摘要：政策制定过程是一个真实时间中的政治过程。由于政治交易各方的信息不对称、机会主义和资产专用性，政策制定过程存在大量交易成本。借助于经济分析的交易成本理论，建构出政策制定过程交易成本分析的基本框架，厘清政治过程交易成本的构成与节约交易成本的治理机制，可以为理解政策制定提供一个新的、合理的解释窗口，提供政策过程微观政治分析的可能，从而为节约交易成本，改善政策制定提供依据。无论是对现有政策的评价、不同政策的规范化评估或是替代政策的推荐等，都必须认识到制定政策面临各种交易成本的约束，这些交易成本影响了政策制定的效率，使政策制定不只是一个技术问题或计算问题，而是许多试图影响政策制定者(代理者)行为的参与者(委托者)之间的一种政治博弈，政策是政治博弈均衡的结果。
　　关键词：政策制定；政治过程；交易成本；治理机制
　　中图分类号：d0-05　文献标识码：a　文章编号：0438-0460(2012)01-0016-09
　　一、引言
　　政策制定过程“是政府决定解决或不解决某一特定问题或事件的整个决策过程”。政策分析“通常集中于政策是如何制定出来的，而不是特别关注政策的内容及其形成的原因和产生的结果”。政策科学诞生以来，政策制定过程的研究一直是公共政策分析的重要领域。哈罗德•拉斯韦尔(harold d.lassweu)、叶海卡•德洛尔(yehezkel dror)、查尔斯•林德布洛姆(charies e.lindbiom)、詹姆斯•安德森(james e.anderson)、保罗-萨巴蒂尔(paul a.sabatier)、托马斯•戴伊(thomas r.dye)等，都对政策制定过程进行过详细的研究。WWw.11665.com这些研究促进了人们对于公共政策的理解，但是这些研究“都假定了一个简单的社会福利最大化原则”，隐含着一个不明确的但至关重要的假设，即最优政策一旦被发现，就将得到贯彻实施，因此大多数研究将政策制定视为一个技术问题，甚至是一个工程控制问题，由此遗漏了政策制定的政治过程。为了克服“政策分析的一般性规范方法将整个过程视为一个社会福利最大化的黑箱”，理解政策制定的政治过程及其规律性，20世纪80年代以来，交易成本分析被引入政策制定过程的研究中。道格拉斯-诺斯(douglassc.noah)、奥利弗•威廉姆森(oliver e.williamson)、阿维纳什-迪克西特(avinash k.dixit)等都对这一领域展开了研究，并取得了显著的成果。但是，这些研究并没有形成一个完整的政策制定过程交易成本分析理论。鉴于此，本文尝试以交易成本作为分析工具，在厘清政策制定政治过程实质的基础上，提出政策制定过程交易成本分析框架，阐明交易成本的构成与降低交易成本的治理机制，从而为实践中的政策制定提供有益的见解。
　　二、作为分析工具的交易成本
　　交易成本分析的基本单位是交易。“交易”概念在经济学中早已存在，从经济思想史的角度看，是约翰•康芒斯(john r.commons)使交易概念一般化。康芒斯认为，经济分析的基本单位是“本身含有‘冲突、依存和秩序’这三项原则”的交易，人与人之间的交易包括三种类型：买卖的交易、管理的交易和限额的交易。在他看来，经济制度的运转就是由无数次交易构成的。把制度运行与交易联系在一起是康芒斯对经济分析的一个重大贡献，它使交易成本概念的提出及其应用具备了可能性。但是康芒斯没有认识到交易具有费用或成本。
