着我国行政法制化的进程，越来越迫切需要全方位行政工作法制化。内部行政责任理论弥补了原有行政责任的不足，提高了行政法与社会发展的契合度，从而完善了我国行政责任理论。内部行政责任理论不仅填补了原有行政法的空白，而且解决了现有内部行政责任机制运行的问题。
　　关键词：行政责任；内部行政责任；价值功能
　　中图分类号：d035　文献标识码：a　文章编号：1003－1502(2012)02－0043－04
　　一、内部行政责任的概念
　　(一)内部行政责任的概念
　　行政责任指行政主体及其公务员因违反行政法律规范而依法承担的法律责任，具体可分为行政处分和行政处罚。内部行政责任则是对行政责任的进一步细分。简单地说，内部行政责任是指行政机关及其公职人员在行使法律赋予的行政权的过程中，做出了违反有关行政管理法律、法规的规定，但尚未构成犯罪的行为，依法应当向行政系统内部承担的法律责任。内部行政责任的具体含义包括：(1)内部行政责任是行政机关自省、自律系统。内部行政责任的追究，必然对行政伦理产生一定的影响。(2)内部行政责任是政府为善功能的具体表现。(3)内部行政责任是内含一系列分工明确、环环相扣的实践机制。(4)内部行政责任是促进内部行政法规范化、具体化的内在动力。
　　(二)内部行政责任与外部行政责任的关系
　　内部行政责任实质上是对行政责任的进一步细分，即以行政机关内部，由内而外的对行政责任进行深层次的划分。明确区分内部行政责任与其他行政责任的界限是研究内部行政责任的前提和基础。WwW.11665.COm根据我国行政责任的理论与实践特点，可将行政责任分为内部行政责任和外部行政责任两大部分。外部行政责任行政机关及其公职人员因违法或亵渎行政行为，必须依法承担的行政责任。换句话说，内部行政责任是行政机关及其公务员对其所属的整个行政系统依法所要承担的行政责任。虽然，理论上内部行政责任和外部行政责任的界限是很明显的，但实践中，内部行政责任与外部行政责任是同时存在并同时起作用的。内部行政责任与外部行政责任之间是辩证统一的关系。第一，内部行政责任与外部行政责任并存于行政责任之中，是一个事物的两个方面。作为一个行政法学概念，行政责任是内部行政责任和外部行政责任的上位概念，两者是对行政责任的进一步细分或者说是行政责任的一种分类。第二，两者是既并存又相互独立的关系。在行政责任范畴，各自有其运行方式和适用程序。第三，内部行政责任与外部行政责任不能互相取代亦不能互相抵消。第四，内部行政责任与外部行政责任的构成要件存在一些共同特征。
　　二、内部行政责任的运行模式
　　内部行政责任是一个完整的内部控权体系，同时又是一种引导系统。通过对内部行政责任的认定、追究、究责方式、究责程序、究责依据、究责机关、对究责过程的监督等一系列的联动机制来引导内部控权机制的运作。
　　(一)内部行政责任的运行
　　内部行政责任的运行是指在行政系统内部，内部行政责任的认定、究责以及究责程序、究责方式、究责依据等步骤和次序，这些步骤连接起来组成了内部行政责任的运行。具体可分为宏观和微观两种运行模式。
　　1.宏观的运行模式。宏观的运行模式是根据我国行政机关设置的层级特点来区分的。行政机关是按照级别设立的，上级行政机关可以对下级行政机关的行政行为进行监督和检查，下级行政机关就自己的行政行为向上级行政机关负责。内部行政责任就是通过它自身的引导功能，引导内部行政责任的落实，也就是查清内部的责任主体。例如，在国家赔偿中，行政机关作为赔偿主体向行政相对人承担赔偿责任。同时行政机关亦是责任主体，向其上一级的行政机关承担内部行政责任。
　　2.微观的运行模式或称人事究责机制。这种机制主要是追究行政机关公务人员的责任。行政机关的公务员与所在行政机关的关系是隶属关系，行政机关公职人员依法行使行政权力，除了对社会负责之外，还要对所属行政机关负责。这种追究责任机制，在实践中包括公务员的绩效评估、公务员的考核评定、对公务员违法违纪的内部追究责任等。
