转型期的中国，政治权力运行存在着三大主要特征：一是在权力运行结构层面，存在着集权与分权的博弈；二是在权力运行方式层面，存在着制度化与人格化的博弈；三是在权力运行制衡层面，存在着一把手权力的强化和对一把手权力监督的博弈。不过，随着转型的逐渐深化，分权成为了不可逆转的趋势，制度化是必然的选择路径，而对一把手权力的监督是权力运行探索过程中必须要解决的难题。
　　关键词： 转型期； 政治权力运行； 主要特征
　　中图分类号： df211 文献标识码： a 文章编号： 1673-9973(2012)03-0019-05
　　the main features of the political power operation in china under transition
　　wu xiao-xia
　　（school of government， peking university， beijing 100871， china)
　　abstract： in china under profoundly transition, there are three main features in political power operation： first of all, in the structural level of power operation, there is a game between centralization and decentralization; the second, in the mode level of power operation, there is a game between institutionalization and personalization； in the balance level of power operation, there is a game between the strengthening of the power of number one and the supervision of number one. however, with the gradual deepening of the transition, decentralization become an irreversible trend； institutionalization is the inevitable choice； supervision to the power of number one is the problem must be to solve in the process of exploring power operation.
　　key words：transition; political power operation; main features
　　处于转型期的中国，它的一举一动都牵动着人们的心弦。wwW.11665.CoM所谓转型，就是从一种体制转向另一种体制。当然，这种转型是一种渐进的变革而非革命式的剧烈变化。改革开放以后，中国正式进入了转型期，其经济发展、政治改革、社会分化自然成了经济学、政治学和社会学等学科热烈探讨的主题。在政治领域，中国虽然开始具备了一些现代性的制度设置和价值理念，但是在政治权力运行上仍然保留着一些传统色彩，这就使得转型期中国政治权力运行机制显现出不同于西方国家的重要特征。
　　一、政治权力运行的内涵
　　“权力”是一个古老的概念，也是政治学的核心概念之一。在中国古代，“权”包括两层涵义：一是审度衡量，二是制约他人的能力。英文中的“权力”（power）来自法语的pouvir，而后者又来自拉丁文potesas，指“能力”。因此，“权力”是指有能力做一件事。马克思·韦伯认为，“权力”是指“在实现自己的目标时克服他人的阻力的能力”。[1]《不列颠百科全书》中，“权力”被解释为：“一个人或许多人的行为使另一个或其他的许多人的行为发生改变的一种关系。”[2]这些定义各持己见，但是无论是“能力说”还是“关系说”亦或其他，都有共同之处，即是把“权力”看成是对他人的控制和影响力，因此权力必定发生在主体与客体之间。“政治权力”则是“权力”在政治领域的应用。因此，“政治权力”是权力主体在政治领域对权力客体进行控制和影响而形成的一种对比关系。
　　任何权力都有特定的运行过程，没有运行过程，权力就不能实现；政治权力也不外乎此。探讨政治权力的运行，主要从三个方面进行：一是政治权力的运行结构，即政治权力在各权力主体中是如何分配的；二是政治权力的运行方式，即政治权力主体实现权力所采用的方式或手段是什么；三是政治权力的运行规范，即对政治权力主体运行权力如何进行规范或制衡。
