商民主是建国初期人民民主的重要实现形式。除人民政协之外， 各界人民代表会议是协商民主的重要制度载体。它有着自己富有特色的运作方式。会前代表的产生， 提案的征集源于协商； 会中提案的通过， 决议的形成依靠协商； 会后决议的传达与执行， 有赖于协商。在协商中各界人民在各界人民代表会议中通过协商真实地感受到人民民主。
　　关键词： 建国初期； 人民代表会议； 协商民主
　　中图分类号： k271 文献标识码： a 文章编号： 1009-055x(2012)03-0052-07
　　根据中共的制度设计， 各界人民代表会议是一种政权组织形式。1949年7月31日， 中共中央发出了在城市迅速召开各界代表会议的指示： “凡三万以上人口的城市， 在解放两个月至迟三个月后， 即召开各界人民代表会议， 以为党和政府密切联系人民群众的重要方式之一。”［1］676随后， 政协制定的《共同纲领》也规定， 在初解放的地区， 在条件许可时召集各界人民代表会议。［2］5 1949年12月2日， 中央人民政府委员会第四次会议通过的省、 市、 县人民代表会议组织通则规定： “在军管初期， 各界人民代表会议是军管会和市人民政府传达政策、 联系群众的协议机关。” ［3］1951年2月28日， 刘少奇在北京第三届人民代表会议上的讲话指出， “人民代表会议与人民代表大会， 是我们国家的基本制度， 是人民民主政权的最好的基本的组织形式， 我们的国家就是人民代表会议与人民代表大会的国家”。 ［4］各界人民代表会议“是地方各级人民代表大会召开之前人民参政的一种形式， 其代表由推选、 聘请、 商定及选举等方式产生。WWW.11665.coM它先是地方各级人民政府传达政策、 联系群众的协议机关， 后曾代行地方各级人民代表大会的职权”。 ［5］75它的运作方式体现了人民在重大决策之前进行充分协商行使当家作主的民主权力。为了真正体现代表会议的“协商”的精神， 着重抓好三个环节， 第一环是准备好， 第二环是把会议领导好， 第三环是贯彻下去， 把决议变成广大群众的实际行动。［6］
　　一、 会前： 代表的产生、 提案的征集源于协商
　　《各界人民代表会议组织通则》规定由同级协商委员会“负责进行下届各界人民代表会议的准备工作”。但在实际中， 往往是协商委员会与人民政府组织的筹备委员会， ［7］进行筹备工作， 主要产生会议主体与会议主题， “协商”是其主要特点。
　　（一）代表产生中的协商
　　根据《组织通则》， “各界人民代表会议”是“人民政府传达政策、 联系群众的协议机关”， 其代表产生的途径主要是推选、 聘请、 商定及选举。［8］不管是哪种途径， 代表的产生都是源于协商。如果推选、 商定， 直接就协商出名单， 如果是选举产生， 候选人即是协商提名的。以北京市区各代会为例分析这一过程。根据《北京市区各界人民代表会议组织通则》第三条、 第四条规定： 区各界人民代表会议代表的产生及代表名额的分配， 由区人民政府（区公所）邀请各该区内的人民团体等代表组成筹备委员会或由区协商委员会商定， 经市人民政府批准。［9］407据此， 北京市各区都根据各区居民自身的情况， 制定了选举代表的办法， 如第一区制定了《北京市第一区各界人民代表会议代表产生办法》， 第五区制定了《北京市第五区各界人民代表会议代表产生办法细则》。关于代表名额在各阶层的分配， 各区围绕着居民代表和工人代表谁应该占第一位的问题展开了讨论。当时有两种不同的意见， 一种意见认为， 根据《共同纲领》， 工人阶级是领导阶级， 并且当时强调要将消费性城市变成生产性城市， 工人将在这一过程发挥重要作用， 因此工人在区各界人民代表大会中应该占有很高的比例， 但是这种意见也有立不住脚的地方， 北京是一个消费性城市， 工业并不发达， 工人在总人口中只占一小部分； 一种意见认为居民占人口的大部分， 并且区代会主要解决社会福利等问题， 离不开居民代表的参与， 因此居民代表也应占很高的比例。围绕着居民代表和工人代表谁应该占首位的问题， 各区都进行了认真的讨论。当时一区区委宣传部长韩冲甚至将各种代表的重要性依次排队： “依生产任务， 工人应占第一位， 地区代表对失业、 失学、 房租是能起他的作用， 这是占第二位。其次店铺工商业为第三， 机关单位应占第四， 驻军代表， 再其次是特邀代表。” 区代会代表产生讨论会， 北京市东城区档案馆1-1-17。张友渔副市

