摘要：环境法的调整方法离不开国家干预，但现行环境法规范中对于不同类型国家干预手段的选择与配置存在结构失衡的特点，指令性国家干预比例过大，指导性国家干预和直接介入性国家干预比例过小，不能反映国家干预在纠正市场缺陷、培育和扶持新兴市场方面的功能和特点，不能彰显经济手段解决环境问题的独立功用。因此，不同类型的国家干预手段在我国环境法中的整合与重构显得尤为重要，并直接影响我国环境法体系及其制度内容的重大变革和调整。
关键词：指令性国家干预；指导性国家干预；直接介入性国家干预；整合与重构；环境法变革
中图分类号：df468 文献标识码：a doi：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.06.08
一、“国家干预”作为环境法调整方法之理论证成 国家干预作为一种法律调整方法，广泛并深刻地应用于经济法理论及实践之中。其内在逻辑在于：市场缺陷产生市场失灵，市场失灵产生干预需求，干预需求产生干预供给，而干预供给的法律形式就是经济法[1]。然而，政府在市场经济发展和干预市场的过程中也不是万能的，有可能过度地关注自身偏好而导致干预目标难以实现，因此，国家干预既是对市场失灵的干预，又是对政府失灵的预防和干预，可以被称为“双重干预”。
“双重干预”作为法律的调整方法不仅体现在经济法中，还体现在环境法中。环境法作为独立于经济法而存在的部门法，以调整方法的综合性著称，除了应用民法“意思自治”和行政法“行政管理”的调整方法以外，大量应用了经济法的“国家干预”调整方法，在克服环境外部性，纠正环境信息不对称，防治污染、自然资源产权界定、推进清洁发展、促进循环经济发展等方面发挥了重要的作用。WWw.11665.CoM环境问题与市场失灵和政府失灵相伴而生。政府对经济活动的适度干预，可以纠正人们行为的“外部不经济性”[2]。正如有学者指出的那样，外部不经济性的造成者或受影响者数量众多，造成者和受影响者达成协议的成本将会大大增加，市场机制对市场主体造成的环境外部不经济性无能为力，因此可能需要政府进行干预[3]。
“双重失灵”引入国家干预，给环境法的调整方法变革增添了新的活力。在环境法调整方法运行所面对的诸多现实挑战之中，最为明显的体现是“双重失灵”问题，即市场失灵与政府失灵[4]。
（一）作为公共产品的环境以及环境问题
公共产品是指这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人参与共享[5]。与私人产品相比，公共产品有两个显著的特征：一是消费的非排他性；二是供给的不可分性[6]。环境的非排他性特点构成了环境污染和环境破坏的主要原因，进而形成了环境问题，而任何一个独立的个体或私人产商又不愿为公共环境问题单独承担成本和费用，其供给的不可分性（或称为非竞争性）容易被其他个体“搭便车”，因此，环境以及环境问题都具备了完全的“公共产品”属性。
作为资源配置最大化的市场不能有效解决环境及其问题的公共产品困境，因此，环境及环境问题的公共产品属性的克服需要市场之外的第三方就环境公共产品的供给以及环境公共产品的竞争性进行干预和引导，主要体现在：（1）政府作为社会公共利益的代表提供良好生态环境的供给；（2）政府在环境及其问题的解决方面引入竞争机制，引导市场机制在公共产品供给领域的应用，以充分发挥其资源配置的功能。
（二） 环境“外部性”的均衡化需要国家干预
环境问题产生的经济学理论基础更多地依赖于“外部不经济理论”，又称为“外部性”理论，是指在实际经济活动中，当一个个体的行为给其他不相关方当事人带来成本或者利益，但是该个体在作出决定时并没有将这些外部影响考虑进去时，外部性就产生了[7]。外部性有两种：一种是外在经济，这是好的、积极的影响；另一种是外在不经济，即是坏的、消极的影响，亦称为负外部性[3]542。这两种形态在环境领域都有突出的表现：一方面是个人对环境保护所做出的积极行为，如植树造林、荒漠治理等，另一方面则是受到广泛关注的环境负外部性问题，突出地表现为环境污染和环境破坏。
经济学上对于环境外部性的处理在于实现“纳什均衡”，即在环境行为者（包括环境保护者、环境污染者或环境破坏者）与社会公共相对方之间形成最优的利益配置状态。因此，为了鼓励环境正外部性行为，政府应当
立和完善环境保护激励机制；为了防止和减少环境污染或破坏行为，政府则应当将其溢出成本内部化，采取一系列成本内化的制度和措施。无论是正外部性还是负外部性，环境“外部性”的均衡化都需要国家干预。
（三） 环境信息不对称
环境问题的产生除了上述两种归属于环境本身和经济人的特性外，导致市场本身不能有效地发挥资源配置作用的另外一个根本原因就在于环境信息的不对称性，主要体现在：（1）环境信息分布不均；（2）环境信息的间隔性，是指环境负外部性行为与行为后果在时间上或在地域上存在一定的差距，致使环境信息不能在负外部性行为作出当时就被受害人或第三方所知悉；（3）环境信息的隐藏性，环境问题不仅仅是经济问题而且是一个技术问题，即环境信息的获得依赖于一定的技术发展。除此以外，环境信息的间隔性也同时说明了环境信息的隐藏性质，表现为一定程度的环境信息垄断。经济学家阿罗·德布鲁（arrow debreu）在分析信息不对称时认为，如果信息不完备或很昂贵，则政府通过许可证或信息的生产对劳务或产品市场的干预就是必须的[8]。因此，在环境信息不对称情形下，政府进行适当的干预，以保障公众的信息知情权、参与权和监督权是非常必要的。