　　二、转型期中国政治权力运行的主要特征
　　转型期中国政治权力运行的主要特征可以概括为三个方面：一是在政治权力运行结构层面，存在着集权与分权的博弈，这包括横向的党政关系和纵向的中央与地方关系两个方面；二是在政治权力运行方式层面，存在着制度化和人格化的博弈；三是在政治权力运行制衡层面，存在着一把手权力的强化和对一把手权力监督的博弈。
　　（一）集权与分权之间的博弈
　　20世纪的中国陷入了邹谠所说的“全面危机”，只能通过社会革命来达到国家制度的重建，从而建立了一种“全能主义政治”。全

能主义政治必然会导致中国的政治权力运行过程呈现高度集权的特征；“赶超型”现代化模式和资源总量的匮乏决定了中国的现代化是由政治权威来主导的，这也同样需要高度集权。因此，高度集权的政治权力运行是有着历史的和现实的合理性的。然而这种政治权力运行也造成了严重的政治后果。1979年以来的改革开放不仅使中国社会的基本结构发生了最深刻的变化，而且改变了中国的政治权力运行过程，高度集权向适当分权逐渐过渡。但是，在集权和分权之间一直存在着博弈，集权和分权的关系就像钟摆一样，不会一直垂直停留在中间的位置，而是在某一个阶段摆向集权，在另一个阶段又摆向分权，再一个阶段又摆回到集权。两者应该处于一种怎样的均衡的理想状态，还存在着很大的不确定性。这种集权与分权的博弈状态存在于两层结构中：横向结构上的党政关系和纵向结构上的中央与地方关系。 上的党政关系。建国后，执政党分别建立了党的体制内领导组织和体制外领导组织，形成了高度集权的国家体制。在体制内，执政党让自身的党员在政府机构中任职并在政府机构内建立了党组，党组与政府共同履行政府功能；在体制外，执政党掌握了政府主要干部的组织人事权，政府受其同级党委的控制。[3]这两种领导方式使得政府间关系转化为党组织系统的上下级关系，从而容易导致党政不分、以党代政的产生，党通过政府实现对经济、社会、文化等事务的全面干预和直接管理。
　　因此，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中提出了党和国家现行领导体制中存在的权力过分集中和党政不分、以党代政的严重弊端，提出要着手改革过分集中的党和国家的领导制度，解决党政不分、以党代政的问题。1986年，邓小平在谈及有关政治体制改革问题时，又多次强调，高度集权、党政不分的党和国家领导体制已经不能适应当前和今后形势与任务的要求。邓小平认为政治体制改革首先就是党政要分开。1987年党的十三大报告也提出了以党政分开为主要突破口、推进中国政治民主化的政治体制改革方案。所谓党政分开，就是指党要把过去一手包揽的国家权力归还给政权机关，凡是属于国家政权机关职权范围内的事情都归还给政府机关管理，党对其只实行政治领导。十三大以后，经过历次政治体制改革，各级党的领导人不再兼任行政首脑，撤除了党政合署办公，各级党委与同级政府部门对口的部门也都撤销了，原来由党总揽的大量行政事务开始由政府各部门来承担。应该说，政治体制改革的努力在一定程度上使得党政关系得到了调整，传统的党的集权体制在一定程度上得到克服。
　　然而，党的十三大报告确立的党政分开思路并未有效的实施，党政关系也没有得到很好的改善，权力还是集中在党手中。近年来，甚至出现了县以下的基层“党政合一”的试点改革。从湖北、安徽等省的乡镇党委书记和乡镇长“一肩挑”改革，到广东顺德党政机构整合缩编、区委领导兼职政府职能部门首脑的改革等等，新一轮的集权正在上演。例如湖北省2003年出台的17号文件《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见》第4条提出：“实行领导班子交叉任职。每个乡镇党委设党委委员7-9名。其中，党委书记原则上兼任乡镇长；党委副书记2名，1名担任人大主任，1名兼纪委书记，兼任副乡镇长的党委委员2-3名；兼任人武部长等职务的党委委员2-3名。”[4]而按照原来通常的作法，乡镇党代会选举党委委员，但是乡镇党委书记不是由乡镇党代会决定的，而是由上级党组织提出唯一的乡镇党委书记候选人，再由乡镇党委全会表决通过；乡镇长则是由县委提名，乡镇人大选举任命。虽然这种选举竞争性不足，但是政府成员毕竟在名义上是经过人大选举产生的，政府成员必须对人大负责。但是实行乡镇党委书记和乡镇长“一肩挑”改革后，党委几乎全面取代了政府，人大选举任命变得无足轻重。
　　之所以要尝试“党政合一”，是因为改革者认为党政分开的改革并没有达到实质上的分开，党政机构在同一权力领域相互交叉、权责不清、人浮于事。因此，“党政合一”的改革主要涉及的是机构和人员权力设置的科学化和合理化问题，改革的主旨在于促进党政体制的科学化和提高行政效率。例如党政首脑“一肩挑”是为了解决长期存在的互相扯皮推诿、导致内耗不断持续的党政“两张皮”问题。因此主张“党政合一”改革的人认为“党政合一”实质上是对党政分开的补充。
