摘　要：本文在简要对控制性规划体系存在问题理论分析的基础上，辅以实证研究，对指标存在问题针对性地提出了建议，以促进控制性详细规划的发展和完苦。
　　关键词：控制性规划体系：指标：优化
　　　　
　　1前言
　　
　　控制性详细规划在城市规划体系中处于核心地位，然而随着改革开放以来，随着我国经济体制由计划经济转向社会主义市场经济，城市化进程不断加快。城市面貌发生了巨大改变。原有的指标体系的由于存在种种问题直接影响到控制性详细规划成果的科学性与合理性，严重影响了控制性详细规划的权威性和严肃性。在这种情况下，本文对我国控制性详细规划指标体系存在的问题进行系统地梳理和总结，探索问题的根源，并根据问题的分析总结，对控制性详细规划的发展和完善提出建议。
　　
　　2控规指标体系存在问题研究
　　
　　《城乡规划法》的颁布实施，确立了控规在城市规划体系中的法定地位，提升了控规在城市开发建设中的作用，因此现在一些省市都在忙于控规编制工作。但《城乡规划法》的实行并不意昧着控规问题的全部解决，本文现在就控规存在的问题加以分析，研究范围仅限于控规指标体系存在的问题。
　　
　　2.1控规指标体系制定依据存在的问题
　　随着经济社会的发展、土地市场的丰富和城市规划的完善，近年来不少城市在《标准》基础上增加了用地类别，并对小类进一步细化，称为小小类，在控制性详细规划编制中有越分越细的现象，这种用地性质的细分虽然在一定程度上适应了市场的需求，但并不能从根本上适应市场经济下城市的快速发展，原因在于《标准》依然带有计划经济下的思维特征。WWw.11665.coM
　　所以，这种土地用途的划分，由于其弹性不足，缺乏灵活性，不能很好地适应土地市场的开发行为，这也是导致控规指标调整的原因之一。由此可见，控规制定指标的依据，在一定程度上已经不能适应甚至阻碍着城市土地的开发活动。
　　
　　2.2控规指标体系内容存在的问题
　　2.2.1指标体系内容科学性不足
　　由于指标体系制定依据存在问题，在一定程度上导致指标内容的科学性不足，给随后的规划管理带来不便。其实，控制性详细规划在产生之初，其控制指标的科学性拟订就是一大问题，城市规划编制办法及其实施细则对控制性规划的深度和内容做出了明确的规定，但最终未能根本解决其科学性问题。除了上述原因外，前期研究的不深入也是导致其科学性不足的重要原因。
　　控制性详细规划的前期研究是规划编制的基础和依据，具有相当的重要性。前期研究包括对基础资料的收集，主要包括：总规对规划区的要求、土地利用现状、人口分布现状、建筑物现状、公共设施现状、工程设施及管网现状、土地经济分析资料、所在城市及地区历史文化传统、建筑特色等资料：以及在此基础上的分析研究，包括城市设计研究、土地经济研究、公共服务设施和市政设施研究、历史建筑和文物古迹保护等。基础资料的研究收入附件作为控规的成果。但在目前的状况是。一方面是基础资料收集不足，同时分析研究也不够深入。由于控规编制依据不足，导致编制成果缺乏科学性。主要原因在于：一方面前期研究在编制成果中没有明确的体现，很多编制或多或少地忽略这一方面内容：另一方面，基础资料较多，汇编时工作量大：更为重要的是：由于控规成果表达简练，即使前期研究不足也可完成成果，致使缺少科学性，在上报审批阶段很难被察觉。所以，在这种情况下，导致编制成果的科学性不足，为以后规划管理埋下隐患。
　　2.2.2指标体系内容范式化
　　控制性详细规划发展到现在，指标体系已经比较成熟，处在一种稳定的发展状态，但越成熟的东西越容易标准化。长期的规划设计实践，使部分编制人员形成了一种思维定势，也形成了一种“万能”的设计模式，在面对不同地区、不同条件下的不同对象时，仍然采用相同的指标体系模式，这就使得规划理论与规划实践相脱节，导致控规难以实施。