（四） 政府失灵需要国家干预
国家在环境领域的干预包括积极干预和消极干预两个方面。所谓积极干预就是指国家对市场的建立、培育、发展、运行等方面起到积极的指导和维护作用，如通过政策手段为某一领域市场的发展创造良好的外在环境；所谓消极干预是指国家对市场运行过程中消极或负面影响的克服和制止，主要针对市场失灵，如环境问题外部性的内部化措施，包括征收环境税、排污费、收取押金等。然而，国家干预不是万能的，政府作为市场的干预主体，可能因为干预不到位、干预过度或自身利益偏好而存在利益设租或寻租行为。反映在环境领域的政府失灵可以体现在：其一，环境问题决策的复杂性导致决策不当，以及实施决策之随机性；其二，政府的环境监管不力与失当；其三，因环境要素牵连的相关政府部门的寻租行为和对智力、物力等社会资源的浪费[9]。因此，国家干预决不能损害市场所应当固有的竞争性，其在干预市场失灵的同时，同样需要干预政府失灵。
二、“国家干预”环境法应用之实证分析 国家干预作为一种重要的调整方法在环境法中得到了广泛应用，其分布遍及环境基本法、污染防治法、自然资源法、生态保护法和循环经济法等法律规范中。本文根据经济法“需要国家干预学说”对国家干预类别的界定，分别以指令性国家干预、指导性国家干预和直接介入性国家干预对环境法中的国家干预进行实证分析。需要解释的是，有学者做出“强制性干预”和“非常强制性干预”的区分，也有学者将其理解为“命令控制型”和“经济激励型”调控措施。如果本文未加严格区分，指令性国家干预等同于“强制性干预”和“命令控制型干预”，“非强制性干预”等同于“指导性国家干预”和“直接介入性国家干预”的结合，“经济激励型干预”等同于“非直接介入性国家干预”。
（一）环境保护法
1. 指令性国家干预
所谓指令性国家干预，是指国家利用指令性手段对环境问题所采取的干预措施。虽然它呈现为一种行政性手段，但是环境领域中的指令性干预在实质上区别于纯粹的行政手段，重点在于该指令性手段的环境公益性，以及该手段行使目标的政府非利得性。政府的指令性干预不包括纯粹行政性质的国家行政手段，而在于强调政府的指令性干预能够禁止、预防环境侵害者的环境侵害行为，同时使环境受害者从中受益，但政府本身不能从其指令性干预中获得任何收入或收益。这类收入或收益指的是政府通过行政权力的行使，在惩罚行政违法者的同时，使惩罚的收益直接指向政府本身，而没有指向实际受害者，实际受害者的利益没有因政府的行政行为而得到补偿。根据我国现有法律、法规、规章的规定，指令通常有设权、命令、禁止、许可、批准、撤销、审核、免除、确认以及监督等方式。
指令性国家干预在我国《环境保护法》中主要体现在：第一，总则中的第4条、第6条，明确规定国家环境保护规定必须纳入国民经济和社会发展计划，并规定了一切单位和个人的环境保护义务和检举控告权；第二，第2章“环境监督管理”中第13条规定的环境影响评价制度和第14条规定的现场检查
制度；第三，第3章“保护和改善环境”中的第17条、第18条、第19条、第21条，其中，第17条体现为对环境问题的直接控制和干预，第18条为环境问题的间接控制和治理；第四，第4章“防治环境污染和其他公害”中共11条，均体现为指令性干预，较为突出的有“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度等。
2. 指导性国家干预
所谓指导性国家干预主要是指国家和政府为了实现对环境问题的控制和治理，运用指导性干预手段对环境问题以及与环境有关的经济活动进行干预的方式。指导性国家干预又称为“柔性调整”或“柔性干预”，通常有三种表现形式，即行政指导、计划指导和行政协商[10]。在环境法领域中主要体现为非强制性的政府引导，以及没有明确激励措施的鼓励性规定。《环境保护法》第5条对环境保护科学教育事业的发展采取了指导性的干预措施：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境科学技术的研究和开发，提高环境保护技术水平，普及环境保护的科学知识”。第9至12条规定了环境标准制度、环境监测制度、环境规划制度；同时，该法第20条关于“农业环境保护”和第23条关于“城乡建设保护环境”的规定，均体现为指导性国家干预。
3. 直接介入性国家干预
直接介入性国家干预是指国家使用非权力的、私法的手段直接地介入经济生活的一种干预方式，如政府进行非权力的特定物资购买、向特殊金融机构出资、向执行一定经济政策的机构提供国家资金、向公共事业和特殊形态的生产部门投资以及向私人企业提供补助等。在环境领域可以体现为环境权利交易制度、环境押金制度、财政补贴制度、环境保险制度、环境基金制度、国家生态补偿制度等。但可惜的是，在《环境保护法》中，除了第28条关于“排污费”的规定外，没有任何相关的规定。需要指出的是，由于“直接介入”的国家干预本身在法律规定上带有很强的指令色彩，为了避免在列举法律规定上的重复性，凡是能突出显示国家干预直接性的措施都不应在“指令性国家干预”中出现。
（二）污染防治法
我国污染防治法主要包括：《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》等。