　　然而，无论推行“党

政合一”的意图何在，这种改革的设计思路事实上是在党政关系层面上的集权，这与党政分开的分权思路是相悖的。可见，在党政关系上，转型期中国政治权力的运行一直存在着权力的集中与分散之间的博弈。
　　2． 纵向结构上的中央与地方关系。从纵向的中央与地方关系来看，高度集权是指权力集中在中央，而地方拥有较少的自主权；分权则是指是中央权力向地方的转移，即政治权力从中央到地方层层下放，以便每一个层级的政府都有相对充分的活动自主权，特别是要赋予基层政府更多的自主权。
　　1978年之前的三十年，中国在中央与地方关系上明显是一种高度集权状态。不过毛泽东一直都在进行着地方分权的努力与尝试。甘阳先生通过观察阐述了这样一个观点：毛泽东时代实际形成了中国式的“政治集权”与“行政分权”的统一。一方面是高度集中的政治集权，即强调党的一元化领导；但另一方面则形成了高度的“行政分权”，特别是经济结构向地方倾斜的“地方经济分权”，摆脱了苏联中央计划经济的高度“行政集权”模式。[5]毛泽东对中央与地方关系的思考是从建国开始就不断进行的。1956年发表的著名的《论十大关系》第五节便是中央与地方关系。毛泽东在这篇文章中一开始就承认中央和地方的关系是一个矛盾,而要解决这个矛盾，就应当在巩固中央统一领导的前提下扩大一点地方的权力，发挥中央和地方的两个积极性。毛泽东的上述思想体现在中共八大首次作出向地方放权的决定，“八大”通过的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》详细阐明了调整中央与地方关系的原则、内容及意义。[6]不过虽然毛泽东多次提到应该发挥地方积极性，但是他在中央集权和地方分权的权衡上还是倾向于前者的。毛泽东决定采取中央集权和地方分权主要还得依靠随机政策而定，正如他在1958年会见到访的英国元帅蒙哥马利时所说的：“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点，地方分权多了，我就收上来一点。”[7]204
　　邓小平时代的分权改革则使得分权状态更加深化了。1984年干部管理权限的下放实质性地扩大了地方的自主权。从70年代末到90年代初，中央政府在经济管理上实行分权策略，意在鼓励地方发展经济的能动性。党的十三大报告确认：“在中央和地方的关系上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。”[8]38分权有力地推动了地方经济的发展，充分调动了地方的自主性。但是分权也造成了地方保护主义日益严重，收入分配不公和地区经济发展的差距迅速扩大，更为重要的是分权在一定程度上削弱了中央权力和政策实施能力。 1978年以来的分权进程中，保证中央的集中统一领导仍然是一个重要的补充性措施。例如1988年，当中国经济过热，面临着治理整顿之际，邓小平就强调中央要有权威，强调地方政府不能搞违背中央政策的“下有对策”。[9]277而近年来，为了加大中央对地方的控制能力，更是推出了“省管县”的制度实践。在省和县之间，由于设置了太多级中间层次政府，易使得中央对地方失去控制能力。而在“省管县”改革中，例如在海南，县、县级市和市尽管继续属于不同的行政级别，但都由省政府管理；在浙江，省跳过市直接和县处理财政关系。
　　可见，中央集权与地方分权之间一直以来也存在着博弈，到底中央的权力应该大一些，还是地方的权力应该大一些，两者处于一种什么样的平衡状态才是最好的，仍然需在实践中探索。
　　（二）制度化与人格化之间的博弈
　　在发展中国家要实现现代化的强大压力下，中国在较短的时期内从西方引入了大量的程序和技术。然而，一个国家现代性的增长不仅包括工具理性的增长，还包括价值理性的增长。马克思·韦伯将“合理性”（rationality）分为两种：工具（合）理性和价值（合）理性。工具理性是指行动完全由追求功利的动机所驱使，行动借助理性达到自己需要的预期目的，行动者只从效率最大化的角度考虑问题而忽视了人的精神价值；价值理性则相信行动是存在无条件的价值的，强调行动动机的纯正和通过正确手段去实现目的。工具理性是价值理性的现实支撑，而价值理性是工具理性的精神动力。工具理性解决的是“如何做”的问题，价值理性则解决的是“做什么”的问题；如果不知道“做什么”，“如何做”自然无从谈起。中国的理性化移植只是单纯的程序和技术的移植，这就

导致了价值基础的缺失。而在中国传统政治文化背景的影响下，尽管国家用规范化的制度设置和科层组织取代了传统的规范形式，但是实际的政治权力运行过程却保留着传统的人格化的色彩，政治权力运行存在着制度化与人格化之间的博弈。
