摘要：受传统行政管理体制的影响，我国行政执法部门林立、职责不清，形成了多头执法与执法缺位，人数众多与人手缺乏所并存的奇怪格局。作为实践中的解决之道，综合执法改革日渐兴起，并在全国范围内推广开来。实践中，综合执法改革大致区分为权力配置型、机构调整型和统一执法型三种类型。效率原则、新公共管理论及统一、精简、效能原则可作为其改革的理论基础。但无论是在理论还是实践中，综合执法改革仍需面临着行政法定原则的责难、宪政分权的要求以及“相对集中”制度限制。通过分析观察，必需坚持“尊重与戒惧”的制度立场，以警惕可能造成的机构膨胀和权力的过度集中。
关键词：行政执法；部门行政；综合执法
中图分类号：df31 文献标识码：a doi：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.06.04
前言：源流与视域——行政管理的失灵及其因应 长期以来，人们习惯于将行政等同于管理，或谓之公共管理，或谓之国家管理。自西方资产阶级革命后，国家事务有了立法、行政与司法的分立。由此，行政逐步从国家管理范畴中独立了出来，可谓之行政管理。十九世纪初现代立宪国家兴起，法律逐渐成为最主要的国家统治工具，管理逐渐演变为对法律的执行。然，因各国民主法治水平不一，执法在各国行政所占比重不同。“有的国家执政者重视法治，在各个方面各个领域都制定了比较完善的法律，因此，这些国家的行政主要是执法，其行政管理实质即行政执法。”[1]1949年新中国成立，国家实行计划经济体制。在此时代背景下，国家机关虽然也有立法、行政和司法的划分，但是行政的中心任务并不是执法而是保证国家任务的实现。wwW.11665.com“政府和单位如同一个传统家庭的家长，个人的一切他都要过问，都要干预，各级领导机关‘管了很多不该管、管不好、管不了的事’，政府无所不能、无所不管，结果导致整个社会失去活力，经济停滞，政府失灵。”[2]20世纪70年代末，中国开始了市场经济改革，经济体制的改革孕育并催生了政治体制改革的时代和中国整个社会的变革。伴随着市场经济改革，计划经济时代的“人治型”、“管理型”行政管理逐步瓦解，朝着“法治型”、“服务型”行政执法方向发展。
时至今日，我国已经历了60多年的发展历程，以改革开放为界分，可以粗略的概括为前后两个30年。“前30 年既为后30年打下了基础， 又为为后30年留下了问题——社会进步与社会代价共存、社会优化与社会弊病并生、社会协调与社会失衡同在、充满希望与饱含痛苦相伴。”[3]中国社会生活各个领域都毫无例外地表现出了社会转型时期的极端复杂性，社会事务急剧增加，社会分工日益精细，且交叉性、模糊性逐渐凸显。相比之下，行政管理体制改革与政府职能转变却尚未到位，行政虽已初步实现了从“管理”到“执法”的转变，但受传统行政管理体制的影响，行政部门林立，职责不清相互交叉重叠。一件事多个部门都享有执法权，而每个部门都无法管好，形成了多头执法与执法缺位，人数众多与人手缺乏所并存的奇怪格局。面临如此之极端复杂的社会背景，如何突破上述执法困境，以因应不断扩张的行政执法需求，乃成为我国行政法治实践应急需解决的现实课题。
在实践中，一种由多部门联合的执法方式逐渐兴起，在一定程度上缓解了执法“乱象”，开启了综合执法实践探索。伴随着综合执法的萌芽，1996年《行政处罚法》出台，第16条《行政处罚法》第16条：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 对相对集中行政处罚权的规定才正式拉开了我国行政综合执法机制改革的序幕。至今，行政综合执法机制改革试点工作已开展已有十六年。十多年来，通过全国许多地方积极探索行政综合执法在解决多头执法，多层执法、执法扰民等方面取得了显著的成绩，积累了丰富的实践经验。然而，“行政综合执法与相对集中处罚权制度，与行政机关关系重大，对行政管理体制改革和政府职能转变以及政府法制建设影响深远”[4]，作为一种新的执法体制的改革和探索，行政综合执法在理论和实践中仍处于一个比较初始的发展阶段。
西南政法大学学报王传干：行政综合执法机制改革研究故此，笔者拟首先从实定法的层面出发，梳理综合执法机制在部门行政中的实践情况。继而，尝试对实践中出现的各
综合执法模式予以类型化，并进而从法理角度探讨综合执法机制的理论基础及相对集中之界限问题。以期对行政综合执法机制的实践现状、理论基础及发展前景做一个整体的梳理、研究和展望，希翼对我国行政综合执法的进一步发展略有裨益。无疑，此举将具有十分重要的理论和实践意义。
一、综合执法的概念
（一）综合执法的概念