1. 指令性国家干预
首先就《水污染防治法》而言，指令性的国家干预主要体现在第2章“水污染防治的标准和规划”、第3章“水污染防治的监督管理”、第4章“水污染防治措施”第1节“一般规定”和第6章“水污染事故处置”之中；反映在制度方面，集中规定有水环境标准制度、水污染防治规划制度、环境影响评价制度、水污染物排放总量控制制度、排污许可证制度、水环境质量监测和水污染物排放监测制度、饮用水水源保护区制度以及突发事件应急制度等。在《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》和《放射性污染防治法》中，“法律责任”前各章的规定大多属于指令性国家干预，大部分条款均使用了“应当”、“必须”、“不得”和“禁止”等强制性用语；体现在制度上，表现为总量控制制度、环境标准制度、排污收费制度、清洁生产制度、现场检查制度、环境监测制度、“三同时”制度和环境影响评价制度等；部分修订后的法律规定了突发环境事件应急制度。
2. 指导性国家干预
由于指导性国家干预措施在法律约束力上比指令性干预要弱，其实际可操作性不强，几乎所有的“污染防治法”对指导性的干预措施规定得较少，主要体现在：《水污染防治法》第5条关于“水环境保护目标责任制和考核评价制度”和第6条“国家鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用，加强水环境保护的宣传教育”的规定。另外，该法第43条、第48条、第49条、第50条也对工业、农业和农村水污染防治作出了指导性规定；《环境噪声污染防治法》第8条和第9条规定了鼓励环境噪声科学研究和奖励措施；《大气污染防治法》第8条、第9条和第46条就防治大气污染奖励制度、鼓励大气污染防治科学研究以及鼓励支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用作出了规定；《固体废物污染环境防治法》第3条、第6条、第7条、第8条、第19条、第36条、第42条、第43条规定了相关的引导、鼓励、促进和奖励制度，以防治固体废物污染；《放射性污染防治法》第4条和第7条规定了鼓励和奖励条款，其他条款均体现为指令性规定。
om class=defstyle> 3. 直接介入性国家干预
2008年修订后《水污染防治法》改变了修订前缺少直接介入性国家干预规定的状况，在第7条中确立了“水环境生态补偿机制”。由于《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》以及《放射性污染防治法》中缺少政府实质性经济支持的规定，在这些污染防治法中，没有直接介入性的国家干预条款。
（三）自然资源法
我国自然资源法主要包括：《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》、《煤炭法》等。自然资源法的国家干预机制分类解析如下：
1. 指令性国家干预
《土地管理法》中指令性国家干预主要体现在非市场化和非私权化的管理制度之中，主要包括土地用途管制制度、土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、耕地保护制度、基本农田保护制度、建设用地控制制度、农村宅基地管理制度以及土地监督检查制度，基本覆盖了除第2章“土地所有权和使用权”之外的所有篇章。此外，《水法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》以及《煤炭法》等自然资源法仍然秉承着污染防治法注重指令性国家干预的特点，在除“法律责任”篇章以外的其他各章均以“必须”、“应当”、“不得”和“禁止”等强制性词语规定了国家或其授权代表（政府）的干预权。
2. 指导性国家干预
《土地管理法》中指导性国家干预条款较少，主要体现在第7条关于土地开发利用保护的奖励规定以及第35条和第38条关于改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失的规定。此外，与《污染防治法》相同，《水法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》以及《煤炭法》等均只在第1章中规定了鼓励科学技术发展和为自然资源开发利用保护做出贡献的单位或个人有权获得奖励，但没有规定具体标准和奖励方式。
3. 直接介入性国家干预
与其他自然资源法相区别的是，《土地管理法》大量应用了直接介入性国家干预手段，以市场的、私权化的方法介入土地管理之中，如土地权属制度、土地整理制度、土地征收补偿制度和国有土地有偿出让制度，其与指令性国家干预规定相结合，最终在土地管理领域实现国家土地管理与市场运作良性互动的干预效果。除《水法》、《矿产资源法》、《森林法》以及《煤炭法》等均在总则中规定了各项资源的权属以外，《水法》第7条、第29条、第31条和第35条规定了水资源有偿使用和水资源补偿制度；《矿产资源法》第5条规定了矿业权有偿取得制度，第6条规定了矿业权转让制度；《森林法》第8条规定了森林生态效益补偿基金、林业基金，第15条规定了林权转让；《草原法》第2章规定了草原权属及其承包经营权流转、第35条规定了舍饲圈养粮食和资金补助；《煤炭法》第34条规定了煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金的制度；《渔业法》没有直接介入性国家干预规定。