　　交易成本的思想最早来自罗纳德•科斯(ronal h.coase)。1937年，在其经典论文《企业的性质》中，科斯指出“建立企业有利可图的一个主要原因似乎是，价格机制本身是有成本的”。1960年，在《社会成本问题》中，科斯把这一思想具体化了，认为在市场交易中不存在成本是不现实的，为了进行交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和条件，以及通过讨价还价的谈判缔结合同，督促合同条款的履行等。“这些操作的成本常常是极端的和充分的高昂，至少会使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影。”
　　虽然科斯最早关注经济交易成本，但他并没有提出交易成本的概念。第一个使用“交易成本”术语的是肯尼斯•阿罗(kenneth j.arrow)。阿罗声称，“市场失灵并不是绝对的；最好能考虑一下更为广泛的范畴——交易成本的范畴，交易成本通常妨碍——在特殊情况下则阻止了市场的形成”；这种成本就是“利用经济制度的成本”。沿着阿罗的思路，奥

弗•威廉姆森认为，交易成本包括事前和事后交易成本。事前交易成本是指草拟合同、就合同内容进行谈判以及确保合同得以履行所付出的成本；事后交易成本则指签订合同后为解决合同与客观环境的冲突，从改变合同条款到退出合同所花费的各项成本。在威廉姆森看来，交易成本在经济中的作用相当于物理学中的摩擦力，治理结构是节约交易成本的关键。这一界定拓展了交易成本的应用范围，使交易成本成为分析组织的有效工具。基于威廉姆森的分析，马修斯(r.matthews)给出了一个至今较为流行的交易成本定义：“交易成本包括事前发生的为达成一项合同而发生的成本，和事后发生的监督履行该项合同而发生的成本；它们区别于生产成本，即为执行合同本身而发生的成本。”
　　随着“交易成本观点在经济学中日益增长的影响”，交易成本的内涵得到进一步拓展。约拉姆•巴泽尔(yoram barzel)指出，交易成本是个人交换他们对于经济资产的所有权和确立排他性权利的成本。迈克尔•迪屈奇(michael dietrich)认为，“可以将交易成本定义为三个因素：调查和信息成本、谈判和决策成本以及制定和实施政策的成本。”张五常(steven n.s.cheung)认为，交易成本包括信息成本、谈判成本、起草和履行合同的成本、界定和实施产权的成本、监督管理成本和改变制度安排的成本。换言之，“交易成本包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本。”
　　由于经济分析关注的目标并非仅仅是经济交易，“政治交易同样也显得尤为重要”。随着对交易成本认识和研究的深入，埃里克•弗鲁博顿(eifk g.furubotn)和鲁道夫一芮切特(rudolf richter)在对交易成本理论进展进行综合评述的基础上描述了交易成本的类别。在他们看来，交易成本源自于建立、使用、维持和改变法律意义上的制度和权利意义上的制度所涉及的成本，这些成本可以分类描述为市场交易成本、管理交易成本和政治交易成本。市场交易成本主要包括信息和谈判成本，管理交易成本主要包括建立、维持或改变一个组织设计的成本和组织运行的成本，政治交易成本是集体行动提供公共物品所产生的成本，包括建立、维持和改变政治制度的成本。对于这三种类型交易成本的每一种来说，可以看出两个变量：(1)“固定的”交易成本，即建立制度安排所付出的投资；(2)“可变的”交易成本，即取决于交易数目或规模的成本。
　　约翰•克劳奈维根(john groenewegen)指出，自威廉姆森以来，交易成本分析取得了长足进展“经济分析中，交易成本概念作为一个技术概念，被用于度量与缔约相关的各种成本”。随着交易成本概念的一般化，交易成本分析开始从经济领域进入政治过程并用来研究政治问题。因为政治过程和经济领域一样都存在交易行为，“使用或多或少自然地扩大交换经济学的方法，经济学家便能按照交换范例来观察政治和政治过程。”
