山先生是中国近代行政法文化建设的第一人。他以其“民权”理论为基础,主张民权与政府权力的平衡，明确提出法治政府建设理论，强调治吏，重视行政监察制度。他在多方面行政法理论问题所作的探索，对中国近现代行政法制度建设产生了深刻影响。
关键词：孙中山；行政法；民权；法治政府；治吏；监察
中图分类号:k81 文献标识码:a 文章编号:1006-723x(2012)07-0120-03
孙中山先生是中国近代行政法文化建设的第一人。他围绕建立人民主导、政府高效运作的公共管理平台，提出了一系列的行政法制建设主张，就依法行政、官民关系、现代文官制度建设以及行政监察等多方面行政法理论问题做了重要探讨，其行政法思想对中国近现代行政法制度建设产生了深刻的影响。
一、民权与政府权力平衡
以“民权”理论为基础，确保民权与政府权力之间达至平衡，是孙中山行政法思想的核心内容。
孙中山是一个坚定的民权主义者，“民权主义，就是政治革命的根本”。 他长期革命实践的主要目标就是为了完善民权，实现“主权在民”。但同时，他对个人权利无限扩张的危害也保持足够的警惕，“民权拿去滥用,变成了暴民政治。” 尤其是民国政府建立之初，国家分裂、民众涣散的政治局面，使他要尽快建立一个能有效行使统治权,全面履行国家管理职能的“万能政府”。孙中山也同样认识到，政府自身力量的不断扩张必然会对民权构成现实威胁，“最怕的是得到一个万能政府,人民没有方法去节制它。”
为避免两种权力各执一端而产生的危害，孙中山提出了权能分治的构想，即由人民掌握政权（民权），政权包括选择权、复决权、创制权和罢官权四种具体形态；由政府行使治权，治权包括司法权、立法权、行政权、考试权以及监察权五种形式。WWw.11665.COM“用人民的四个政权来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权政治机关。有了这样的政治机关，人民和政府的力量才可以彼此平衡。” 通过实现两种权力的平衡，一方面，确保政府权力的全面性、稳定性和高效性，确保政府“有很大的力量治理全国事务”；另一方面，确保民权始终处于主导和支配的地位，使政府在人民的意愿下履行职责，最终促成“人民有权，政府有能”，或者说“机器是很有能的东西，工程师是很有权的人”权力格局的形成。
需要指出的是，民权主义的价值目标贯穿于孙中山权力平衡学说始终，民权与政府权力平衡关系的核心，是将政府权力置于民权之下，确保政府权力受到制约、受到监督，防止政府权力滥用，防止政府运行偏离人民意愿，在实践中则指向限权政府的建设。孙中山关于民权与政府权力相平衡的观点和主张，与现代行政法制的基本原则基本一致。
二、建设法治政府
“共和政治，以法律为纲”， 孙中山一直将法治作为建国与治国的基本原则之一，始终坚持法律至上。
孙中山对“法治”的理解，不是传统的狭隘“治民”观念，而是强调法治的公平性，“国中无论何人及何种势力，均应纳服于法律之下，不应在法律之外稍有活动。” 孙中山特别强调政府机关是守法的主体，各级“官厅为治事之机关,职员乃人民之公仆”,本“非特殊之阶级”“更应依法办事”。 随着革命事业的不断深入，孙中山已逐步将“限制政府权力”作为法治的重心，主张国家事务应该依法而治，政府行为必须有法律的统一规范，官吏行政必须以法律为依据，着力消除官吏“越法肆行”、“在法律之外稍有活动”的法外特权和“官场一语，等于法律”的人治弊端。
孙中山不仅深刻把握法治政府的精义，还切实采取了多方面的具体实践不断加强行政法制，尤其高度重视各种规范政府自身行为的立法。孙中山在南京临时政府成立不久,就向参议院提出,“临时政府成立,所有一切法律命令,在在须行编订。” 他领导的南京临时政府颁布了大量的行政法规，用以规范政府的行政行为。
(一)政府组织法规
临时政府先后颁布了《修正中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国临时政府中央行政各部及其极限》、《各部官制通则》等，对完善中央行政机关组织体系，“确立了民国政治体制”，“意义甚为重大”。