　　(二)内部行政责任的非独立运行
　　首先，内部行政责任与外部行政责任是行政责任的两个部分，是一个事物同时存在的并相互联系的两个方面。其次，内部行政责任和外部行政责任虽然调整范围的依据不同，但在实践中，是同时

存在并互相影响、不可分割的。例如，同一案件，既涉及到对行政相对人承担法定行政责任，又涉及到行政系统内部追究涉案公务人员的内部行政责任。对行政相对人承担法定行政责任的程序和方式属于外部行政责任的范畴，而在行政系统内部追究涉案公务人员行政责任(行政追偿、行政处分等)的程序和方式则属于内部行政责任的范畴。外部行政责任的纠查会为内部行政责任的启动提供资料和现实依据；内部行政责任的究责也会对外部行政责任的启动起到警示作用。因此，可以说内部行政责任与外部行政责任是相互依存、共同起作用的。
　　三、内部行政责任的价值功能
　　(一)提高行政效率，降低自由裁量权被滥用的几率
　　20世纪80年代末期，西方国家的法治理念和大量外来的法律条文引入我国，新的法制观念与传统的行政观念发生了激烈的冲突。人们发现，即使是受到同样的执法技术、法制观念、法律知识的教育，由于对法律知识和法律观念内化程度不同，他们的执法行为也是不同的。所以单纯地依赖行政权的执行主体来维护行政权的“善”的本质是不可能的，还需要依靠制度、程序等机制作为保障。
　　随着我国社会各方面条件和法制环境趋于成熟，对全方位行政法的需求越来越迫切，不仅要求行政范围的广泛性，而且要求行政行为的灵活性。简单地说，即对行政权运行的效率和效果都提出了更高的要求。内部行政责任系统在行政权运行的初期就具有对该行政行为进行自我监督和自审、自查的机制。这样不仅减少了违法、违规行政行为和自由裁量权被滥用的几率，而且降低了国家的行政成本，大大提高了行政效率。法律允许行政机关及其公职人员在行驶行政权的过程中有一定程度上的自由裁量权，即在法定的范围内，公职人员可以自由选择行使行政权的方式和方法。实践中，自由裁量权的存在，虽然提高了行政权行使的实际灵活度，但同时也存在着行政权运行过程中被滥用的可能。如果这种法定范围内的自由裁量权被无限制地滥用，国家就要为这种错误的行政行为买单，从而加重了国家的行政负担。因此，控制自由裁量权是内部行政责任体系的价值目标之一。
　　(二)树立以人为本、和谐行政的政府形象
　　内部行政责任体系内含有与人为善的伦理意蕴，内部行政责任主张行政权性“善”，①认为行政权本质上是“善”的，并且有与人为善的能力和内在属性。行政主体有能力依靠自己的自觉和行政伦理意识，积极、主动地对自身的行政行为进行监督和自控。行政权的“善”性是以宪政为依托的。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。行政机关是国家的执行机关， 人民行使国家权力。如果按照行政权或行政机关属“恶”②的说法，那么其体现的国家权力也是性“恶”的，显然这种说法并不成立。现在我们提倡和谐社会，就是要求我们各级行政机关，与人为善，处理好同人民群众的关系。
　　内部行政责任是一个综合概念，是各个内部运行机制的总称。内部行政责任强调行政主体及其公职人员的自我约束和自我控制。首先，从行政权开始运行之初，内部行政责任就存在，它指的是行政行为运行之依据：行政决策、行政指导、行政法规、行政规章等具有行政立法性质的内部行政行为(行政系统范围内的行政活动)。其次，行政主体及其公职人员通过自己对具体行政行为的理解，并采取了具体的行政行为，这就形成行政主体与客体的法律关系，这种法律关系是不以人的意志为转移的。再次，行政行为实施以后，实现了预期的行政目的或目标，是成功的行政作为，没有达到预期的行政目的或目标，就是失败的行政作为。