　　三、政策制定过程是一个政治过程
　　19世纪末期和20世纪初期威尔逊(wood wilson)和古德诺(frank j.goodnow)关于政治与行政、政策与行政的探讨就包含着对政策制定过程的关注。“研究政策是如何制定出来的，通常要考虑政治体系内发生的一系列行为活动或过程。”长期以来，在政策分析中“有两种不同的理论试图对政策决定或非决定的产生机制作出解释”。第一种理论可以称之为理性决策方法，其贡献主要归功于哈罗德·拉斯韦尔，他将政策制定过程划分为情报、建议、规定、行使、应用、终结、评价七个阶段，并对每一阶段加以解剖和分析。查尔斯·林德布洛姆是第二种政策制定理论——渐进主义方法的主要倡导者，在林德布洛姆看来，政策制定与其说是一种程序化、科学化的理性过程，倒不如说是各种政治力量相互作用、相互妥协调适的一致性过程。此外还有学者提出了其他政策制定过程的理论模型。“虽然这些成果令人叹为观止，但是它们都假定了一个简单的社会福利最大化原则，因此遗漏了政策制定的一个十分重要的方面，即政治过程。”在政治过程中，政策制定者不仅受技术和信息的制约，还要受到利益冲突以及面对这些冲突需要作出集体决策时的制度约束。因此，“实际政策往往与最优政策大相径庭，因为政治理性往往偏离经济理性。政策制定和实施的政治过程至关重要，政策建议者和政策顾问必须深谙政策过程的政治环境。”
　　阿维纳什·迪克西特指出，政治过程是一个在真实时间中发生的、受历史控制与约

束的过程，利益冲突是政治过程的本质。作为平衡利益冲突的产物，“政策在政治市场中形成，是政治博弈的均衡结果。”因此，政策选择是内生的，“政治过程应当看做是许多企图影响政策直接制定者(代理者)行为的参与者(委托者)之间的一种博弈”。政治博弈表明，政策制定过程是一个政治交易的过程，这一过程受到各种交易成本的影响。“政治过程的核心是利益再分配，围绕这个过程就必然存在各利益集团相互之间的谈判，而谈判是有成本的，这种成本就是交易成本。”“如果把政策决策过程的许多特征和结果视为各种交易成本以及参与者应对这些成本的策略的产物，那么这些特征和结果将会更好地得到理解和更好地相互联系起来。”
　　在政治交易性质既定的条件下，合同概念在交易成本分析中“起着中心的作用”。如果政策制定过程的实质可以理解为政治交易的过程，那么政策就是政治交易达成的合同。“政治合同的一方是公民，而另一方是政治家或行政管理机构。合同是政策(或法令)与选票(或捐款)的交易承诺。”叫政治合同具有以下几个特征：(1)政治合同很少是两个确知的缔约者之间的合同，合同一方(立法者、政策制定者)较为固定，而合同的另一方(选民)具有不确定性。(2)政治合同的内容比较模糊，存在的解释空间可以用来逃避责任和转移过失。(3)政治合同交易各方的地位不对等，在合同的缔结、变更与解除上，立法者、政策制定者拥有优先权。(4)政治合同是不完全合同。“不可预见的可能性”是造成政治合同不完全的本质原因。(5)政治合同具有强制性，存在滥用权力的危险。(6)政治合同不受外部强制实施机制的制约，政策失误的违约成本很高。
　　威廉姆森认为，“任何一种关系，不论是经济关系还是其他关系，只要它表现为、或者可以表述为签约(合同)的问题，就都能根据交易成本经济学的概念作出评价。”当政策可以被看做是政治交易达成的政治合同时，就可以把政策制定过程纳人交易成本分析之中，因为政策制定过程因利益冲突所产生的讨价还价、签约、不一致等情况都与经济活动中的组织行为类似，它们都涉及不同利益间的妥协、退让以及为了避免事前和事后的各种风险而进行的承诺、签约行为。政治过程与经济领域之间的共性使政策制定过程的交易成本分析成为可能。
