蛋糕已成为各高校共同致力解决的一项重要任务。因此，从政府投资高等教育入手，分析我国高校经费紧缺的原因，提出扩大高等教育经费来源的对策和思路，使公共财政政策更加适应我国高等教育大众化发展的新要求，是当前值得研究的一个重要问题。
　　一、为高等教育投资是政府应尽的义务
　　公共财政是与市场经济体制相适应的财政模式。www.11665.com按照是否具有不可分割性、非排他性和非竞争性可以把产品分为公共产品、准公共产品和私人产品。公共产品理论认为，在市场经济条件下，政府的职能主要是提供公共产品和准公共产品，以满足社会公众随着生活水平提高对公共服务日益增长的需求，为社会和经济的发展提供支撑和保障。这就为科学地划分政府职责和协调利益分配关系提供了理论依据，并极大地影响着政府财政支出的实践，使得各级政府的财政支出与其职责范围之间形成紧密的对应关系，从而有助于提高公共支出的效果，满足具有不同消费和投资偏好的社会成员对各种公共产品的需求。
　　高等教育因不同时具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性而成为混合物品即准公共产品。如受高等教育规模的制约，高校的招生人数是有限的，一些人一旦被高等院校录取而占用了高等教育资源，就意味着另一些人将不能接受高等教育。另外，高校通过制定较高的收费标准把一部分无力负担学费的人群排除在外。高等教育通过科学知识的生产和再生产，把科学技术转化为生产力，以促进国民经济的增长。接受高等教育可以提高个人获取稀缺性资源的能力，同时还可以提高个人将稀缺性资源转化为收入的能力，因而高等教育可以提高受教育者的收入水平，从而影响社会收入分配状况。个人学历水平越高，收入水平越高。已有研究表明个人收入水平与学历水平成正比。接受高等教育已成为提高人们收入水平的有效途径。而且随着平均受教育水平的提高，收入分配会趋于公平。也就是说，高等教育不仅使受教育者本人和家庭受益，还会惠及社会乃至国家，可见，高等教育具有很强的正外部性效应。如果完全由私人承担教育服务费用，由于家庭在做出教育投资决策时，不考虑外部性收益，而只有在个人预期收益大于或等于其私人成本的时候才愿意付费，这将会导致教育投资不足的情况出现。高等教育如果纯粹由市场提供，就会导致低收入家庭的适龄人口缺乏收入保障，又不能在私人信贷市场上取得接受教育的基本费用，从而失去学习机会。对整个社会而言，这既是效率的损失，也是社会不公平的直接体现。美国经济学家福格尔对1870－1970年间英国和美国的基尼系数平均下降了大约1／3的原因进行了分析，他认为强制性的中小学免费教育、对中高等教育的资助等政策起到很大的作用。只有教育公平才是最大的公平，因为教育作为人力资本投资，可以大大提高人的可行能力②，因此由政府资助教育很有必要。出于合理配置资源、公平收入分配的目的，为了履行义务，政府都应积极介入高等教育，并为其提供相应的财政支持。
　　成本补偿理论认为，提供纯公共产品的成本应由政府通过财政支出的形式予以补偿，而准公共产品的成本应由受益各方根据各自受益高低及支付能力大小来进行补偿。高等教育作为一种准公共物品，具有私人

物品的特征，能给受教育者本人及其家庭带来较大的预期收益。同时，高等教育还具有公共物品的特征，提供这种服务还会给社会带来较大的收益。因此，为提供这种服务所发生的成本费用就不应只由家庭或政府单方面承担，而应由政府、企业和个人共同承担更为合理。已有研究表明，中国高等教育的个人收益率一般高于社会收益率，从而高等教育的受益者个人应承担一定的费用。具体到不同时期不同的国家，政府与个人如何分担高等教育成本，不仅要考虑受教育者家庭的收入情况，更应考虑当时经济发展的水平，并结合政府的财政收入情况来定，但无论如何，只要政府财力尚可，就应在高等教育的投入中扮演重要的角色。
　　二、我国高校经费紧缺原因分析
　　我国高等教育扩招以来，由于受多种因素的影响，经费紧缺问题愈来愈严重，这引起了社会各界的广泛关注，并成为一段时期的热点问题。
　　(一)高等教育规模的不断扩大加剧了教育经费的紧缺