行政作为的成功或失败，都与行政人员的主体自律有关。因此，在整个行政权运行的过程中，内部行政责任的自律性要求行政主体及其公职人员从抽象行政行为阶段就要有自我约束意识。自觉地依法定职权善用行政自由裁量权，避免行政决策的任意性，降低自由裁量权被滥用的几率。行政主体及其公职人员在实施具体行政行为时，能依法定职权和法定程序，随时对自身行政行为进行自检，以便及时纠正错误的行政行为，减少损害性行政结果的出现。从而增加人民群众对行政机关的信心，积极配合和协助政府的行政行为。
　　因此，内部行政责任理论的提出意味着研究视角的转变。从行政系统内部出发，重新定位研究立足点。依靠行政主体自身的能力维护行政权的“善”质运行，恢复行政主体本应有的社会形象。同时使行政机关及其公职

员恢复其本应有的社会形象和在人民心中的地位。
　　(三)增强公务员的个人行政伦理意识，提高自律约束能力
　　行政伦理是指行政行为主体在行使职权、履行职务时所应该遵守的伦理道德规范，是制度伦理与个体伦理的统一。行政主体依法行使行政权既是一种责任亦是一种义务。故本文所说内部行政责任范畴中的行政伦理包括行政主体的责任义务。责任义务实质上是以“事”为中介的社会关系的反映。内部行政责任体系的另一重心即行政责任的伦理内化。所谓行政责任的伦理内化即突出行政伦理的作用，使其贯穿于行政机关及其公职人员行政行为的全过程。行政伦理即贯穿于行政过程中的带有行政职业性质的伦理，行政伦理也是现代行政理念对行政权运行全过程的内在道德要求。行政伦理从其根本意义上讲是一种责任伦理，也就是说代表人民行使国家权力的行政机关，要对自己做出的行政行为负责，并能够承担其所做出的行政行为产生的行政责任或者简称为行政机关的责任权能，其中包括行政公开，行政决策的公平、公正，行政行为的合理性与合法性，正当行政程序等。内部行政责任理论及其实践机制，不仅要求行政主体在行使行政权过程中具备较高的个人素质和行政法理论知识，而且要求行政责任伦理意识的高度内化。
　　四、结语
　　内部行政责任体系是一个完整的行政权内部控制系统，有自己的系统架构和实践运行机制。其中包括内部行政责任的认定机构、内部行政责任的究责方式、内部行政责任的究责依据、内部行政责任运行的监督机构等联动机制。内部行政责任体系是行政主体自觉地对自身行政行为进行自我监督的工具，从行政权运行的源头(行政立法、行政决策)就附有监控机制对其运行过程(合理性、正当性、合法性、实用性)进行全方位的监督。内部行政责任体系具有控制行政自由裁量权、引导行政机关对自身行政行为进行自我监控以及重塑我国行政机关的行政形象的功能，值得我们深入地探索和研究，发掘其实践价值。
　　注释：
　　①本文所说的“善”是指行政主体有能力依靠自己的能力善用行政权；有能力依法实施行政行为，在法定范围内善用行政自由裁量权；有能力对自己做出的行政行为进行阶段性的修正和自我监督。彻底改变原有的“官本位”和“官就是老大”、“政府做的事就是对的”的旧思想。
　　②本文的“恶”是指政府为恶的负面社会形象。其中包括，“官官相护”、“官本位”、“行政权过度膨胀”、“政府不办实事、滥用自由裁量权”、“行政机关的行政行为得不到有效的法律监督”等负面的社会形象。相当长的一段时间，我国的行政法理论研究都将行政机关及其行政权和行政行为当作一个瑕疵的存在即本文所说的恶性的存在，更多的行政控权研究是从行政系统外部对行政主体进行有针对性的监督和制控。我国有几千年的封建制度，受封建社会的行政制度和旧行政陋习的影响，在公民的心里，政府一直都有诸如“政府为大”、“政府的行为相当于法律是不可以质疑的”、“民无法与官斗”的消极形象存在。
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