　　为了更好地理解政策制定的政治过程，借助交易成本“这把钥匙”打开政治过程的黑箱并检验其内部机制的实际运转状况，基于道格拉斯·诺斯“把交易成本分析推广到政治交换中”的努力，本文尝试提出一个政策制定过程交易成本分析的理论框架(见图1)。
　　这个分析框架包括六个方面的内容：(1)逻辑起点：交易成本。政策制定过程的交易成本是指是政治市场中进行政治权利交换所耗费的各种资源。由于政治市场更倾向于无效率，交易成本在政治过程高于经济领域。(2)核心概念：政治合同。政治交易可以从合同的角度加以考察，政治合同是政策与选票的交易承诺。作为承诺交易的手段，合同约束的是交易各方未来的行动，所以会出现不确定性和风险问题，也容易出现信息不对称问题。(3)基本关系：委托代理。政治合同的一方可以被视为委托人，另一方则可以被视为代理人。政治市场的复杂性决定了委托代理类型的多样性。“多重代理、纵向代理与横向代理经常出现。”(4)研究主体：治理结构。治理结构“可以被视为制度框架，一次交易或一组相关交易的完整性就是在这个框架中被决定的”。不同的治理结构形成了不同的交易成本处理机制，政策分析必须关注政治制度和组织为处理交易成本所进行的演变。(5)认知假设：有限理性。政治过程的复杂性和不确定性比经济领域更为明显，政治合同比经济合同更不完善，只有承认有限理性，才会深入地研究各种政治组织形式，并设计有效的治理结构，解决不同的交易问题。(6)内生变量：制度安排。交易成本与制度安排密切相关，作为持续不断的正式或非正式规则，制度规定了政策主体的行为角色、约束行为和形成偏好。交易成本分析必须将制度安排纳入分析过程，并将其视为决定交易成本的内生变量。
　　四、政策制定过程交易成本的构成
　　迪克西特认为，作为一个真实时间中的政治过程，政策制定在每一步都是政治的，不仅立法过程是政治的，而且行政代理机构的选择和组建都是政治的。由于政治交易各方的信息不对称、机会主义和资产专用性，政策制定过程存在大量交易成本。“研究在政策制定过程

所遇到的各种交易成本，将有助于我们更好地对政策制定过程和制度加以理解。”按照威廉姆森的看法，可以把政策制定过程的交易成本看做是政治交易产生的“摩擦力”，这种“摩擦力”会阻碍政策制定与实施。为了节约政治交易成本，有必要对政策制定过程的交易成本进行分类，“有意义的分类有助于交易成本的测量和政策设计”。
　　1.信息成本。信息是政策制定过程必不可少的要素。信息成本是指在政策制定过程中，利益相关者收集、加工、分析、利用、转换、传递信息的成本。信息成本渗透到政策制定过程的每一个环节。詹姆斯’安德森认为，政策制定需要解决三个方面的问题：一是公共问题如何进入决策者的视野；二是如何形成解决某一特定问题的政策意见；三是某一政策意见或建议如何从相互匹配的可供选择的政策方案中被选中。完备、准确的信息是解决这三个问题的重要依据和先决条件，但是，由 到时间、空间和现实条件的制约，信息必须花费一定的资源采集、开发、整理和归类。换言之，政策制定必须付出相应的信息成本，这种成本产生于两种情况：一是为了减少决策结果的不确定性进行信息搜寻、加工、处理和传递付出的代价；二是由于信息不完全产生的决策损失与纠错支出。由于“信息作为一种资源是稀缺的，而人们接受信息的能力又是有限的。因此，信息成本包括个体本身的投入和大量不可逆的资本设备投入”。这些投入既体现在政策制定者人力、物力、财力方面的投入，也体现在政策主体在价值整合和利益维护中所投入的时间、精力等非经济性资源。