（四）循环经济法
我国的循环经济法主要是以促进清洁生产、实施资源减量与节约、再利用和资源化的相关法律规定，主要包括：《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》和《可再生能源法》。
1. 指令性国家干预
我国循环经济法以促进清洁生产、提高资源利用效率、减少和避免污染物的产生为目的，没有以指令性国家干预为主要手段，主要体现在：《清洁生产促进法》第21条、第24条、第27条、第28条和第31条的规定；《循环经济促进法》第2章“基本管理制度”和第3章“减量化”中的部分条款。此外，在《节约能源法》中，也仅有以下内容属于指令性国家干预：第13条、第35条、第36条关于节能标准化的规定，第15条关于固定资产投资项目节能评估和审查制度的规定，第16-19条关于能效标识制度以及第20条关于能源认证制度的规定。最为典型的当属《可再生能源法》，该法全文几乎没有指令性国家干预规定，呈现出以直接介入性国家干预为主、指导性国家干预为辅的特点。
2. 指导性国家干预
与《环境保护法》、《污染防治法》不同的是，《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》均应用了较多的指导性国家干预条款，其中，《清洁生产促进法》第1、2章和第3章；《循环经济促进法》第1章第6条、第7条、第9条、第10条，第2章第11条、第16条、第17条，第3章“减量化
中第20条、第21条、第23条、第26条、第27条、第28条以及第4章“再利用和资源化”全部规定。相比而言，《节约能源法》中关于指导性国家干预条款的规定几乎占据了第1章到第4章的全部内容。
3. 直接介入性国家干预
《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》和《节约能源法》中均有“鼓励措施”和“激励措施”的专章规定，主要采用政府奖励、专项资金或基金扶持、税收减免、信贷支持、价格政策、政府采购等激励措施，以发展循环经济、促进清洁生产。《可再生能源法》则大量使用了直接介入性国家干预手段，几乎覆盖第3章“推广与应用”到第6章“经济激励与监督措施”的全部规定，代表性制度有可再生能源并网发电制度、可再生能源发电全额保障性收购制度、可再生能源电价附加补偿制度以及可再生能源发展基金制度等。
（五）生态保护法
生态保护法是调整各主体以生态科学为指导，遵循生态规律有意识地对生态环境采取一定的对策及措施进行保护的各项活动的法律规范的总称[11]。一般包括：《水土保持法》、《防沙治沙法》和《野生动物保护法》。
1. 指令性国家干预
《水土保持法》中指令性国家干预条款主要体现在第3章“预防”、第4章“治理”以及第5章“检查监督”之中；《防沙治沙法》中除第5章“保障措施”之外，几乎都体现为指令性国家干预；《野生动物保护法》则全文体现为指令性国家干预条款。
2. 指导性国家干预
《水土保持法》中指导性国家干预的法律规定主要体现在第7条和第2章“规划”之中；《防沙治沙法》中则仅有第7条关于国家支持防沙治沙的科学研究和技术推广工作、国家支持开展防沙治沙的国际合作的规定。
3. 直接介入性国家干预
《水土保持法》第 9条、第33条、第34条关于公众参与水土流失治理和荒山、荒沟、荒丘的治理的激励性规定，体现为直接介入性国家干预；《防沙治沙法》则利用第5章“保障措施”的规定，以项目预算资金、个人资金补助、财政贴息、税费减免以及签订土地承包合同的方式体现国家以经济手段和私权的方式对防沙治沙进行干预。《野生动物保护法》中仅有第4条关于野生动物保护成绩显著的奖励规定和第28条关于猎捕野生动物造成农作物或者其他损失的损害赔偿规定。
通过国家干预在我国环境法中应用的实证分析，不难看出我国环境法国家干预调整方法的应用现状和特点为：（1）环境基本法、污染防治法以及生态保护法以指令性国家干预为主，指导性国家干预为辅，其中，《环境保护法》中基本没有任何直接介入性国家干预；（2）自然资源法呈现出指令性国家干预和直接介入性国家干预并重的特点，其中，《水法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》和《煤炭法》中直接介入性国家干预与《土地管理法》相比较而言显得较弱，但《渔业法》几乎没有直接介入性国家干预；（3）循环经济法则以直接介入性国家干预为主，指导性国家干预为辅。
三、 环境法中国家干预手段的整合与重构 （一） 我国环境法中国家干预手段配置失衡，结构严重不合理
当前我国环境法中国家干预手段的应用现状和特点深刻地反映出我国环境法在国家干预手段的配置上存在重大缺陷，体现出结构不够合理、功能不够完善的问题：
1.环境基本法过于推崇指令性国家干预，淡化直接介入性国家干预
《环境保护法》作为环境基本法，在环境法体系中具有政策纲领性和原则性的特点。它是一种综合性的实体法，即对环境与资源保护方面的重大问题加以全面综合调整的立法，一般是对环境与资源保护的目的、范围、基本原则、重要措施、管理制度、组织机构、法律责任等作出原则性的规定[12]。《环境保护法》是环境单行法、环境法规、规章以及其他规范性文件制定的基准和依据，也是环境政策制定的基本导向。