（二）加强官吏管理的法规
包括《令内务部总长慎重用人文》、《严禁管理违法令》、《官职试验章程草案》、《文官考试令》等。另外，对于中央各部的用人手续也明令法制局“亟应明定规则, 以期统一”, 改变一度
乱的任官手续。
（三）整饬政纪方面的法规
孙中山强调政府机关, 尤其是内务部、司法部等官署在履行公务时,应尊重公民权利。他亲自拟定行政法规规定“无论行政、司法官署, 及何种案件, 一概不准刑讯”。 另外，还先后颁布了《令内务司法两部通饬所属禁止刑讯文》、《司法部咨各省都督禁止刑讯文》、《命内务部司法部通饬所属禁止体罚令》等法规,规定禁止刑讯与体罚,重证据不偏重口供，“为民国政治放一曙光”。
三、重视治吏
孙中山对中国人根深蒂固的权力崇拜意识、普遍低劣的官吏群体素质以及广泛存在的官吏群体腐败现象有深刻的认识，“吾国吏治之坏，由来已久，应实行整刷”。 孙中山十分重视对政府官员的选拔和管理，他既借鉴先进国家治国经验，也保留了中国传统官制的合理因素；既强调官吏队伍的道德建设，也重视相应的法制规范，力图从根本上避免官吏管理上的弊端，以实现其“使优秀人士掌管国务”的人事管理目标。
（一）主张“官吏是人民的公仆”
孙中山是中国历史上首位系统阐述人民与政府官吏之间主仆关系的政治家,他从主权在民思想出发，明确主张“官吏是人民的公仆”。“民国者，民之国也，为民而设，由民而设，由民而治者也”， 因此，“行政首长，凡百官吏与政客议员者，皆此四万万人民之臣仆也”。 对于政府官员，他指出官民之分只是基于社会分工的不同，政府官员不应有官僚思想和特权观念，要树立“官厅为治事之机关，职员乃人民之公仆” 的观念。对于普通民众，他主要宣扬国家官吏非荣耀贵族的观念，不断增强民众的平等意识和权利观念。孙中山以公司与股东的关系来比喻国民与政府的关系，认为民国如公司，国民如股东，“官吏如公司之办事者，故总统官吏皆国民之公仆也。” 孙中山甚至提出要把官吏“当作是赶车的车夫，或者是当作看门的巡捕，或者是弄饭的厨子，或者是诊病的医生，或者是做屋的木匠，或者是做衣的裁缝”。 通过不断向官员和民众强化“官为民仆”的观念，孙中山既要对传统行政官僚组织机构进行改造，还要对其赖以运转的社会环境和传统行政管理组织思想理论进行更新。 考试选人
“国民是主人,都是有权的人,政府是专门家,就是有能的人。” 孙中山认为为民官吏者必须德才兼备，因此，他对“选贤任能”尤为重视。孙中山尤其推崇通过考试选拔人才， 认为通过“尚公去私”的考试，才足以“网罗天下英才”。
1.“非经考试合格，不能做官” 原则
这是孙中山文官考试思想的基本原则。孙中山认为较之其他方式，考试选人具有一定的优势：第一，考试选人比较公正。孙中山认为考试选人具有开放性，可以不受出身、财富等不合理因素的限制，可以达到“无论平民贵族，一经考试合格，即可做官，备位卿相，亦不为膺” 的平民政治效果，有利于公开、公正地选拔人才。第二，考试选人比较科学。孙中山将清末民初政治不善的原因部分归咎为缺乏考试制度， 实施考试，才能断定被选之人才德、能力大小和对工作的适应性。
2.考试权独立原则
正因为考试选人具有优越性，特别是在共和时代更有其独特价值，所以，孙中山从一开始就十分强调考试权在未来民国宪法中的地位和作用，并积极倡导推动考试权独立行使，改变以往考选权隶属于行政部的地位，“所以将来中华民国宪法，必要设独立机关，专掌考选权，大小官吏必须考试，定了他的资格，无论那官吏是由选举的抑或由委任的，必须合格之人，方得有效。这法可以除却盲从滥举及任用私人的流弊”。 孙中山考试权独立思想对此后国民政府的政治运作产生了深刻影响。1929年，南京国民政府设立了考试院及所属的考选委员会；1928年后，还陆续颁布了《考试院组织法》、《考试法》等一系列考试法律法规，从制度上实现了孙中山关于考试权独立的政治设计。