　　2.谈判成本。政策制定过程是“许多参与者同时企图影响直接制定政策者的行为”。政策制定者与参与者之间存在利益冲突，需要通过谈判就政策选择达成共识，因此政策制定过程中的谈判成本是讨价还价、利益博弈的交易成本，“与签约时相关各方就合约条款谈判和协商必须支付的费用有关”。作为真实时间中的政治过程，“一项政策的产生，是包括政府在内的各种利益群体，通过竞争、博弈与合作，而达到相对均衡的结果”。政策制定中的政治博弈过程也就是讨价还价的谈判成本的支付过程。在政策议程阶段，这种成本主要表现为政策主体之间为了获得公共资源、争取政治支持利用制度内和制度外的手段表达自身意愿，使其成为公共问题进入政策议程。当一个社会问题成为共政策问题之后，政策主体之间的博弈主要围绕政策方案的规划展开，政策制定者会利用政治权力影响政策制定，政策参与者会向政策制定者提供有利于自身利益的情报和资料，这些成本的支出提供了可供选择的政策方案，就政策的性质和可能出现的后果，澄清和明确表达了部分公民的需求，有助于公共政策的合理化。但是这种成本的消耗更多是非生产性的，它会使政策选择出现偏差，造成社会利益净损失。此外，政策选择要获得选民的支持，政策制定者必须花费一定的时间、精力了解选民的意向，对选民进行说服教育以及为赢得他们支持作出各种形式的承诺等，这些成本也是政策制定过程中谈判成本的重要组成部分。
　　3.合法化成本。政策制定是一个动态博弈，“每个参与者都想竭力控制随后的博弈，以尽量获得有利于自己的结果”。政策合法化是政策制定过程的最后一个环节，“是指最终被采纳的政策方案，在进入实施阶段之前通过各种必要的行政程序和法律程序，使之在人们心目中建立合法地位，被认可接受的过程”。在动态的政治博弈中，合法化成本源于为使政策方案获得合法地位所付出的代价。在现实政治中，政策合法化一般包括两个途径：一是行政程序的政策合法化；二是法律程序的政策合法化。在行政程序的政策合法化中，政策制定者依照法定的职责权限，决定、批准、签署和公布政策，这一过程的交易成本较低。但是政策制定者必须权衡政策的利益分配效应，因为“每项公共政策问题对那些处在其中的人都有特定的冲击”，有人因此受益或受损。为了确保政策的可行性，政策制定者必须经过调研、访谈等进行政策可行性论证。在法律程序的政策合法化中，由立法机构依照法定权限和程序对政策方案实施审查与批准，一个明显的成本是立法者在审查政策方面要达成一致所消耗的时间和精力，以及利益集团投入到立法过程中的时间和精力。同时，立法者由选举产生，他们和选民之间也存在委托代理关系，因此法律程序的政策合法化中，“立法决策成本、私人参与成本以及解决委托问题而付出的成本，都是非常重要

的”。
　　4.代理成本。在政策制定过程中，“将决策权委托给不同偏好的政策制定者，是集体决策时的普遍情况。在这种制度中，个人选择代表制定政策，而代表们制定政策时的偏好与委托人的并不完全一致。”由于在政策制定中代理人(政策制定者)与委托人(选民)相比有更大的信息优势，信息不对称加大了代理人为谋取自身利益而行动的可能性。为了限制代理人的行为偏差，委托人可以支付监督成本，或者与代理人达成某种分成安排，向代理人提供足够份额的经济剩余或租金，使代理人公开其掌握的信息。“此外，代理人投入一定的资源(担保费用)是有利的，这样保证他不会采取不利于委托人的行为。”然而，代理人的决策与实现委托人福利最大化的决策之间总是存在一些分离，这种差异的货币等价物被称为“剩余损失”，因此，可以将代理成本“定义为委托人的监督费用、代理人的担保费用与剩余损失之和”。穆雷·霍恩(murray j.hom)将此归结为：选择政策制定者与监督其守法的成本，使用与既往历史有关的矫正手段(奖励或惩罚)的成本，以及任何具有后遗症的不守法行为带来的成本。