从前文对我国环境法中国家干预手段的实证分析来看，我国环境基本法在立法目的、基本原则、基本制度和基本法律规范的条款设定方面过于强调国家强制性手段在环境资源开发利用和保护过程中的应用，过于强调行政管理在环境保护中的能动作用。就国家干预的类别而言，我国《环境保护法》的法律规定基本都体现为指令性国家干预，而指导性国家干预条款仅有三条，且体现为非核心条款和制度设定，严重欠缺直接介入性国家干预，从而呈现出国家干预手段配置上的
结构不合理，违背了国家干预的逻辑基础，也不符合环境法协调发展原则和经济调控制度的基本要求。
2.环境单行法严重欠缺直接介入性国家干预和指导性国家干预
受制于环境基本法的规制导向，构成我国环境单行法核心的污染防治法、自然资源法以及生态保护法也未能脱离环境基本法所采用的调整方法。其中，污染防治法的问题尤为突出，除了《水污染防治法》中仅有的“水环境生态补偿”制度以外，其他四部污染防治法竟然没有任何直接介入性的法律规定，也较少采用指导性国家干预调整方法。生态保护法同样忽视了经济激励手段在生态环境保护中的积极效用，转而采取了强制性的法律调整方法，因此在法律执行效力上难以起到应有的效果。
3.自然资源法的直接介入性国家干预手段过于简单，可操作性不强
作为对自然资源开发、利用、保护和管理的法律规范，自然资源法承担着合理开发利用与管护相结合的任务，因此，在市场失灵的基础上，国家对自然资源的干预要充分体现自然资源的经济属性和生态属性相结合的特点。然而，在我国自然资源法中，除《土地管理法》外，其他自然资源法在自然资源的权属配置、流转以及生态补偿等方面的规定较为单一和欠缺，背离了直接介入性国家干预手段的多元化选择，需要加以完善。
（二） 国家干预手段重构的理论解释
当前我国环境法中国家干预手段配置的失衡，迫切地要求就国家干预手段在环境法中的分布及其构成进行重新审视和构造。环境法中国家干预手段的重构应当秉承两项基本原则：（1）与“国家干预”的基本理论相吻合；（2）与环境问题的特性以及基本原则相协调。环境法中的国家干预既要遵循国家干预源于市场失灵的基本理论，又要尊重经济发展与环境保护协调发展的基本规律，突出用经济手段解决环境问题的基本导向。对于因市场缺陷、混乱而导致的环境污染和环境破坏等公共产品问题、外部性问题和信息不对称等问题，需要通过国家干预进行弥补，对于因市场缺失而导致的自然资源配置问题，需要国家干预建立和培育新型市场，深化传统市场，实现自然资源合理开发利用与保护。
1.“适度干预”原则要求加大直接介入性和指导性国家干预的比例，降低指令性国家干预的适用
“适度干预”原则作为经济法的首要原则，是指国家在经济自主和国家统制的边界或者临界点上所作的一种介入状态，其包含两项重要的条件：（1）适度干预是以市场为基础的干预；（2）适度干预是以保护竞争为目的的干预[10]54。国家干预不能取代市场，更不能阻碍或削弱竞争。然而，我国环境基本法、污染防治法和自然资源法中的国家干预却浓厚地体现为一种强制性管理和介入，不能体现对环境资源有关市场的正确引导或纠正，也不能体现为对新兴市场的培育与促进。以信息偏在、负外部效应、公共物品问题等为表现的市场失灵，内生于市场机制，市场机制的主要方面是市场结构，而市场结构中最重要的理论假设即是经济人理性[13]。环境法调整方法重在对经济人理性的正确认知和对经济不理性的防范与制约，前者在于正确引导和发挥经济人理性对于环境保护的积极作用，后者在于建立和完善环境风险控制制度。
因此，国家适度干预原则内在地要求在“国家干预”三种手段的选择和配置方面，应当尽量降低和减少指令性国家干预的适用，扩大直接介入性和指导性国家干预的应用范围。在市场经济条件下，资源的开发和利用主要由私的市场主体进行，经济个体利益与公共利益的矛盾表现得更加直接也更加尖锐。法律制度的安排也相应地表现出多样性的特点。对某些片面追求个人利益而严重损害公共利益的行为，如严重污染环境的行为，法律严格进行禁止，并规定了严厉的处罚措施；而对某些存在一定正当性的私人利益与公共利益发生冲突时，则首先规定由政府或其他相关主体对利益的享有者进行诱导或劝导，引诱或说服其放弃某种利益，以保障公共利益的实现。只有在采用上述手段不能达到目的且有必要时，才会采用强制性手段[14]。
2.非强制性干预与“协调发展原则”之间的内在统一
指导性国家干预和直接介入性国家干预又称为“非强制性干预”，其在环境法领域中的应用在于突出干预主体以指导性手段和经济手段对环境失灵进行干预，实现经济发展与环境保护之间的协调统一。社会发展兼顾环境保护是当代环境的要求，同时，
市场机制是引导发展趋势最好的调节器[15]。环境法的“协调发展原则”意指环境保护与经济建设、社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。通过“协调”，消除把“环境保护”和“经济、社会发展”对立起来的任何一种片面认识；通过“协调”，突出政府在市场经济条件下秩序供给和协调职能[16]。因此，根据协调发展原则，客观上需要在环境法中加强市场机制等经济调节手段的作用，大力发展和培育环境资源市场机制，力求用经济手段解决环境问题，从而真正实现经济社会发展与环境保护的协调统一。