　　因此，改革开放以后，中国一直致力于通过制度建设推进政治发展。1987年党的十三大明确提出了“政治体制改革”，并制定具体改革措施：实行党政分开，改变党的领导方式，不再设立分管职能部门的专职书记；进一步下放权力，中央向地方放权，政府向社会放权，扩大地方政府和企事业单位的自主权；改革干部人事制度，建立公务员制度；扩大行政透明度，建立社会协商对话制度；完善社会主义民主政治的若干制度，如人大、政协、群众团体、基层民主制度等；加强社会主义法制建设。1989年七届人大常委会第十一次会议通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》；1998年九届人大五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，中国的基层组织自治制度不断向深入发展。1989年中共中央公布《中共中央关于坚持和完善中国共产党的多党合作和政治协商制度的意见》，提出了“加强中国共产党和各民主党派之间的合作和协商”；1993年八届人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法。1993年国务院第二次常务会议审议通过了《国家公务员暂行条例》；2005年十届人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，标志着中国公务员制度已经建立和完善起来。
　　尽管中国的政治制度建设在不断进行中，中国的政治发展也不断向制度化方向发展，但由于受到中国传统政治文化的影响，人格化权力运行方式仍然存在于当代中国政治体系的各个方面。所谓人格化权力运行是相对于制度化运行而言的，它是强调政治权力主体之间的人际关系的一种政治权力运行方式。马克斯·韦伯将政治权力的合法性基础分为传统型、克里斯玛型和法理型三类，而在这三种合法性基础之上的政治权力运行中，传统型和克里斯玛型都是典型的人格化权力结构和运行方式。在当代中国，各种理性化的程序技术和制度规范常常被拒绝或忽视，因此政治权力运行过程体现的并不是法理型权威，而是卡里斯玛型权威或传统型权威。也就是说，尽管中国政治权力体系有相应的制度规则作为其行为准则，但在其实际运行中，这些制度规则并没有内化为政治权力主体的行为准则，相反这些权力主体的人格因素，比如地位、态度、亲疏远别等在政治的现实运作中发挥着更为重要的作用。
　　政治权力运行的制度化和人格化的博弈在党的一把手政治中表现得最为突出。[10]在党内权力关系和权力结构中，处于政治权力核心地位的一把手很容易成为政治人际交往中的聚焦点，一把手的个人权力优势非常明显。例如过去的书记办公会这种非正式的决策机制就是一个完全体现一把手意志的常委会的核心决策圈。在这种决策机制里，一把手完全可以通过人格化的权力手段，借助常委会的决策形式，使得个人意志在决策中合法化。为了克服这方面的问题，中央在2006年底的大规模地方党委换届中取消了书记办公会转而开始实行常委分工负责制。从理论上说这对于一把手的独断专行能起到一定程度上的抑制作用。但是这项改革并没有从根本上触及人格化的政治权力运行模式。书记办公会取消之后，在常委会这种议行合一的决策体制内，各个常委实际能拥有多大权力完全取决于书记的授权，而这种授权是建立在书记和常委之间的人际关系基础上而不是制度化基础上，因此常委与书记在实际的权力运作中并不是平等的，而更可能是一种上下级关系。人格化的权力运作方式在制度化的外壳下有可能走得更远，更加“合理”地脱离制度规则的范围。
　　总而言之，制度化和人格化之间的博弈使得转型期中国政治权力运行显示出双重特性：一方面大量的制度规范不断出台，另一方面在实际政治权力运行过程中，这些制度又往往被人为搁置起来甚至加以有效利用从而实现个人意志。
　　（三）“一把手”权力的强化与对“一把手”权力监督之间的博弈
　　在当代中国，行政首长是政府行政机关的一把手，但是在党内则是副书记即二把手，党委书记才是真正的一把手。而在一把手领导体制下，政策的制定和实施在很大程度上是一把手意志和利益的体现，一把手通过政策影响着人们的价值取向，从而