　　5.运转成本。任何制度的运行都要花费相应的运转成本。政策制定过程的运转成本是签订政治合同、解决合同争端所支付的成本，包括建立政策制定的法律框架、管理组织、司法体制等有关的费用。“实际上，为了实现‘强制力的教化’或‘有组织的暴力垄断’，所有这些费用的支出都不会是一个小数目。”埃里克·弗鲁博顿和鲁道夫·瑞切特指出，这些成本是政策制定过程典型的交易成本，它们与政策制定涉及的活动有关，包括人事管理、信息技术投入、防止接管、公共关系和游说活动方面的费用，也包括制定决策、监管命令的执行、度量工作绩效有关的费用，“这里的总费用中还包括一些组织加入或试图加入政治决策过程中的费用。”简言之，政策制定中的运转成本源于两个方面：一是建立健全一个政治体制中正式或非正式政治决策制度和组织的成本，二是政治决策制度和组织日常运行所必需的投入。
　　五、政策制定过程节约交易成本的治理机制
　　作为真实时间中的政治过程，政策制定存在明显的交易成本，“很明显，节约交易成本具有潜在收益。规则和制度应该而且确实应该为服务于这一目的而发展。”如果能够找到节约交易成本的方法，那么政策制定过程中的所有参与者都可以从政治交易中获利。
　　1.承诺机制。如果政策可以看做是政治交易达成的合同，那么政策制定过程就存在明显的委托一代理关系，政策制定者是代理人，选民是委托人，“尽管委托代理双方可以在信息和制度允许的效率水平上，或通过有效率的合约来分享他们的共同利益，但代理人一定会在合约许可的范文内表现出机会主义行为，追求自身的利益。”一个显而易见的控制机会主义的方法是采取一个限制事后行为的事前承诺，承诺由此成为降低交易成本的有效方法。但是在政治市场中，“承诺要起到预期的效果，它必须是可信的。相应地，一个承诺要具有可信性，它必须：(1)事前十分清晰并可观测，(2)事后不可逆转。”但是在实践中，可信性具有不同的度，承诺机制的成功取决于它所达到的可信度。更为重要的是，虽然可以通过事前承诺在未来事件中所要采取的确切行为，但事实上并非任何偶然事件都可以被预见到，这就加大了问题的复杂性，即承诺在带来收益的同时也带来了成本，因为承诺是以牺牲灵活性为代价的，因此需要在承诺与灵活性之间寻找平衡，在进行可信承诺的同时，留出一定的自由空间，以便对不可预见的环境作出反应。但在政治过程中，这种灵活性容易被政策制定者所操纵，这样就降低了承诺的价值。
　　2.激励机制。在政策制定过程中，代理人与委托人相比有更大的信息优势，信息不对称会提高 交易成本。“在某种程度上，交易成本可以被解释为代理费用或产生于委托一代理关系中的费用。”由于信息不对称政治过程容易出现代理人的道德风险和逆向选择问题，而“政治过程和制度之所以对代理人问题总是处理不好，其原因就是激励不足”。解决的办法是设计一个合理的激励机制，控制代理人的行为偏差。就逆向选择而言，要使代理人公开其掌握的信息，必须向代理人提供足够的租金。如果信息是连续的变量，必须建立租金与信息之间的联系，以提供正确的边际激励。就道德风险而言，需要平衡风险与激励，将适度的投入与风险承担联系在一起。只有当代理

人投入的边际收入等于边际成本时，作为对代理人投入的回报，才能给予代理人一定的租金。但是通过激励机制降低交易成本一个不容忽视的问题是，由于激励本身就是委托人与代理人之间的博弈活动，要使激励切实可行，就要保证激励的强度。激励强度是“对一方可靠地占有净收入(可能为负)的程度的度量，这种净收入与该方的努力和决定相关联。如果一方对其净收入的量拥有清楚的权限并能容易地确定净收入的量，那么就会获得高强度的激励。而如果净收入是要被分享的，并且／或者净收入的量难以确定，那么就会形成低强度激励”。