3.环境外部性对直接介入性国家干预的需求
制度经济学认为，环境外部性的解决依赖经济手段对于环境行为溢出效应的平衡，包括环境负外部性的内化和环境正外部性的激励和补偿，在客观上主要体现为环境经济激励政策的应用。根据价值规律，利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节等经济杠杆，调整或影响有关当事人产生和消除污染的行为。一方面，借助于市场机制的作用，使外部不经济的环境费用内部化，改变生产者和消费者原有的经济刺激模式，纠正他们破坏环境的行为。另一方面，发挥资金配置功能：依据法律、行政授权，实现和聚敛用于环境保护的资金；资金的重新分配；资金的使用[17]。环境经济激励政策的采取则浓厚地体现为国家干预手段的直接介入性特点，因此，直接介入性国家干预对环境外部性的应对具有独特的功能和作用。
（三） 国家干预手段在环境法中的整合与重构
1.环境基本法
基本法作为一部集该部门法立法目的、基本原则和基本制度于一身的法律文件，对整个部门法的体系构建、制度拓展以及规范整合起到基础性和通灵性的作用。环境基本法作为一部全面调整环境资源开发、利用、保护和管理的基础性法律，其基本特征体现为：（1）基本原则的高度性和普遍性；（2）基本制度的导向型和基准性；（3）调整方法的综合性和均衡性。国家干预作为一种调整方法在环境基本法中的应用应当同时兼顾基本法的三个基本特征。从环境基本法的法律地位和作用来看，不同类型的国家干预在环境基本法中应当统筹兼顾、合理分配。
根据调整方法强制性的不同，我们可以将环境法的基本制度划分为三大类别：（1）环境控制制度，以强制性法律规定为主，包括环境影响评价制度、“三同时”制度、许可证制度、限期治理制度、突发环境事件应急制度和自然资源开发禁限制度等；（2）环境促进制度，以指导和促进手段为主，包括环境规划制度、环境标准制度和环境监测制度等；（3）经济调控制度，以经济手段调控实现可持续发展为主，包括环境基金制度、环境保险制度、自然资源权属制度、环境税费制度、自然资源有偿使用制度、 排污权交易制度以及生态补偿制度等。相应地，不同类型的国家干预手段可以对应不同的环境制度，即指令性国家干预多适用于环境控制制度，指导性国家干预多适用于环境促进制度，直接介入性国家干预则适用于经济调控制度。这样，不同类型的国家干预手段就能在环境基本法中得到合理分配，从而解决以指令性国家干预为主的现状。
2.环境单行法
根据本文对环境法体系的分类，我国环境单行法主要包括：污染防治法、自然资源法、生态保护法和循环经济法。目前，在这些单行法中，除了循环经济法中较为合理地配置了直接介入性国家干预手段，污染防治法和自然资源法两大核心领域均以指令性国家干预为主。国家干预经济的目标是要从资源配置的宏观经济视角来考虑资源投入的社会边际收益，而政府干预经济的手段和方式是尽力通过市场机制来影响微观经济单位的决策，通过微观经济单位的资源投入调整和资源转移来达成资源配置的优化[18]。因此，环境单行法中国家干预手段的重构和整合，应当基于环境基本法对于“环境经济”原则和“经济调控制度”的确立，以创造、引入市场机制为导向，增强直接介入性和指导性国家干预在污染防治法、自然资源法和生态保护法中的应用。
四、国家干预手段重构背景下环境法的变革 从目前环境污染防治法的实施情况来看，其整体运行情况令人担忧。究其原因，主要集中在以下几个方面：（1）指导性国家干预措施和制度过于原则；（2）市场失灵的干预手段过于单一，激励措施不足；（3）政府责任流于形式。因此，我国环境法的变革，可以从如下几个方面入手：
（一）完善《环境保护法》的基本法功能，合理分配不同类型的国家干预手段
1989年12月26日修订的《环境保护法》作为我国的环境基本法，在国家干预手段的选择上呈现出以指令性国家干预为主，直接介入性国家干预缺失的基本特点。因此，《环境保护法》的修改必须做到：
1.完善法律基本原则，增加“环境经济”原则
环境法基本原则在基本法中起到统领和指导的作用，具有弥补法律缺陷和法律滞后的功能。在基本法的结构中，应当实现基本原则和基本制度的统一。我国《环境保护法》应当确立环境经济的基本原则，作为指导基本制度的原则性规定。环境经济理论源于20世纪初关于福利经济学的分析，以庇古在《福利经济学》中所表述的政策措施为代表[19]。环境经济的法律化则以新制度经济学为代表，倡导法律的经济分析。因此，环境法的经济分析就主张对包括环境问题在内的社会问题应采取自由市场的方法，并且呼吁法律和经济分析中的协同作用。环境经济原则的确立，其主要目的和功能在于对环境基本法律制度中的“经济调控制度”起到基本的指引作用，并为《可再生能源法》、《循环经济促进法》以及《清洁生产促进法》中的经济激励法律规定奠定基本法依据。
2.建立和完善以直接介入性国家干预为主的基本制度
当前，我国《环境保护法》仅规定有环境标准制度、环境监测制度、环境规划制度、环境影响评价制度、现场检查制度、限期治理制度、“三同时”制度和征收超标排污费制度。其中，绝大多数都采用了指令性国家干预手段，少数采用了指导性国家干预手段，几乎没有任何直接介入性国家干预的规定，仅有的排污费制度还体现为征收超标排污费，不能满足排污费制度对环境外部性的规制需要。