在城区区长会议总结第六、 七区区各界人民代表会议作的总结可以看作是这场争论的结语， 张友渔认为：“不必争论区代表会议以工人为主或街道居民代表为主的问题， 因为工人是领导阶级， 当然重要， 但区代表会议是要解决公共福利问题， 居民代表也很重要， 总之， 只要认清工人代表是领导即可， 不必分出哪个为主。” 城区区长会议纪录（第九次）（1950年7月6日），北京市崇文区档案馆9-1-44。北京市城区第一届9个区各界人民代表中工人代表432人， 居民代表497人， 居民代表略多于工人代表； 除了第一区和第四区工人代表比居民代表略多之外， 其它区都是居民代表比工人代表多。
　　通过合理的程序， 推选合适的代表， 是协商成功的原因之一， 实行了“自下而上， 由多到少； 充分酝酿， 反复协商”推选候选人的方式， 经过了广泛的协商， 整个过程贯穿了民主集中制的原则。［9］547各个阶层的利益得到了一定的尊重， 各方面的意见得到了表达的机会。
　　（二）提案征集中的协商
　　群众的提案， 是人民向政府热情反映自己的意见， 要求解决某种问题的具体表现。各界人民代表会议的提案是过渡时期人民利益表达的载体。在收集提案时， 政府不仅希望各界多提提案， 而且希望征集的提案内容多样化。提案运作的程序： 会议代表向本单位群众征集——提案整理小组整理——提案审查委员会讨论、 协商——审查——提交会议讨论决议。会议之前， 会议代表用充分的时间深入群众， 以讨论、 协商的方式确立提案。代表们在解放以前， 都是“有话不能说， 有苦无处诉”的人， 感到现在当了代表， 明白自己是代表人民， 和政府在一起， 商量大家的事情。因此， 都感到自己责任重大。北京六区人民代表会议一百七十一名代表， 通过了街代表座谈会， 家庭拜访， 个别谈话等方式， 搜集了人民的意见。铁工业工人代表常福鸿到各工厂去找工人谈， 上夜校时， 一得空， 就向大家征求意见。他一个人就提出了二十多条意见。家庭妇女代表陈佩贞头发已经斑白， 仍不辞劳苦， 到各家拜访。并且实事求是地深入调查， 看看自己得到的意见是否正确。［10］有人提出万源夹道下雨积水， 应加修整， 她跑去看过以后， 就跟人家商量， 说政府财政还不充裕， 又有许多大事要办， 这些小事自己能办， 何必麻烦政府， 于是就没有作为提案。提案收集的途径是非常多的： “有些是代表直接提出来的”， “有些是在会议前或在选举过程中经过座谈会或者访问居民的形式收集起来”， “有的是居民用书面交来的”， “有的是由他们口头提出由筹委会记录下来”。［9］391特别是农民和劳动妇女不识字的较多， 因此提案更不能拘泥于形式。提案交上来后， 提案审查委员会根据不同时期的工作主题规定提案审查原则， 对提案进行审查。如北京市各区根据政府的能力和提案可执行的程度进行了分类处理。如第一区将根据以下四个原则对提案进行处理： “一是人民需要， 政府目前又有力举办者即办。二是人民需要政府目前无力办者缓办。三是根本做不到或与政府政策法令相抵触者， 不办。四是政策没有明确规定或区无权办理者， 转市参考处理。 第一区关于召开区各界人民代表会议的总结报告（1950年7月24日）， 北京市东城区档案馆1-1-118。  酝酿与协商会议议题， 不同于旧民主主义议会“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定”的那种做法， “新民主主义议事的特点之一， 就是会前经过多方协商和酝酿， 使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解， 然后再拿到会议上去讨论决定， 达成共同的协议。” ［11］129
　　二、 会中： 提案的通过、 决议的形成依靠协商