能够在很大程度上实现自己的政策目标。在毛泽东时期党和国家领导人就已经注意到了一把手权力不能过分集中，并试图通过“民主集中制”来防止高度集权带来的消极后果。邓小平在《党和国家领导制度改革》一文中更是精辟地分析了一把手在我国政治权力运行中的影响力：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”[11] 一把手所产生的重要影响，所以对一把手权力的监督就非常重要。1979年邓小平就提出要整顿党风要先从高级干部整起。1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》提出了加强对党的领导干部和党员的监督。其重点内容就是“坚持集体领导，反对个人专断”。党的十二大、十三大、十四大也都强调了要加强党内监督的问题。在中央取消了中央委员会主席职位，设立中央书记处，实行了总书记领导下的书记处集体领导制度；在地方取消了第一书记职务，健全了常委会集体决策制度。
　　在这种监督氛围之下，改革开放后出台了许多法规和制度，党的监督制度也逐步恢复和建立。一方面，党的历史上行之有效的一些监督制度，如请示报告制度、党员领导干部民主生活会制度、人民群众来信来访制度等逐渐得到了恢复；另一方面，建立起了一些具体的、完善的党内监督制度。如《关于党政机关县(处)级领导干部收入申报的规定》、《关于领导干部报告个人重大事项的决定》等，从而使得对党政一把手的监督有了制度上的保证。另外，在监督制度恢复和完善的基础上，党政监督机构也逐渐建立和健全了。一方面重建了中央和地方的各级纪检机关，党的十一大修改的党章中重新设立了中央和地方纪律检查委员会，十二大党章规定由全国人民代表大会选举产生纪律检查委员会。同时，党章赋予了各级纪检机关对一把手实行监督的职能。另一方面，恢复了国家监察部并在各级地方政府中陆续建立了行政监察机构。
　　近年来，各个地方还出现了规范“一把手”用人行为并且建立问责制度的探索。从2002年开始，中组部就在吉林、浙江、湖北、四川4省开展了“科学规范和有效监督县（市）委书记用人行为”调研试点工作，研究县、市委书记在用人上的权力范围、规则和程序、应负的责任等。2009年党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》要求“扩大干部工作信息公开，健全干部选拔任用监督机制和干部选拔任用责任追究制度”。但是谁来监督“一把手”和如何规范“一把手”的用人行为成为不少地方在制度探索中要解决的关键问题。例如陕西省咸阳市出台了《关于科学规范和有效监督县市区委书记用人行为的意见（试行）》，规定了县委书记用人的“八项权力”、“六项责任”和“五条纪律”，并指出要落实责任追究，全面加强对县委书记用人行为的有效监督。
　　然而，三十多年来对于一把手的监督实践并没有取得很好的成效，甚至在加强对一把手权力监督的同时，一把手的权力却在不断强化。就拿前面提到的县以下基层政府的“党政合一”的改革来说，在实行改革之前，乡镇党委书记是事实上的一把手，但乡镇长是政府的法定代表，按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使选举乡长、副乡长，镇长、副镇长的职权；乡、民族乡、镇人民代表大会或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案。因此乡镇长的权力是人大授予的，其法律地位是独立的。当乡镇党委一把手的权力缺乏有效制约时，只有乡镇长才有资格对书记说“不”，因此当其他人对党委书记不满时往往是通过乡镇长来传达的。但是党政合一以后，乡镇人大的这种任命权和罢免权就将被大大地加以弱化了，乡镇党委书记（即乡镇长）可以以党委的名义否决人大决定的，乡镇长（即乡镇党委书记）即使被人大罢免也仍然是党委书记。在这种情况下，一把手的权力不但是没有受到任何限制，而且还被大大强化了。
　　因此，在政治权力运行的制衡层面，对一把手权力的监督和一把手权力的强化之间也存在着一种博弈，也就是说一方面逐渐加强对一把手权力的监督，防止一把手权力的专断，但是另一方面对一把手的监督又一直没有成效，甚至一把

手的权力不断地被强化。
　　三、小结
　　总而言之，转型期中国政治权力运行的主要特征可以概括为：一是集权与分权之间的博弈，这包括党政关系和中央与地方关系两个层面；二是权力运行的制度化和人格化之间的博弈；三是一把手权力的强化和对一把手权力监督之间的博弈。不过，随着转型的逐渐深化，国家与社会关系也在不断发生变化。在权力的运行结构上，分权成为了不可逆转的趋势；在权力运行方式上，制度化运行是必然的选择路径；在权力运行的制衡上，对一把手权力的监督逐渐制度化和规范化，从而有效地约束一把手的权力，是制度探索过程中必须要解决的难题。因此，如何适当分权以维持集权与分权之间的均衡状态，如何将人格化权力运行方式逐渐转变为制度化的运行方式，如何加强一把手权力监督的制度建设，这是关注于转型期中国政治发展的学者们需要努力解决的问题，当然，这条探索之路还有很长！
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