　　我国高等教育自1999年扩招以来，招生数和在校生的规模都在持续增加。在短短的十余年时间里，我国高等教育发生了巨大的历史性变化。2002年，我国高等教育毛入学率就超过了15％，进入了国际上公认的大众化发展阶段。大学各类新生数量从扩招前1998年的215.75万人，激升至2010年的924.01万人。在校人数从1998年的642.98万，上升到2010年的3105万人，高等教育毛入学率在2010年已经达到了26.5％，发展规模先后超过了俄罗斯、印度和美国，成为世界第一。
　　高等教育规模的扩张，一方面符合加快高等教育发展，扩大高校招生规模，迅速造就规模宏大的专门人才队伍，不断满足人民群众日益增长的对高等教育的强烈需求，体现和维护了广大人民群众的根本利益，对增强综合国力、提高国民素质、促进经济发展和社会进步具有深远的意义。但从另一方面来说，高等教育规模的迅猛扩张，进一步加剧了高等教育资源和经费的紧缺。 国高等教育面临的新任务是进一步提高教育质量，为国家培养更多的创新型、应用型、复合型人才和适应经济社会发展的高素质人才。在新的历史时期对高等教育提出更高要求的情况下，高校对资金的需求势必越来越大。然而目前的实际情况是，这么多年资金供给的速度与高校规模扩张的速度不相匹配，导致高校资金缺口剧增，内外债务沉重，特别是许多高校都承担着由银行贷款形成的高额负债。《2007年中国教育蓝皮书》披露，到2006年底，全国高校贷款规模在4500亿元到5000亿元。而当年全国政协公布的一份调查报告显示，全国高校贷款总额达2500亿元。据统计，截止2008年10月底，中央级高校贷款536亿元，教育部直属高校贷款414亿元。部分高校债台高筑，入不敷出已成事实。虽然近几年政府启动了高校化解债务工作，贷款总量有所下降，但数量仍然很大。高校债务危机的潜在危害不仅影响了教学质量，它还可能将通过一系列反应对我国金融体系产生潜在的危害，对社会各方面造成更为深远的消极影响。
　　(二)高等教育财政性经费投入不足
　　1.教育经费增长缓慢
　　国家作为高等教育的投资主体，高等教育财政性投入应随着国民收入和国家财政收入的增加而相应增加。早在1993年，中共中央、国务院就在《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，今后要“逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，在本世纪末要达到4％”。2006年10月11日党的十六届六中全会通过的中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次提出，“明确各级政府提供教育公共服务的职责，保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％”。2010年6月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》更加明确提出，“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4％”。我国公立大学的教育经费主要来自政府拨款，连续多年教育经费支出都一直徘徊在低位。“从1999年高等教育大众化启动后至2007年，我国公共财政教育经费占gdp比例一直徘徊于2.79％－3.32％之间，与同期世界其他国家4.4％的总平均水平相比，有较大差距，不及东亚、太平洋地区的4.7％，明显低于大部分发达国家的5％，远落后于26个发达国家的6％。”近十多年的情况如表2所示，最高的为2010年的3.66％。在这种情形下，高等教育规模的快速扩张使教育经费紧缺问题更加凸显出来。同时

们还应看到，尽管国家预算内教育经费年年都在不断增长，而且显著快于gdp的增长速度，但其中的70％都被用于义务教育，用于高等教育的仅占20％左右。我国很多高等学校，尤其是省属院校的生均预算内高等教育支出甚至出现负增长的现象。从近年来高校财务的运转情况来看，生均财政性经费由1998年的10465元降至2006年的7491元，高等教育财政性经费只占gdp的0.6％，而许多发展中国家已超过1％，主要发达国家平均为1.7％。所以，为了保持目前正常的运行，许多高校不得不通过收取学费和银行贷款来解决经费短缺问题。
　　2.科研经费投入偏低
