摘 要：文章通过分析事业单位内部控制的实施程序，阐述了内部控制理论，增强了该理论的可操作性。
　　关键词：事业单位 内部控制 实施
　　中图分类号：f234
　　文献标识码：a
　　文章编号：1004-4914（2013）05-105-02
　　2012年年末，财政部颁发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求自2014年1月1日起施行。所谓内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。包括对其预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理等主要经济活动的风险控制。《内控规范》规定行政事业单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，行政事业单位（以下简称“单位”）要根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。
　　一、组织全体员工学习内部控制理论知识
　　内部控制是全员参与的一项控制活动，所以需要组织全体职工学习内部控制理论知识，使干部职工了解内部控制的总体框架，知悉实行内部控制的目的是“合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊 和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。”为内部控制措施全面实施奠定基础。
　　二、设置内部控制职能部门，明确内部控制方法
　　单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。www.11665.CoM
　　单位内部控制的控制方法一般包括：（1）不相容岗位相互分离；（2）内部授权审批控制；（3）归口管理；（4）预算控制；（5）财产保护控制；（6）会计控制；（7）单据控制；（8）信息内部公开。
　　三、开展风险评估，找出关键控制点
　　事业单位内部控制职能部门应梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动的风险，将风险点作为关键控制点，制定风险应对策略。
　　单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观的评估。经济活动的风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行评估。单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长。
　　单位进行单位层面的风险评估时，应当重点关注以下方面：（1）内部控制工作的组织情况；（2）内部控制机制的建设情况；（3）内部管理制度的完善情况；（4）内部控制关键岗位工作人员的管理情况；（5）财务信息的编报情况。
　　单位进行经济活动业务层面的风险评估时，应当重点关注以下方面：（1）预算管理情况；（2）收支管理情况；（3）政府采购管理情况；（4）资产管理情况；（5）建设项目管理情况；（6）合同管理情况。
　　四、建立内部控制机制，健全内部管理制度
　　单位应明确内部控制实施的联动机制，让各相关岗位人员明晰自己在内控实施过程中的职责，并根据风险评估结果，制定出符合本单位实际的内部控制制度，其中包括以下子制度：（1）人事管理制度；（2）预算管理制度；（3）收入支出管理制度；（4）票据管理制度；（5）债务管理制度；（3）政府采购管理制度；（4）资产管理制度；（5）建设项目管理制度；（6）合同管理制度；（7）内部监督制度等。
　　五、单位层面的内部控制活动
　　1.决策机制。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。
　　2.岗位责任制。单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。
　　3.信息系统。单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制，对信息系统建设实施

口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。
　　六、业务层面的内部控制活动
　　1.预算业务控制。单位应当合理设置岗位，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离，建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确，正确把握预算编制有关政策，提高预算编制的科学性。
　　单位应当根据批复的预算，安排各项收支，在单位内部进行指标分解、审批下达，确保预算有效执行；同时规范内部预算追加调整程序，定期通报各部门预算执行情况，及时发现预算执行中存在的问题，提高预算执行的有效性。
　　单位应当加强决算管理，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制，并加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。
　　2.收支业务控制。（1）收入控制。单位应当合理设置岗位，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离，各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算。业务部门要在涉及收入的合同协议签订后，及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据，确保各项收入应收尽收，及时入账。财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符；对应收未收项目应当查明情况，明确责任主体，落实催收责任。（2）票据管理。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。按照规定设置票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据应当按照顺序号使用，不得拆本使用，做好废旧票据管理。负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。（3）支出控制。确定支出标准，明确支出报销流程，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，应当进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。 3.政府采购业务控制。在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离，对政府采购活动实施归口管理，加强内部审核、验收，妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。
　　4.资产控制（1）货币资金管理。不得由一人办理货币资金业务的全过程，确保不相容岗位相互分离，出纳不得兼管稽核、会计档案保管和收入、支出、债权、债务账目的登记工作，指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金。（2）印章管理。严禁一人保管收付款项所需的全部印章，财务专用章应当由专人保管，个人名章应当由本人或其授权人员保管。负责保管印章的人员要配置单独的保管设备，并做到人走柜锁。按照规定应当由有关负责人签字或盖章的，要严格履行签字或盖章手续。（3）银行账户管理。严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户。定期由第三人核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，核对是否账实相符、账账相符。对调节不符、可能存在重大问题的未达账项要及时查明原因，并按照相关规定处理。（4）实物资产和无形资产管理。对资产实施归口管理，明确资产使用和保管责任人，贵重资产、危险资产、有保密等特殊要求的资产，要指定专人保管、专人使用，并规定严格的接触限制条件和审批程序；明确资产的调剂、租借、对外投资、处置的程序、审批权限和责任；建立资产台账，定期清查盘点资产，确保账实相符；建立资产信息管理系统，做好资产的统计、报告、分析工作，实现对资产的动态管理。（5）对外投资的管理。确保对外投资的可行性研究与评估、对外投资决策与执行、对外投资处置的审批与执行等不相容岗位相互分离；对外投资应由单位领导班子集体研究决定，并及时、全面、准确地记录对外投资的价值变动和投资收益情况；对在对外投资中出现重大决策失误、未履行集体决策程序和不按

规定执行对外投资业务的部门及人员，要追究相应的责任。
　　5.建设项目控制。单位应当建立与建设项目相关的议事决策机制，严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。决策过程及各方面意见应当形成书面文件，与相关资料一同妥善归档保管，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等，应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见，并接受有关部门的监督。
　　建设项目资金实行专款专用，严禁截留、挪用和超批复内容使用资金，做好相关文件、材料的收集、整理、归档和保管工作；投资概算调整、工程洽商和设计变更应当按照国家有关规定报经批准，及时办理竣工决算，组织竣工决算审计，办理建设项目档案和资产移交等工作。
　　6.合同控制。妥善保管和使用合同专用章，严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合同，严禁违规签订担保、投资和借贷合同。建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，加强对合同订立的管理，对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，应当组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判，必要时可聘请外部专家参与相关工作；对合同履行中签订补充合同，或变更、解除合同等应当按照国家有关规定进行审查。合同履行过程中，因对方或单位自身原因导致可能无法按时履行的，要及时采取应对措施。
　　与单位经济活动相关的合同应当同时提交财会部门作为账务处理的依据，财会部门根据合同履行办理价款结算和进行账务处理；未按照合同条款履约的，应当在付款之前向单位有关负责人报告。加强对合同登记和安全保密工作，未经批准，不得以任何形式泄露合同订立与履行过程中涉及的国家秘密、工作秘密或商业秘密。合同发生纠纷的，要在规定时效内与对方协商谈判。合同纠纷协商一致的，双方应当签订书面协议；合同纠纷经协商无法解决的，经办人员应向单位有关负责人报告，并根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。
　　七、评价与监督
　　1.内部评价。单位应对内部控制建立与实施情行内部况进监督检查和自我评价，内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。单位要根据本单位实际情况确定内部监督检查的方法、范围和频率，内部监督要与内部控制的建立和实施保持相对独立，单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。
　　2.外部监督。单位应接受财政部门、审计部门的监督检查，并针对提出的意见和建议进行整改。
　　参考文献：
　　1.杨恒仓.高校内部控制问题研究.合作经济与科技，2012（9）
　　2.张庆龙.政府举行经济活动的内部控制框架设计.中国内部审计，2012（7）
　　3.王燕.浅谈行政事业单位财会部门在内部控制中的作用.科技与企业，2012（10）
　　（作者单位：1衡水市建设工程招投标管理办公室；2河北省农林科学院旱作农业研究所 河北衡水 053000）
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