因此，我国《环境保护法》的修改应该在现有环境控制制度的基础上增加以直接介入性国家干预手段为主的基本法律制度，包括但不限于：第一，确立自然资源权属制度，规定国家所有权，突出国家作为法律主体对自然资源所有权的法律救济；明确除国家所有权、集体所有权以外的自然资源用益物权及其流转的法律规定。第二，确立自然资源有偿使用制度，应对环境资源“公共产品”属性和外部性所带来的资源浪费问题，完善水、森林、草原等自然资源的对价计算标准。第三，建立和完善环境税费制度，将环境资源税纳入基本制度范畴。第四，建立生态补偿制度，明确生态补偿的适用范围、补偿主体、补偿条件、补偿对象、补偿标准及补偿程序等。第五，建立“排污权交易”制度，就排污权交易中的指标分配、交易条件、交易程序、交易标准以及交易登记等作出框架性规定，并与国际碳交易实践相对接。第六，建立“环境协议”制度，明确企业愿意采取什么措施预防或缓解污染和采取该措施的进度，基本上不具有强制约束力，而是依靠道德劝说和自律来改变企业的污染行为。根据欧洲委员会1996年在其一份有关环境协议的文件中的界定，“环境协议是工业界和公共机构为了实现环境目标的协议。这种协议可以通过确定义务的方式对协议当事人产生约束力。它们也可以采用由工业界单方承诺并由公共机构承认的方式。”[6]156环境协议给相关企业更多的自由，具有更大的灵活性，因此，签订环境协议比通过一项法律更容易、更迅速。环境协议能鼓励企业更好地将环境保护纳入企业管理甚至企业战略之中，是对环境法规的补充和完善[20]。第七，其他环境经济制度，如环境基金制度、环境保险制度、环境押金制度以及环境金融制度等。
就指令性国家干预制度而言，我国《环境保护法》还应当就当前集中出现的环境危机事件的法律应对及其制度问题作出规定，建立和完善环境危机应对法律制度，从而为环境危机管理法的制定奠定基础。就指导性国家干预而言，我国《环境保护法》除了对当前已经规定的环境规划、环境标准、环境监测等制度进行完善之外，需要着重建立和完善环境信息公开机制，对环境信息的界定、环境信息的范围、信息公开的条件、信息公开的主体、信息公开的程序、信息公开的对象以及信息公开的救济等予以明确规定，将目前已经颁布施行的《环境信息公开办法（试行）》中的规定予以补充、完善后，上升为《环境保护法》的基本法律制度。
3.确立符合国家干预特点的环境公益诉讼
当前我国的环境公益诉讼研究过于泛化，不同的研究维度对于环境公益诉讼的界定
诉讼构成、诉讼主体、诉讼请求、权利保障以及诉讼费承担等均有较大差异化的研究结果。国家干预的研究视角对于环境公益诉讼的确立及其构成具有重大的实践意义：
第一，现有三大诉讼体系无法满足弱势群体和环境公共产品的法律保护需要。就环境污染导致不特定群体的人身和财产利益遭受损害而言，由于受害人众多、受损价值难以评估、受害人智识水平低下等原因，不可能每一个受害人均有意识向法院提起环境侵权之诉，而且即便在法院受理每一个独立侵权之诉的情况下，法院也会因为案件众多而难以负重，且浪费司法资源，因此，民法救济措施在理论上成立但不可行。行政法律救济和刑法救济也仅针对后续违法行为采取法律强制措施，对已经造成的环境损害无能为力，且行政罚款和刑事罚金也不能用来补偿环境受害人的环境损害。因此，环境污染情形下的受害人不能通过现有的三大诉讼体系得到有效救济，迫切地需要国家作为社会公共利益的代表，为维护环境受害者的合法权益，以国家干预的形式提起环境诉讼，要求环境违法者对环境受害者或潜在受害者给予法律救济并承担法律责任，即环境公益诉讼。
第二，国家干预的法益特点为环境公益诉讼奠定了坚实的理论基础。国家干预作为经济法的调整方法，其核心理念在于通过对市场失灵和政府失灵的双重干预，保障社会公共利益的实现。这里的社会公共利益不是简单或孤立的利益范畴，在环境法律所保障的利益范畴下，国家干预的法益目标在于实现环境及社会公共利益的整合，强调国家干预对于社会公共利益的整合功能。经济法的法益结构并非忽视公民、法人的利益，而是通过对社会公共利益的保护进而实现对公民、法人利益的保护。这种法益结构只是凸现了对社会公共利益的保护，而不是将社会公共利益作为惟一的利益进行保护[21]。因此，环境公益诉讼所保护的公共利益类型至少应当包含：生态利益、国家自然资源所有权权益以及不特定群体因环境侵权所应保障的人身及财产利益。其中，生态利益以大气污染、生态破坏为代表，国家自然资源所有权权益侵害以水污染、自然资源破坏为代表，而后者则以重大环境侵权案件为代表。
第三，国家干预法律关系明确了环境公益诉讼的诉讼构成。国家干预法律关系是干预主体和干预受体因行使国家干预权和承担相应义务而产生的法律关系，以国家为干预主体，干预客体则表现为维护、促进和保护社会公共利益以及治理、制止侵害公共利益的行为。体现在环境公益诉讼中，干预主体应当为了维护生态利益、国家自然资源所有权权益以及环境弱势群体的人身财产利益，以提起诉讼的方式要求环境侵害者履行环境保护义务，纠正环境违法行为，承担环境法律责任。因此，国家干预视角的环境公益诉讼必然要求国家作为必要的诉讼主体提起或参加诉讼，以生态利益、国家所有权权益或不特定个体利益为诉讼标的，形成独立的诉讼构成，区别于现行的三大诉讼类型。
（二）实现环境基本法和环境单行法之间的统一与协调。