　　3.监督机制。虽然有效的激励降低了政策制定过程的交易成本，但是有限理性和机会主义的存在，使政治代理人仍然容易偏离委托人的利益，因此必须加强对代理人的监督。从理论上说，政策制定过程的有效监督与决策信息透明正相关。“透明度一般被视为政策制定中的良好因素。透明度越大，信息就越精确，也越具有对称性，因此能减少交易成本，甚至使一些交易成本消失。”因此监督机制的核心是要建立良好的信息透明度机制，这对消除代理人的机会主义有很大的帮助。因为不断增加透明度可以使民众很容易区分政治过程的机会主义或随机因素，有利于委托人了解政策制定者正在干什么，将要干什么，提高政策制定过程的参与性，迫使政策制定者按照选民的利益行事，选民也对政策制定者有更多的信任。
　　4.授权机制。“合理授权反映了所有政府的特征。”把决策权授予具有不同偏好的决策者，能够降低政策制定的交易成本，提高政策制定者履行承诺的能力，因为在时间不一致性的世界里，通过赋予不同的政策制定者选择政策的自由度，为解决复杂问题提供了更好的办法。但是，合理的授权必须解决以下三个问题：一是确定被授权者的权力区域(决策空间)，规定其进行决策时自主处置的幅度，这种授权边界的设定有助于传递明确的信息，减少利益主体之间的冲突，降低谈判、讨价还价的交易成本。二是权责一致，被授权者在授权范围内拥有自主行动权的同时应承担因此产生的责任。三是政策制定者在授权后，必须及时跟踪与监控被授权者，但是跟踪与监控并不意味着过多的政治干预，过多的干涉不仅会影响授权的质量，而且会适得其反，增加交易成本。
　　5.信誉机制。由于冗长的委托代理链条和不完全合同，政策制定者容易存在比私人组织中的决策者更加严重的信誉危机。信誉缺失提高了政治过程中的交易成本，因此建立信誉也是治理政治交易成本的一种制度安排。信誉一旦建立起来，对一个社会来说就成了一种有价值的社会资本。“信誉及类似的价值观，忠诚、讲真话等等都是商品，它们具有真正的经济价值。”但是，信誉的形成取决于重复博弈，也取决于文化道德观念和历史传统。在政策制定过程中，理解信誉的一个较好办法是，把它理解为对政策制定者未来行动预期中的推测问题。即个人形成有关政策制定者未被观察到的特征(政策制定者的偏好和约束)的预期，信誉就是指对这些特征的一种信念。因此“这里所说的是行为的信誉。因为我们对将来行为的判断是基于过去观察到的行为，所以焦点在于过去观察到的行为，如何导致人们预期某一类型的未来行为，即帮助建立有关将来行动的信誉。”
　　六、结语
　　叶海尔·德罗尔指出：“如果没有一种包含成本意识的政策制定文化，那么高级行政官员对成本的说明义务的各种技巧便会有严重的缺陷。”政策制定过程的交易成本分析，为理解政策制定开启了一扇新的窗口，提供了政策过程政治分析的新视角，厘清了隐藏在政策选择背后的制约因素，从而为节约交易成本、提高政策效率提供了理论依据。虽然“对交易成本在政策制定过程中的地位的认识是一个相对较新的课题”，但是值得指出和强调的是交易成本分析对“政策设计的意义”。政策制定过程是一个有多人参与的复杂的策略博弈，不仅有生产成本还有交易成本，政策制定的效率依赖于交易成本的大小，很多看起来没有效率的政策事实上可以被理解为受各种交易成本约束的后果，或者被理解为解决这些交易成本所进行的可以接受的尝试。因此，不能随意指责某种政策是低效率的，无论是对现有政策的评价、不同政策的规范化评估和对更好的替代政策的推荐等，都必须认识到制定政策受到交易成本的约束，这些约束影响了政治过程的政策选择，除非可以证明有更好的政策能同时满足这些约束，即“在现有背景下难

改变的历史惯例，信息不对称问题以及不同政治委托人的各自独立的行动等等”。但是，当政策设计有一定自由度时，政策制定者应建立减少信息不对称和改善能够控制机会主义的治理机制，避免那些会引起新的交易成本或增加现有交易成本的政策，提高政策制定过程的效率