“综合执法”一词并非实定法所采用的法律概念，因此并无立法定义可供依循。其定义毋宁是在部门行政实践中所产生的，在早期的规范性文件中综合执法曾被在“综合执法原则”、“综合执法培训”、“综合执法能力” 等层面上使用。而作为综合执法机制意义上使用的最早见于1997年《广东省行政执法队伍管理条例》，其第9条规定，“设立综合执法队伍，必须按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，由省人民政府根据国务院的授权决定或者批准。”近年来，在各种有关行政执法的法律、法规、规章及其他规范性文件中，“综合执法”一词被更是被广为使用。然，综合执法究竟为何，学界与实务界并未达成共识。在学术界，比较具有代表性的观点主要有以下几种：一是认为综合执法是多主体的联合执法或共同执法，如杨解君认为“综合执法机构是由相关的职能部门派出一定人员组成的，它综合行使几个相关部门的各项或一定的行政处罚权，作出处罚决定是以共同机关的名来进行的。”[5]二是认为综合执法是多行政主体单一行政机关的执法。如关保英认为，“行政综合执法是指在行政执法的过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。”“行政综合执法在执法过程中尽管是以一个单一的行政机关出现的，但不能因此就错误的认为行政综合执法是单一行政主体的执法。”[6]三是认为综合执法是单一行政主体独立的执法，如王春业认为，“行政综合执法是指由依法成立或依法授权的一个行政机关综合行使由两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政职权，并能以一个整体执法主体的名义承担法律责任的一种行政执法制度。”[7]通过综合、借鉴上述学者对综合行政执法的界定，我们认为所谓综合执法即为解决行政部门职能交叉及职能分散，通过重新调整行政权配置，将原有交叉执法权及分散执法权集中于某一独立的行政机关单独行使。
（二）相关概念的辨析
由于缺乏一个统一性的概念界定，在理论与实践中行政综合执法往往容易与其他概念相混淆。具体而言，主要有联合执法及相对集中行政处罚权。
联合执法是相对于部门单独执法而言，在我国行政执法实践中比较盛行。它是指行政机关之间或行政机关与其他主体之间采取联合行动，进行行政检查或行政处罚，并根据各自的法定职责与权限分别或共同作出处理决定的执法方式。此种联合执法主要有四个方面的特征：一是，行政联合执法主体众多；二是，执法主体在执法活动中地位平等；三是，行政联合执法多存在于行政强制、行政处罚领域中；四是，行政联合执法的临时性[8]。联合执法可以说是综合执法机制的萌芽状态，是面临多头执法、交叉执法、执法扰民困境所做出的一种执法方式之变革，与综合执法有着根本上的区别。综合执法机制改革是执法体制的转变，是根本性的变革，而联合执法仅仅是执法方式的转换并未涉及到体制或机制的调整。这主要表现在两个方面，一是，联合执法是一个松散的联合而不是一个独立的机构，具有临时性、事务性的特点；二是，联合执法机构没有独立的职责权限，不能以自身名义为一定行政行为，亦不能独立对外承担法律责任。
根据我国《行政处罚法》第16条规定，相对集中行政处罚权是指，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中处罚权与综合执法是两个概念，但在实际的法治实践中去并未进行严格区分。国务院法制办负责人青锋在《广东省相对集中行政处罚权试点工作座谈会上的讲话》中指出，起初使用“综合执法”是相对于“分散执法”而言的。这与“相对集中行政处罚权”是一致的，后来使用“相对集中行政处罚权”是为了区别于联合执法，而且再谈“综合”还会涉及到一个问题是“大综合”还
是“小综合”？是“大综合”还是“小综合”？综合到什么程度？是在城管领域综合还是其他领域，这就反映出一种对相对集中行政处罚权制度的认识问题[9]。“但从理论层面上讲，行政综合执法与相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权不是完全可以等同的概念。相比来说，行政综合执法的概念要大一些，是包含与被包含的关系。”[10]因此，在实践中应对两者做出严格的界分，并逐步取消对“相对集中行政处罚权”的扩大使用。这主要是基于以下几方面的原因：（1）从概念的表达方式来看本身角度来看，概念是人类对一个复杂的过程或事物本质的概括，思维的基本单位。“在日常用语中人们往往将概念与一个词或一个名词同等对待。”