　　在进行了上面的准备工作之后， 就进入了会议最重要的阶段， 即会议的进行。为了使会议中的协商不是流于形式， 在保证协商本质的同时， 进行了一些技术性的操作。当然这些是需要综合把握的。
　　（一）塑造民主和谐的会场气氛
　　中共领导人对于会议的“协商”给予了指示：“会议进行要采用充分的协商方法， 使代表们有充分发言的权利， 能够毫无顾忌的提出任何意见和批评。” ［2］156可实际上， 让代表充分发言是不容易的。长期受压迫的人民， 突然起来当家做了主人， 角色一下子调整不过来。所以开始时， 发言是有所顾忌的。例如泰州摊贩代表李保荣说： “我接连参加了四次会

议， 第一次是‘听会’， 第二次是‘说好话’， 第三次是‘展开批评’， 第四次才是‘大胆说话， 畅所欲言’。” ［12］所以塑造一种民主的会场氛围自然是必不可少的方面， 因为它能够使人民感同身受， 从受压迫的阴影中走出来， 言所欲言。如北京市第二届各界人民代表会议， 会场——中山公园中山堂内外布置一新， 泛着一片红光。每一个代表都满脸笑容的走进了会场。薛子正秘书长宣布开会， 水银灯强烈的光照亮了全场。［13］会场弥漫着和谐、 民主、 友爱的气氛。会上， 代表们认真讨论政府工作报告， 散会后， 到处可以听到人民的代表们在谈论： “这真是对人民负责的政府。” ［13］有时， 还配合一些标语口号， 如北京市第七区各界人民代表会议， 会场中央悬挂两条标语： “大家的事情大家办， 自己的政府自己管。” ［14］字迹熠熠生辉， 这不正是会议精神的真实写照吗？这样的会场， 这样的标语， 代表们的心情放松了， 自然而然就有畅所欲言的冲动与激情。代表们一致表示要把大会的精神贯彻到七区的每一个角落， 并动员全区居民执行大会的决议， 共同把七区搞好。家庭妇女陈珠明说： “我们一定要齐心协力帮助政府办好事情。” ［14］
　　（二）把握会议的议事节奏
　　“节奏”本身是指音乐中交替出现的有规律的强弱、 长短的现象， 通常用来比喻规律与步骤。“议事节奏”主要是指议事步骤， 比如谁主持、 谁发言、 谁先发言、 谁总结， 发言时间、 发言次数等等。这些因素对于会议是否能真正体现“协商”提供了技术性的保障。会议中， 如果领导先表态了， 那代表们便不再讨论， 唯有附和； 又如果只由少数几个人把持发言， 那其他代表就没有了发言机会， 因为会议的时间是有限的， 等等诸如此类的问题。所以， 各界人民代表会议都制定了自己的议事规则， 以规则来控制会议节奏。如《湖南省各界人民代表会议议事规则》规定， “本会议采取民主集中制之原则”、 “会议由主席主持一切事宜”、 “提案须有三人以上连署， 始得成立。临时动议， 须有三人以上附议， 始得提付讨论”、 “代表发言时， 尽量由各单位及各组推举代表综合发言”、 “各单位及各代表综合发言不得超过十五分钟。一般代表发言第一次五分钟为限， 第二次以三分钟为限， 到时按铃为号， 应即停止发言”。 湖南省各界人民代表会议议事规则， 湖南政报， 1950年第10期。《吉林省第一次各界人民代表会议议事规则》规定， “代表发言一次不得超过十分钟， 如需要超过须经主席之许可。但延长时间最多不得超过五分钟。如发言越出讨论范围， 或过于重复时， 主席得随时停止其发言”、 “议案讨论， 由主席宣布终结， 并付表决”、 “议案如发生争论， 争论时间过长， 主席可停止大会讨论， 是否继续讨论与继续讨论的方式由主席团决定之”、 “议案表决后， 由主席当场宣布”。 吉林省第一次各界人民代表会议议事规则， 吉林政报， 1950年第3期。松江各界人民代表会议， 把握了会议的节奏， 一开始便减去不必要的仪式， 报告时间力求简短， 讨论时间占了全部时间的三分之二强， 让到会的每一代表能畅所欲言， 做到知无不言， 言无不尽。最重要的是让大家有发表意见的机会。大会之前开了小组会， 大会讨论与小组会之间又有个别交谈， 会外座谈。在小组会上发现问题， 准备意见。在大会上集中几个问题进行深入讨论。在会议上不怕争论， 允许发表反对的意见， 让正面反面各抒理由大家郑重研究， 然后使分歧意见归于一致。许多代表都感到： 这样做法就替各阶层共同行动贯彻政府政策， 打下了可靠的基础。［6］