　　控规指标体系内容的范式化，其实质是过于强调了指标体系的规划管理作用，为了管理操作简便，产生的一种“为管理而管理”倾向，从而忽视了控规指标体系的真正作用。
　　2.2.3指标体系内容不完善
　　虽说控规指标体系已相对成熟，但其内容仍然不完善，在控规编制中往往缺少生态环境指标。虽然现在《城乡规划法》中规定总体规划要进行专项规划的研究，但在控规层面环境保护规划仍然不多，在控规编制中生态环境指标被忽视的情况也司空见惯。由于缺少生态环境指标的内容，环境评价技术在控规指标体系中的应用也不常见。究其原因，一方面，规划编制单位在环境保护规划方面的技术力量有限，即使依靠总规对地区的粗线条指导勉强完成，实施性也不强，实效性不高：另一方面，在长期以来“以经济建设为中心”的发展战略指导下，生态环境的保护没有得到应有的重视，环境保护往往被“边缘化”。
　　2.2.4指标控制本末倒置
　　控制性详细规划指标控制的一个重要目标就是为了实现地区资源的平衡和地区的可持续发展。规划控制指标的选取，以及规定性指标和指导性指标的确定，是控制性详细规划编制的重要内容，在很大程度上影响着控规这一目标的实现。
　　在控规指标体系中，规定性指标强调的主要内容是对土地使用强度和配套设施的控制，其他指标作为指导性指标。土地使用强度的控制主要是在不导致环境恶化的情况下，保证在土地开发建设中获得较高的经济效益，比如最能反映土地开发强度的规定性指标一容积率，控制下限是为了保证土地资源的不浪费，也是为了保证能够收回开发成本，控制上限不是为了优化地区环境，而是保证地区环境不恶化。配套设施主要包括公共服务设施、停车场和绿地三部分，基本上是非赢利性设施，主要作用是为了保障公众的基本生活需求。可见，控规规定性指标控制的作用更侧重于保障基本的城市空间环境和公众生活需求，距实现城市和地区的可持续发展尚有一些差距。
　　
　　3　完善控制性规划指标体系的措施
　　
　　3.1控规指标体系的优化
　　3.1.1科学性
　　控规指标体系要能真实和客观地反映控规的本质内涵和最终目标，即能够体现控规的公平、公正原则，以实现公共利益和城市空间资源的合理利用为目标，全面协调和平衡城市与地区的经济、社会、环境的发展，真正实现城市的可持续发展。在此基础上，依据科学合理的编制办法，构建既能总体平衡又能分层控制的控规指标体系。

　3.1.2可操作性
　　控规是城市土地开发和规划管理的直接依据，不仅规范着开发者和的建设行为，引导着土地合理的开发方向，还是城市建设主管部门控制城市容量，把握城市未来发展方向的重要依据，这就要求指标体系内容明确、完善，且依据科学，既具有可操作性。

3.1.3简洁性
　　面向管理的控规，更需注重可行性。要实行规划的规范化管理，加强城市规划的控制力度，就必须坚持利益公平、标准统一、简洁明确的原则。控规的全面控制可能会导致全面失控，这就要求控规要控制关键因素，因此指标体系应该重点突出、适应性强，这样才具有实施性和实效性。
　　3.1.4动态性
　　这里的动态性既指某些指标本身具有较强的适应性，不是孤立的而是关联的，不是终极的而是动态的，具有内在平衡性：也可指具有适应“自下而上”需求的弹性空间，能满足市场经济下的多样化需求。
　　
　　3.2新指标的引入
　　3.2.1规定性指标的检讨
　　(1)建筑密度
　　建筑密度是指规划地块内各类建筑基地面积占该块用地面积的比例，规划一般控制其上限。建筑密度经常用来作为控制土地使用强度的规定性指标，但控制效果一般不太理想。也有学者建议在工业区控规编制中应弱化其“刚性”规定，将其作为指导性指标。其实，相对于对土地使用强度的控制，建筑密度作为控制城市空间环境的指导性指标，用来创造和保证城市适宜的开敞空间，确保城市的居民都能在一定条件下享受到最多的阳光、空气和防火安全，更具有指导性意义