当前我国《环境保护法》与各单行环境法律之间在制度上没有构成一个良好的协调体系，各单行法之间及其自身的法律制度设计也难以实现立法目的。因此，不同类型国家干预手段的重构与整合为我国环境基本法和单行法之间的统一与协调奠定了坚实的实证分析基础。
1989年《环境保护法》在法律制度设定上受制于当时的社会经济和环境保护背景，很多制度安排和制度内容无法与当前的环境保护事业相适应，更为突出的是，部分环境法律制度与单行法之间的规定存在严重冲突：
1.限期治理制度
我国《环境保护法》第29条规定的“限期治理制度”与2008年修订后的《水污染防治法》第74条所规定的“限期治理制度”之间存在较大冲突。《环境保护法》规定的限期治理存在的主要问题有：第一，限期治理适用条件模糊，仅笼统地规定为“造成严重环境污染”；第二，限期治理期限不明，没有规定；第三，限期治理的实施主体为县级以上人民政府，而《水污染防治法》则规定为县级以上环保部门。因此，在修改《环境保护法》时，需要在“限期治理”制度的适用条件、期限、实施主体等方面作出与单行法相统一的规定。
2.排污收费制度
《环境保护法》第28条规定的“排污收费制度”将征收排污费的条件设定为超标排污行为；而2008年修改后的《水污染防治法》则明确规定：“
排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”同时，《环境保护法》规定的“征收超标排污费”制度与《环境保护法》确立的其他“防止环境污染和其他公害”法律制度相互冲突，形成对“超标排污行为”合法性的不同理解。因此，根据《环境保护法》的基本原则和其他法律制度的规定，应当将除噪音超标以外的“超标排污”确定为禁止性行为，并对不超标排污行为征收排污费。
3许可证制度
许可证制度是主管机关对符合条件的申请人核发许可证，允许其从事某种活动的制度[22]，被世界各国广泛应用于有关环境资源开发、利用和排污许可等方面。我国的环境许可证制度分别被规定在自然资源法、污染防治法、生态保护法和循环经济法等环境单行法中。然而，令人匪夷所思的是，我国《环境保护法》作为环境基本法却对许可证制度的设立及其内容等未作任何规定，从而导致基本法与单行法之间在重要法律制度方面存在最大、最严重的脱节。
（三）环境单行法的制度完善
除了确立部分基本类似的环境法律制度之外，环境单行法的制度完善需要根据污染防治法、自然资源法、生态保护法和循环经济法中不同类型的调整对象，以及国家干预手段的重构分析，有所侧重地建立和完善相应的法律制度。
污染防治法应着重构建以排污许可证制度、排污总量控制制度和排污权交易制度为核心的排污制度，重点引入环境保险制度和环境基金制度，加强环境税费制度在环境负外部性控制方面的作用和地位。
根据“科斯定理”的基本内涵，自然资源法着重建立和完善自然资源权属制度和自然资源有偿使用制度，加强自然资源初始权利分配和权利流转制度研究，确认国家和集体经济组织作为自然资源所有权人的地位、权利范围以及权利救济方式，确立资源节约激励制度，倡导资源节约和循环利用，从而与循环经济法中的规定相协调。
生态保护法着重建立生态补偿制度，明确生态补偿的条件、范围、补偿主体、补偿方式、补偿对象和补偿标准，引入多元化的生态保护激励制度，加强税费、财政、市场机制在生态保护方面的激励作用。
（四）建立与政府失灵相适应的政府环境责任制度
政府环境责任是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所确定的份内应做的事，以及没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果，包括积极和消极两个层面的政府环境责任[23]。国家干预的逻辑基础不仅在于市场失灵，同样也在于政府失灵。因此，在环境开发利用和保护过程中，政府会因为不作为、干预程序不当、干预失当以及越权干预而承担相应的法律责任。
环境法中的政府责任则是指政府在干预、协调、管理、参加、引导市场良性发展和保护环境的过程中，由于自身的过错给市场及其相关环境权益主体的利益造成损害，依法承当相应的法律责任，主要体现为环境经济赔偿责任、行政责任以及刑事责任。其中，以政府的环境经济赔偿责任彰显其独特魅力，也是惟一能够让政府以独立法律主体身份承担的法律责任形式。这种经济赔偿责任类似于日本环境法领域中的国家赔偿诉讼，但与我国附属于行政诉讼的国家赔偿诉讼不同。在日本，行政机关在环境方面的违法措施给居民造成损害时，受害的居民对国家或地方公共团体提起请求损害赔偿的国家赔偿诉讼，间接地追究环境行政违法责任[24]。由于我国目前国家赔偿诉讼的起诉资格和条件等方面的限制，政府的环境行为不可能纳入到国家赔偿之列，且赔偿的性质及数额也不同于政府经济赔偿责任。因此，国家干预手段重构条件下的环境法应当考虑建立政府的环境经济赔偿责任，以克服政府失灵所带来的消极法律后果。
综上所述，环境法的调整方法离不开国家干预，但现行环境法的法律规范中对于不同类型国家干预手段的选择与配置存在结构失衡的缺点，因此，不同类型国家干预手段的整合与重构显得尤为重要，并直接影响我国环境法体系及其内容的重大变革。
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