　　（三）创造多样的协商方式
　　在会议的协商方式上， 各地各界人民代表会议已创造出许多切合实际的经验， 有大会发言与小组讨论相结合、 大组酝酿与小组讨论相结合、 小组座谈和大组讨论相结合， 还有少开大会， 多开小会的经验总结。
　　大会发言与小组讨论： 这是最经常的方式。大会发言以小组讨论为基础， 小组讨论更能体现协商的精神。但一个议案或决议是否通过， 那须经过大会发言的程序， 然后再进行表决。山西省第一届各界人民代表会议一开始， 一些特邀代表、 开明士绅代表及一部分旧知识分子代表初来时抱着观望看风头的态度， 认为土改后的农村生产情绪不高， 对农村生产抱悲观。他们很关心政府对旧知识分子团结改造方针及逃亡在城市里的地主的措置。经过政

府报告中对旧知识分子改造使用方针及对逃亡地主还乡生产安置政策的说明， 经过农民代表中劳动英雄讲了翻身后自由人在自由土地上的生产情绪异常高涨， 有的已超过战前水平的生动报告， 及中共山西省委代表对土地改革运动及其发生的偏向给以正确的说明解释后， 会议对所有这些问题， 进行了小组酝酿讨论及会外便谈， 使大家的认识趋于一致。小组讨论形式和会外的自由酝酿， 便于代表广泛发言， 倾吐心事， 因而是广泛集中意见， 具体研究和解决问题的最好形式。一般大会讨论发言往往受到拘束， 这次会议较多地采取了小组讨论和自由酝酿的方式， 取得很大成绩。［7］ 小组讨论： 如北京市第六区在推举政府候选人名单时， 为了使各个阶层的代表在选举候选人上达成一致意见， 采取了“大组酝酿、 小组讨论的选举方式”。即在正式选举前“先把各阶层按工人、 工商、 文教、 居民等阶层编成大组， 让他们讨论他们在政府委员中应占的名额和本阶层的候选人（也可酝酿他们熟悉的候选人）， 然后混合编成小组， 小组里各阶层的代表介绍大组讨论的情况， 经过协商讨论， 提出小组候选人名单”。 六区第一届第四次各界人民代表会议总结报告， （1951年9月11日）， 北京市档案馆38-1-37。在酝酿候选人的时候， 代表们还是比较认真的。例如第一区第七组准备提一个人为候选人， 一个代表便指出“他上午开会时， 不好好听， 睡了两个钟头觉， 怎能全新全意的为人民服务？我不选他。”“第四区各小组， 最初共提出候选人53人， 后减至36人， 经过4次反复协商， 最后才提出正式候选人18人”。“‘由多到少’筛减候选人， 要让大家充分批评， ‘不熟不揭锅’， 以免‘煮夹生饭’”， ［9］547也就说是要使代表们在候选人上尽可能达成一致。
　　小组座谈与大组讨论： 这种会议的议事方式， 特别针对首届代表会议， 因为代表们还不习惯在多人场合、 大会会场中讨论与发言， 或是议题需要更深入的讨论与协商。比如山东省首届各界人民代表会议进行了小组座谈和大组讨论， 补充了意见， 讨论决定该省今后工作任务选举省政府主席副主席和委员。［15］
　　少开大会， 多开小会： 这主要是县各界人民代表会议的经验总结。县各代会一般以解决农民问题为主， 农民喜欢简短的报告， 最好报告一个问题， 讨论一个问题， 解决一个问题。许多农民不习惯在大会上讲话， 且顾虑较多， 要“多开小会， 少开大会” ［16］。小会能使代表畅所欲言， 可能解决问题。大会上多不易畅所欲言。许多问题要在小组会上商量好， 拿到大会上解决。此外， 农民发言， 习惯于各说一套， 争论不多， 有的说话拉杂， 因此， 要善于引导启发才能使讨论深入。
　　三、 会后： 协商实现了人民真正的当家作主
　　会议经过酝酿、 筹备、 提案、 大会报告、 小组讨论、 大会发言、 表决等环节， 最后进入结束阶段， 一般都会有闭幕词。比如1951年3月24日在中山公园音乐堂召开五千五百多人讨论惩治反革命罪犯问题的北京市、 区各界人民代表扩大联席会议， 最后彭真市长讲话。他说： “今天大家在这里开了四、 五个钟头的会， 大概有点累了。但是， 最后我还有几句话， 和大家商量……我们是大家选举出来的， 是大家委派的。我们是大家的勤务员……你们大家要办的事， 我们一定办； 你们不赞成办的事， 我们一定不办。” ［17］大会在经久不息的欢呼声和掌声中闭幕。由此可见， 这种总结不仅标志着充满协商精神的代表会议之结束， 更让人民感觉会议协商民主的气氛还在继续。