孙中山的考试权思想及具体设计反映其精英治国和科学行政的理念，其目的是要在官吏入口处加强管理，通过严格的考试选拔人民公仆，使具有才华的能人进入国家各个部门，组成“万能”政府，提高国家机关的领导效能、决策效能和工作效能。孙中山的考试权思想，对推动人事管理的现代化改革，建立现代文官制度具有重要价值。
四、建立新型的行政监察制度
孙中山是中国历史上第一个提出“监察权”概念的人。 他对西方三权分立制的弹劾制和中国古代监察制进行批判性吸收，铸炼
出独具特色的行政监察思想。
（一）监察权在民原则
孙中山的行政监察思想是从民权主义出发的，具有较强的民主色彩。他提出的官为民仆的思想，是其确立行政监察理论的重要前提。他认为，政府和官员是否尽职守责，是否廉洁公正，要靠人民监督，“大家须出资以养其廉耻”，加强行政监察不是出于统治者个人目的，而是“代表人民国家之正气”，是人民管理国家、监督政府的重要方式和途径。从这个意义上看，孙中山监察思想是中国封建监察思想走向现代监察思想的一个重要转折点。
（二）监察权独立原则
孙中山认为，监察不独立会产生很多弊端。其中，最大弊端是“国会有了弹劾权,那些狡猾的议员往往行使弹劾权来压制政府,弄到政府动辙［辄］得咎”。因此，孙中山主张监察权应与立法、行政、司法、考试等权并行，为五权分立中的独立一权。孙中山所主张的监察权独立具有深刻的含义，“且所谓独立,非仅形式上独立成一机关之谓,而在精神上之独立,即职权之独立,整个监察权以弹劾为起点,裁判为经过,惩戒为终结……” 这样有了独立行使权力的弹劾机关来职司风纪,既可以监察议会,又可以监督国家政治,使官员能尽其责,防止政府机关的腐化。
（三）将监察权置于治权范畴体系中
孙中山将传统中国中置于皇权之下的监察权转而纳入宪政框架中。依据孙中山的“权能分立”理论, 监察权属于治权系统, 它与政府其他的治权一样, 皆受人民政权的监督管理；另一方面, 监察权又与其他四种治权相互独立, 相互制衡，从而防止了任何一个部门滥用权力。因此，监察权是孙中山设计的宪政架构的重要组成部分，在协调人民权与国家权关系中发挥着重要作用。
sun yat-sen’s thought of administrative law
huang tao-tao
(sun yat-sen university, guangzhou, 510031, guangdong, china)
abstract:sun yat-sen is the first chinese politician and thinker who put forward the administrative law theory. sun yat-sen’s administrative law theory is based on the principle of democracy. he had a proposition to keep the balance between civil rights and government power, brought forward the theory of government by law, and attached importance to administrative supervision. in brief, sun yat-sen’s administrative law theory has fairly positive significance in the development of china’s administration legal culture.
keywords:sun yat-sen；administrative law；civil rights；government by law；governance of officeholder；administrative supervision