　　在学校的各种经费中，科研经费拨款是非常重要的来源。从科研角度讲，争取科研经费是获取政府经费支持的重要渠道之一，同时也是从企业、社会团体或国际组织等争取资金的最佳方式。高校研发费用占gdp的比例客观准确地反映了高校在国家科研工作中的地位和作用。2006年，我国高校研发费用占gdp的比例为0.13％，八国集团中的主要国家美国为0.37％，日本为0.43％，英国为0.47％，法国为0.38％，德国为0.42％，均是我国的3倍以上。虽然我国的科技投入不断增加，但是国家对高校的科技投入少且分散，总量严重不足。2006年，我国高校研究与试验发展经费投入只占全国研究与试验发展经费投入的9.2％，经济合作与发展组织国家高校获得的研究与试验发展经费占其全国研究与试验发展经费的比例是我国高校的2—5倍。从国际经验看，基础研究一直是高等学校科学研究的重心。在经济合作与发展组织所属的大部分国家，高等学校承担的基础研究占全国基础研究的60％以上。在自然科学基础研究方面，我国高校科研队伍占全国科研队伍的2／3，但是所获得的经费仅占总经费的1／3。我国高校获得的哲学社会科学更是严重不足。以2008年为例，国家社会科学基金和教育部人文社会科学研究基金的总经费仅为2.4亿元。高校科研经费投入不足，严重制约了高校科研设施的改善、研究队伍的优化和原创性成果的产出，直接影响了高校的创新能力和学术竞争力，最终必然影响我国迈向高等教育强国之路的步伐。
　　(三)学费提高受到政策制约
　　高等教育不仅会带来巨大的社会收益，而且也会带来巨大的私人收益，因此，高等教育的成本应由政府和个人共同承担。个人承担部分主要体现为由受教育者个人或其家庭缴纳一定数额的学费，从而使学费成为我国高等教育经费的另一个重要来源。我国公立高等教育经费主要依赖财政拨款和学杂费，而民办高等教育则以学杂费为主。我国高等教育市场存在着巨大的没有被满足的有效需求。若从市场需求的角度考虑，学费在当前的水平上提高时，高等教育的总体规模不会受到负面影响。然而自20世纪90年代中期以来，我国高等教育学费的持续增加逐渐成为低收入人群的额外负担，引来了社会广泛的批评，因此，高等教育规模的扩大和学费水平的提高更要兼顾高等教育入学机会的公平性，如果学费水平提高过快且学生资助配套措施不能及时跟上，由于低收入阶层对高等教育私人成本变化的敏感程度要大于高收入阶层，学费水平的提高对低收入阶层受教育者入学可能性的影响要大大高于对高收入阶层的影响。因此学费水平更应兼顾社会整体的发展水平和不同收入阶层受教育机会的公平。
　　作为发展中国家，我国居民人均可支配收入水平目前仍然较低。从世界范围来看，学费占家庭收入的比重大致是有一定比重的。比如，学费占人均gdp的比重一般在20％左右。2001年，美国大学平均学费是5000美元，大约占美国人均gdp的15％；中国的情况是，2001年，中国的大学平均学费是3895元，所占中国人均gdp已经超过了50％；农村更严重，2001年农村的人均纯收入是2400元左右，学费占这一数据的比重，已经超过了170％。2003年，中国人均gdp已经达到1000美元，相当于人民币8700元左右，但5000元本科学费竟得花去一半还多。教育费用已成为家庭的重要支出，甚至成为很多家庭的沉重负担，私人分担教育成本的额度已经逼近边际。20世纪90年代以来，我国高校学费涨幅是居民收入增长的10倍。虽然这个时期居民收入也有了较快增长，然而其增长速度却远远不及学费的增加，同时处于经济转型时期的我国，居民收入差距呈明显拉大趋势，城乡居民收入差距更为悬殊。据统计，2009年普通高校在校生总人数为2285.15万人，其中，家庭经济困难学生人数527万人，占全部在校生总人数的23.06％；家庭经济

特别困难学生人数166.1万人，占全部在校生总人数的7.26％。高额的学费不仅成为低收入家庭的沉重负担，造成很多贫困家庭的优秀学生上不起学，间接地造成了优质人才的流失，甚至成为一些家庭致贫的关键因素。这种现象已经引起了社会舆论对高校收费的关注，通过收取高额学费弥补高校经费不足的方式，遭遇了居民收入增长速度和承担高等教育成本比例的双重瓶颈。因此，我国大部分省份从2003年以后就停止了学费变更的审批，力图保持学费收费标准的相对稳定。可见，提高学费的可能已受到政策的约束，暂无上涨空间。 有助于提高高等教育投入的财税政策作用有限
　　1.缺乏激励性的税式支出手段