　　（一）代表们倍感“当家作主”
　　人民能够在代表会议上发言及“提意见管事”， 这让他们有了切实的民主感受。广东阳山一个代表说： “旧时我们穿烂衫裤， 哪里有机会到县城来开会， 商量国家事情， 如今不同了， 我们不但能到县城开会， 而且还能和县长谈话， 政府要做的事情， 我们都有份参加意见。” 《广东省协商委员会工作报告附件》， 广东省档案馆243-1-18。广州惠福区在1950年2月26日召开了各界人民代表会议， 会上针对治安、 公债、 教育、 民政、 公益等老百姓非常关心的议题， 二百余人踊跃发言。其中一小贩代表说： “我活了四十年， 这才第一次站在大家面前讲话， 这是一个民主时代。” ［18］福建省福安县代表在会上听了政府财政收支的报告后兴奋地说： “政府不仅给我们办事， 还给我们报账， 我们真是当家作主

了。” ［16］北京市一届各界代表会议通过交市政府办理或参考的决议案共一百七十一件， 到十月底为止， 仅仅两个半月中， 除“设立公营澡堂”等七个议案以外， 其余一百六十四案都已斟酌缓急先后， 分别执行了。［13］市民们普遍表示“我们的话有效了， 我们的要求实现了”、 “我们真正当了家， 做了主人”， 有的据此认为“共产党政府就真是‘人民’‘民主’政府”。［9］573-574
　　代表会议上， 各阶级、 各党派、 各界、 各地区、 各民族的人都团结在共产党的周围。他们有共同的目的， 又有各种各样不同的要求， 凡是问题， 尽量讨论， 反覆讨论， 分小组讨论， 对的意见加以采纳， 不对的加以说明， 最后乃求得全体或绝大多数一致的通过。这种方法比旧的不作充分协商只靠简单表决的方法好得多。“资本主义的表决方法， 少数人操纵着多数， 表决只是形式， 各界人民代表会议都是采取民主集中制之原则， 是少数要服从多数， 同时多数又照顾少数， 少数的意见经过协商， 能采纳的均尽量采纳， 所以到最后， 意见常得一致” ［19］750-751。省、 市、 县人民代表会议同样以协商的运作机制， 最终获得决议一致通过。某省一位代表说， “我在未参加会议以前， 我很怀疑报上说的一致赞成是民主， 世上那有这样的事， 这回自己参加会议才恍然大悟。知道这样的民主， 才是真正的民主！” ［19］751
　　（二）人民与政府间互动加强
　　各县各界人民代表会议或人民代表大会讨论和解决了当地各阶层人民群众迫切要求解决的问题， 受到人民的热烈拥护。福建省闽清县农民代表林振南在该县第三届各界人民代表会议上说： “我参加过第一届会议， 第一届会议解决了清剿土匪问题， 使人民利益得到保障； 我参加过第二届会议， 第二届会议解决了度荒问题。共产党和人民政府是一盏明灯， 我们一定要坚决地跟着它走！” 通过会议， 逐渐提高了人民的政治觉悟， 广大人民群众正以主人翁的态度管理着自己的及国家的事。在福州市各界人民代表会议上， 科学工作者黄觉民说： “我们头一次在政府的报告中听到讲自己的缺点， 人民政府勇于检讨自己的精神， 实在是我们的榜样。”女工代表陈雪珠说： “政府这样虚心要大家提意见， 我从来不会说话的， 也要上台去讲几句。” ［20］在北京六区各界人民代表会议上， 居民代表杨占魁： “我六十四岁了， 从满清起到北京解放以前， 从没有看到老百姓能像现在这样讲过话。在共产党、 毛主席领导下， 我们翻了身。我们民众要想安居乐业过好日子， 就要协助政府做好工作。政府看不到、 听不到的， 我们民众就要说， 就要做， 这是人民的责任。” ［10］通过会议， 也使政府的工作干部更加认识到人民群众的无限智慧和伟大力量， 有些干部说： “老百姓的办法真多！”有的则说： “没料到他们竟这样大胆！” ［12］各界人民代表会议架构了各级人民政府与人民群众的桥梁。人民的评论是： “上下通气了！”这是说政府和党与人民群众建立了联系。党的干部则说： “不民主吃不开了！” ［21］ （三）决议转化为行动