是指待人、物、事、时、地、情感、概念等实体或抽象事物的词。“相对集中行政处罚权”是一个动宾短语，是对行政权调整一种简单描述，而非一具体的名词，不宜作为一个概念指称一种具体的制度。（2）从概念的内涵与外延角度而言，综合执法改革的内涵更加丰富，外延更加宽泛。相对集中处罚权无法涵盖综合执法改革的所有内容，且亦无法揭示执法改革作为行政改革的本质属性。（3）在实际运用过程中，相对集中处罚权还会引起诸多理解与适用上的偏差。特别是在改革的具体操作过程中，容易致使改革滞留在权力集中层面，而无机构的精简，最终可能导致权力的过度集中和行政机构的膨胀。同时，即便是采用“相对集中处罚权”的 概念，也无法规避是“小集中”还是“大集中”，集中到什么程度的问题，还会让人迷惘于“综合”与“集中”之间不知所措。
二、综合执法在部门行政法中的实践
自《行政处罚法》颁布以来，综合执法机制改革就受到了国务院和地方政府的广泛重视，一些城市相继被列为试点对象，并于2002年在全国范围内推广开来。2002年8月22日《国务院关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》指出，“实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国范围内推进相对集中行政处罚权的工作时机已基本成熟。” 一些法治较为发达的省市已经制定了相应地方性法规或规章，试点领域也由原来的城市管理领域逐步推进到诸如交通、文化、卫生、农业、计生等部门行政法领域。由于篇幅所限，现选取城市管理、交通运输及文化市场三个比较比较典型的领域分述之。
（一）城市管理综合执法
改革开放以来，我国城市化进程逐步加快，城市建设迅速发展，基础设施日臻完善，环境质量不断提高。但是，伴随着城市化进程的不断提高，在城市管理中各种复杂的社会问题和管理难题以及城市管理的体制性问题和矛盾也日益凸显。这些问题既制约城市管理水平的提高，又不利于城市建设的发展和群众权益的保护。1996年《行政处罚法》颁布以后，综合执法机制改革首先在城市管理领域开展起来。其发展历程大致可分为以下四个阶段：
第一，初步试点阶段（1996.4-2000.9） 1996年4月15日国务院于下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号），指出“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。”随后全国有16个设区的市获得了批准，其中有3城市未开展实际试点工作[11]。
第二，扩大化阶段（2000.9-2002.8） 2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000] 63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。“截止到2002年8月，按照国务院有关文件的规定，已经有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。”[12]
第三，全面推广阶段（2002.8-至今） 2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发[2002] 56号），决定在广东省
、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点，其它省区市各选择1-2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003] 4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排，至此综合执法试点工作在全国范围内得以推广。
第四，总结反思阶段 该阶段相较于前三个阶段而言并没有明显时间段的界分，是伴随着试点工作不断的推进而发展起来的。2006年北京“崔英杰案”可以说是该阶段的一个标志性事件。“崔英杰案”将城市管理部门推舆论的风口浪尖，给城市管理部门带来了很大的压力。同时，也促使城市管理部门自身正视问题，积极求变，缓解公众的不满，回应社会的要求。理论和实务部门也逐渐开始“对城市管理和综合执法进行全方位的思考，以便能够更加理性地作出判断和选择。”[13]城市管理综合执法是一项长期的系统工程，在试点工作开展到一定程度的情况下必须对其进行全面的总结和反思，并在此基础上将综合执法推进到常态化阶段，最终完成综合执法机制的改革。而对综合执法的总结和反思将永远伴随综合执法工作的始终。