　　在我国高校经费来源中，财政性投入和学费是最重要的两个来源，二者之和占到近70％。说明我国高等教育筹资渠道开拓不够，高校社会融资能力较差。发达国家在这方面积累了一些成功经验。如社会捐赠在美国一些名校高校经费中占年度预算的20％－40％。在日本，公立高校的私人捐赠占学校总收入的15％，而私立学校则高达50％以上；在英国，高校经费来源中，私人捐赠也达7％左右。在美国，由于配套资金措施到位、对企业和个人捐赠实行税收减免和优惠政策、高额的遗产税、对捐赠资金的严格管理和捐赠形式的多样化，都有力地促成了捐赠文化的形成。在英国，遗产税的最高税率高达98％，但遗产税法规定，捐赠部分可以在一定幅度上抵减遗产税。这些做法都较好地激励了人们捐赠的积极性。反观我国，社会捐赠所占高校经费的比例甚小。以1999年至2001年为例，社会捐赠占高校经费比例分别为2.14％、1.79％和1.40％，近年来虽有所提高但该比例一直低于3％，从而导致我国高校社会捐赠无论是在数量上还是在规模上与发达国家相比都存在很大的差距。究其原因，其中既有传统文化的影响，如中国富人担心捐赠露富而招来人们的嫉妒，不敢大量捐赠；也受经济发展水平的制约。有学者研究了欧美高等教育的经费来源情况，认为社会捐赠的多少与各国的经济发展水平有关，如果经济没有达到一定水平，这些国家也不会产生这么多的捐赠收入。而在中国，因为“经济的发展水平还不够，国内的企业家还处在资本积累阶段”，难以产生大量的公益性捐赠，也有高校自身缺乏对社会捐赠的规范管理体制和机构的因素。从政府管理角度看，还缺乏对社会捐赠的激励性税收政策和法律规范。如虽然企业所得税和个人所得税都有公益性捐赠允许税前扣除的规定，但扣除比例较低，同时我国遗产和赠与税目前处于缺位状态，这些都成为影响纳税人向高等教育捐赠积极性和主动性的因素。
　　2.缺乏专款专用性质的专门税种
　　税收最主要的职能就是筹集财政资金，各国政府也主要依靠税收取得财政收入。在各国的税收制度中，不乏一些税种具有专款专用性质，即专门为了筹集某方面的经费而设。如现代西方国家的最大税种所得税，当初就是在英法战争期间为筹集战争经费而开征的一种税。我国现行的城市维护与建设税也主要是为筹集城市建设费用而开征的。既然高等教育具有巨大的社会效益，因此开征教育税以弥补教育经费之不足就显得非常必要。20世纪80年代中期，我国开始收取用于教育的城市教育费附加、农村教育费附加，由于是增值费、营业费、消费费这三种税的附加，不是法定税种，只是权宜之计的收费项目，不仅足额征收很难，而且很容易被当成是加重农民负担的乱收费，所以自实行农村税费改革以来，有些省区就取消了农村教育费附加。从近年来城市教育费附加运转的实际情况来看，也明显存在一些问题：一是开征是在企业的“三税”与农民的纯收入上计征费用，实际上是一种附加税，不具有税收的三个形式特征，没有法律保证；二是由于三税中的增值税和消费税由国税局征收，营业税由地税局征收，征管矛盾大；三是教育性收费的管理和使用上存在挤占、挪用等现象，对其缺乏有效监管，因此，依靠教育费附加筹集教育经费效果还不十分理想。
　　三、扩大我国高等教育经费来源的对策
　　公共产品理论认为，高等教育可由市场提供，也可由政府提供，或者由二者共同提供；成本补偿理论认为，高等教育成本应由教育受益方根据各自受益的程度来分担。因此现阶段在学费上涨空间有限的情况下，政府可根据我国近几年财政收入连年增长的实际情况，确定其在高等教育投资中的主体地位，多渠道筹措办学经费，积极拓展经费来源，从而弥补财政投入的不足，

建立起高校自身造血机制，以便使高等教育早日走出经费拮据的现状。
　　(一)加大国家财政对高等教育的投入
　　国家作为高等教育的主要投资主体已成为世界各国的共识。政府能否成为高等教育的投资主体，关键取决于该国的经济实力。社会经济发展水平越高，国家对高等教育的投入就越大，高等教育经费占教育总经费的比例也越大。伴随着中国经济的高速增长，我国财政收入也呈现出不断增长的趋势。近10年来我国财政收入情况如表3所示：