　　人民代表会议并不是孤立进行的。有的地方， 把政府的工作报告和会议的中心议题， 在会前公布， 组织人民和代表讨论， 使大家摸底， 能于会前搜集到许多极可宝贵的意见， 有的在选举的同时， 即搜集提案， 有的则提出“做好当前工作， 以迎接人民代表会议” ［12］的口号， 并进行各种宣传活动。这样， 人民代表会议还没有开， 人民群众的民主运动已十分热烈。人民对所要召开的人民代表会议因而十分关心， 往往在会议尚未结束之时， 即打听会议的结果， 而决议一经作出， 即可转为群众的行动。各级各界人民代表会议， 均以解决当前的重大政治任务为中心内容。从1949年到1951年许多地方的人民代表会议， 热烈地讨论了开展抗美援朝、 土地改革、 镇压反革命三大运动。抗美援朝运动一经人民代表会议讨论， 就立即成为广大群众的爱国主义的行动， 提高了各界人民的爱国主义和国际主义的认识。通过人民代表会议讨论土地改革的问题， 就使土地改革成为各界人民所关心事， 知识分子和工商界下乡参加土地改革工作， 城市成立了城乡联络委员会等， 都是各方给农民的支援， 因而组成了反封建的统一战线。人民代表会议讨论镇压反革命工作， 提高了人民的警惕性， 由人民和人民代表亲自捉住反革命分子的事， 层出不穷。由人民代表会

议讨论反革命案件的处理， 不但使量刑准确， 而且使人民了解了镇压与宽大相结合的政策的伟大。各地在召开人民代表会议讨论镇压反革命的同时， 又组织了广大群众的会议与行动， 一市之内收听人民代表会议广播的， 往往数达几十万人。在这一过程中， 大家特别感到愉快的是， 人民政府办什么事都和人民商量， 真是人民的好政府。［22］
　　各界人民代表会议不是 “临时性的”， “请客式的”机关， ［21］是人民管理国家政权的基本方式。《各界人民代表会议组织通则》［3］颁布后， 已成制度。按照《组织通则》， 从1950年1月起， 全国一切解放了的市和县， 均须争取每3个月开会1次， 1950年每一个三万人口以上的市和每一个县， 共须争取开会4次， 力求不缺少。每次会议均应在当地报纸上公开发表， 并应报告上级人民政府直至中央人民政府， 使中央人民政府知道全国一切市县开会的情况， 以便总结经验， 指导全国。至于省人民代表会议， 凡在1950年春季以前解放的省， 不论老的和新的， 1950年一律要争取召开1次， 力求不缺少， 同样要报告上级和中央。《大城市区各界人民代表会议组织通则》［23］则同样明确了区各界人民代表会议必须每3个月召开1次。可是在实际的政治生活中， 部分地区的各界人民代表会议还没有按时举行， 形成制度， 出现随意性、 临时性的情况。“没有中心工作和上级布置就很少召开人民代表会议”。 东单区人民政府关于区政权建设的报告（1954）， 北京市东城区档案馆11-1-42。有些干部还认为会议与工作无关， 以 “开会增加了工作负担” ［16］等等为借口， 拖延各界人民代表会议的召开。或者， 虽然召开了， 但开得不认真， 不切实， 事前缺乏准备， 会场没有充分发扬民主精神， 代表们不能畅所欲言， 不能每次集中讨论和解决一二个中心问题， 以致会议的收获不大。其次， 人民代表会议以讨论布置人民政府的各项重大工作为全部， 不重视处理来自人民的提案， 形成单纯布置任务的会议。对人民的提案不予讨论， 或单纯用“解答”的方法来处理。因之， 代表感到“说话不顶事”， 就不愿再来开会。［12］
　　尽管各界人民代表会议在实际的运行中存在这样或那样的问题， 但它毕竟是建国初期地方建政的主要形式， 以“协商”的方式实现人民当家作主。1954年后， 各级人民代表大会取代了各界人民代表会议， 会议前或会议中， 人民主要是通过投票行使民主权利， 即选举民主。从此之后， 新中国从制度层面上形成了选举民主和协商民主（政治协商会议）相辅相成的民主政治格局。
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