　　(2)建筑高度
　　建筑高度是控规指标体系中重要的指标之一，规划一般控制其上限。建筑高度与容积率往往被视为控规控制土地使用强度的规定性指标，在控规指标中是频繁被调整的一对指标，而且调整幅度较大。而建筑限高是“决定城市形象和城市环境以及合理、有效地利用土地资源的重要因素”，这也与美国区划法中相关指标“最大高度控制”的控制目标是一致的。可见，建筑高度更应作为城市空间导向的规划控制指标。
　　(3)绿地率
　　绿地率是指规划地块内各类绿化用地总和占该地块用地面积的比例，规划控制其下限。绿地率的控制是为了保证城市的绿化和开放空间，为人们提供休憩和交流的场所，是衡量居住环境的重要指标。我们通常讲的绿地率实际上是平均绿地率，即在同一居住区内它不能反映绿地的空间分布是否平衡，在不同居住区同一绿地率指标则不能直观反映各自的人均绿地面积。比如。在绿地率为30％的情况下，容积率分别为1和8的居住区(地块)人均绿地面积肯定不同，居住环境的质量相差甚远。
　　3.2.2新指标的引入
　　(1)空地率
　　空地率是国际上比较通用的控制指标，是城市开敞空间与总用地的比例，用来控制城市的开敞空间，其控制目标清晰明确。
　　空地率=开敞空间总面积／地块面积=(地块面积一建筑正投影总面积)／地块面积
　　=1－建筑密度
　　空地率与建筑密度换算非常简便，更能清晰地表达控制目标，维护控规的严肃性，故在此有必要用空地率替代建筑密度。
　　空地控制在城市中具有重要的意义：是控制城市容量的重要手段，引导城市健康和可持续地发展：是城市安全的重要保障，为居民提供防灾避难的开敞空间：是城市绿地的主要载体，维持和提升城市空间环境的质量：是城市居民的精神需求，提供户外活动和休憩的场所。
　　(2)空容比与绿容比
　　这两个指标都是与生态环境密切相关的指标，能直接反映某一居住区或地块的建设环境宜居度。空容比是指空地率与容积率的比例，绿容比则指绿地率与容积率的比例，用公式表示如下：
　　空容比=空地率／容积率
　　=空地总面积／总建筑面积
　　绿容比=绿地率／容积率
　　=绿地总面积／总建筑面积
　　从上述控制要素的关系中可以看出，这两个指标具有关联性，都与总建筑面积有关。而总建筑面积由于人口数密切相关，当地区内人均建筑面积处于稳定状态时，空容比和绿容比则可计算出人均空地面积和人均绿地面积，弥补了空地率和绿地率对人均指标反映不足的问题，相比现有指标更具适应性，使指标体系更科学合理，使控规更能主动控制和积极引导城市的开发建设。
　　
　　3.3借助预测技术，提高控规科学性
　　控规由于缺少科学的预测方法与技术的支持，致使编制成果的科学性不足，因此，控规应引入预测学的方法，借助预测技术在其他各领域的经验和现有成果，作为控规工作的重要内容，提高控规成果的科学性。但同时也应看到，预测模型也有自身的缺陷，因为模型的建立就意味着对信息进行筛选，一些不符合运算程序的信息被过滤掉，也许这些信息是最具特性、最重要、最能反映事物本质的信息：预测模型的程序性并不能反映事物之间固有的复杂联系，在模型中这种联系是割裂的和不连续的。因此，这种科学的预测方法未必能导致科学的预测结果，我们应结合相关的已有的实践对其进行检验，以一种宽容的心态和科学的态度对待预测方法。
　　
　　4结束语
　　
　　控规的产生有着深刻和复杂的社会背景，对它的现状进行系统地梳理，全面了解影响控规发展的各种社会、经济、法律、技术等方面的要素，揭示影响控规的深层次原因，更有助于我们加深对控规现状的认识，也为今后相关研究提供一定的借鉴。