　　从表3可以看出，我国近年来财政收入呈现出迅速增长的态势。在刚刚过去的2011年，我国财政收入首次突破10万亿元大关，达103740亿元，比上年增加20639亿元，增长24.8％，这为中国政府持续增加高等教育投入奠定了坚实的基础。理论和实践都表明，我国政府既有必要在中国的高等教育发展中肩负重要责任，也有可能从财政收入的增量中拿出一部分资金用于我国高等教育的发展。因此，必须进一步加大财政拨款力度，同时还要明确政府在高等教育发展中所应承担的责任，尽早全面解决高校因扩招、院校合并增加运行成本所形成的债务危机。令人欣慰的是，国家对高校的化解债务工作己经全面启动，从2009年到2012年中央和各地方财政将拿出近千亿元用于各级各类高校债务的偿还，目前大部分高校的债务负担己有所减轻，这一举措表明国家对高等教育的投入逐渐在加大。政府在财政性高等教育发展总投入增加的情况下，还应注意各类拨款的结构性调整。在保证重点院校重点学科优先发展的前提下，也应考虑其他院校的良性发展，扶持落后地区的薄弱院校。总之，只有通过总量的增加和结构的调整，才能使政府成为高等教育的真正投资主体。
　　(二)促进社会捐赠制度的规范化和制度化
　　加强高校社会融资能力建设，争取私人、社会团体和企业的捐赠已成为国外大学应对经费紧张的重要策略之一。现阶段，首先，政府应鼓励全社会关注和支持高等教育的发展，培育和规范企业的高等教育捐赠观念与行为，引导社会捐赠文化的形成，为高校筹资创造良好的社会环境。其次，建立规范的专门的筹资机构，配备专门的工作人员，做好常年捐赠和专门捐赠工作。这种捐赠不应仅限于国内和本地，更应扩大区域范围，积极引进国际社会的捐赠。再次，政府应出台一系列相关的鼓励政策，比如税收减免、遗产税和赠与税的开征、荣誉奖励等激励措施，来激励更多的企业、组织与个人对教育事业的捐赠，使捐赠人在经济和名誉上得到相应的回报，创造出学校与捐赠人双赢的局面。最后，高校应重视培养学生对学校的情感，通过校友会这个纽带加强与校友的联系，争取校友捐赠。 用税收手段筹集专门用于教育的财政资金
　　目前，我国专门用于教育经费的税收手段——教育税未开征，这也成为高等教育经费紧张的一个原因。从世界范围看，各种教育主要由政府提供，教育经费主要由政府拨款，不少国家都不同程度地通过税收来解决经费问题。如韩国1980年12月1日实行的教育税，采取多种形式向纳税人按比例征税；英国从地方税种拿出一部分用于教育；就高等教育来源多元化最为典型的美国而言，独立后仅14年，美国政府就规定“市镇的土地一律划分为36个区，其中第16区的土地收入充当办学经费……同时还规定各州有权开征教育税以支持教育事业的发展”。现阶段美国联邦政府的教育经费主要来源于联邦征收的个人所得税和保险税，州政府的教育经费主要来源于州征收的销售税和个人所得税，绝大部分州、地方政府的教育经费来自地方征收的财产税。这些国家或者开征教育税或者指定某种税的收入用于教育的做法值得我们学习。目前，我国可以考虑实行费改税，取消教育费附加，开征教育税。在这方面，几年前燃油税成功开征的一些经验可资借鉴。如果目前教育费的开征一时难以实现，能否在现行税制结构不作大的调整的前提下，从某种税或某些税收中划出一部分专门用于高等教育，通过一般性税收为高等教育筹集更多的经费。例如，在中国未来改革房产税之后，将这种较为稳定的税收中的一部分用于支持高等教育，也可将一定比例的个人所得税用于高等教育。通过以上努力可以真正使得加大财政对高等教育的投入力度的思路有了可靠的财力支撑。
　　(四)争取更多的科研经费及科研服务收入
　　在当今科学技术日新月异的时代，科研经费不仅是衡量一所大学教育水平的指标，而且在大学办学经费中的地位日益突出，成为弥补

学经费不足的一项重要来源。大学争取更多的科研经费，不仅可以保障科研活动的顺利进行，而且还可以为学校提供周转资金，减少负债压力。高校是科研成果的主要生产场所，应关注产学研的结合，加强与企业以及其他科研机构、社会组织开展科研合作，促使这些成果转化为生产力的能力是高校筹集资金的重要来源。尤其是对于综合性大学和理工类大学来讲，充分利用其研究成果，强化高校智力资源资本化的能力，通过科研成果的转化增加教育经费，从而增加科研投入，产出更多、更好科研成果，形成良性循环。此外，专利转让收入也是一项重要的资金来源。高校可以出让自己的知识专利权，这种核心专利技术可以为学校筹集大量的资金。从目前的情况来看，也许专利转让费还不是很可观，在高校的经费收入中所占的比例微不足道，但考虑到其快速的发展势头，专利转让不仅可能成为大学与企业合作的一种主要形式，而且很可能成为理工科类大学经费收入增长中的一个重要方面。