（二）交通运输综合执法
与城市管理综合执法改革不同，交通运输综合执法机制的探索起初并没有一个统一的主导机关，而是由各地根据自身情况开展起来的。早在《行政处罚法》颁布以前，重庆市就开始了早期的探索。1994年4月28日， 成渝高速公路建成通车重庆段开始试点高速公路“统一管理，综合执法”， 由高速公路执法大队综合行使原由公路路政、公路运政、交通征稽、交通安全4支执法队伍行使的行政处罚权。《行政处罚法》颁布以后，重庆市人大做出《关于加快高等级公路建设和加强高等级公路管理的决议》，对公路综合执法改革的探索作出肯定。2003重庆交通综合执法工作的探索得到了中央的肯定，同年交通部在广东和重庆两个省级地区开展交通综合行政执法改革试点工作。2004年交通部办公厅下发了《开展交通综合行政执法改革试点工作的意见（征求意见稿）》进一步推进试点工作。2005年6月29日，重庆市交通行政执法总队挂牌成立。重庆综合执法改革“主要体现在两个方面，一个是高速公路综合执法，另一个是区县（市）的区域交通综合执法。同时，重庆市出台了全国首部行政执法规章，从程序上规范行政权力和行政执法行为。”[14]广东省交通厅于2007年成立综合执法局，将原来分属不同职能机构的六支执法队伍进行整合。截至2008年，已有中山等10个地市完成了交通综合行政执法局的挂牌工作，其他市的交通综合行政执法机构也将于近期陆续挂牌[15]。此后，北京、重庆、广州、山东、四川等省市相继出现开展了交通行政综合执法机制改革的探索。2008年3月，交通运输部挂牌成立，采用“12+2”机构设置格局，即由12个职能司局，外加机关党委和离退休干部局。并采取定机构、定编制、定职能的“三定”方案设置部门架构，从交通运输部至县交通局逐步建立起了一个相对完善的综合执法的工作运行机制。
（三）文化市场综合执法
“文化市场是市场经济体系的有机组成部分，是文化商品、文化服务以及文化资源营销活动的场所。”[16]它同城市管理领域一样也是一个非常复杂的领域，涉及的部门众多， 包括演出、音像制品、图书报刊、电子出版物、广播电影电视、娱乐、美术品和文物等各部门。各部门并列平行， 政出多门，且机构职责不清， 权责不明，也是“多头执法、执法扰民”的重灾区。自1978年十一届三中全会以来，我国文化体制改革始终未曾间断。文化市场综合执法改革正是在文化体制改革与综合执法改革的双重背景下开展起来的。1999年12月上海市颁布《上海市文化领域行政执法权综合行使暂行规定》（1999年12月29日上海市人民政府令第79号），组建上海市文化稽查总队，率先在文化领域进行综合执法机制改革的探索。2004年9月，《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见〉的通知》（中办发〔2004〕24号），批准在北京、上海等9个地区进行文化市场综合执法的改革试点工作，将文化
合执法改革提升到了国家级层面。2005年12月，中共中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发[2005]14号），进一步明确积极稳妥地推进文化市场综合执法改革。伴随着党的十七届六中全会的召开，“我国文化改革发展进入了一个新的阶段”[17]。文化综合执法体制改革也登上一个新的台阶。截至2011年11月，全国18个省（市）基本完成综合执法改革。除新疆、西藏和宁夏外，其他28个省（区、市）均已制定印发关于加快推进全省改革的实施意见或工作方案[18]。一系列法规、规章及相关配套性措施得已制定和完善。至2012年初，文化市场综合执法改革基本完成，在文化市场执法领域取得了显著的成效。
三、类型化的尝试
由上文可知综合执法改革在实践中所涉及的领域广泛，关于综合执法机制的实践类型，亦多有研究。学者们通常以权力的来源为标准将其概括为授权型和委托型两种模式。此种划分无疑是基于对相对集中行政处罚权的“深刻”认知而产生划分方法。由本文第一部分的论述可知相对集中处罚权的概念运用不仅难以揭示机制改革的本质，而且容易使人们误以为综合执法改革只是执法方式的转变，而非机制的转换。对于综合执法改革的认知必须将其置于政府职能改革大背景之下，是对执法体制的重组和重塑，而非小修、小补。因此，从行政机构改革的角度，可将综合执法机制改革实践模式划分为：权力配置型、机构调整型及统一执法型，以下分述之。
（一）权力配置型
顾名思义，权力配置型模式即是以权力的重新分配为核心的机构改革方式。此类模式的指导思想是在于协调行政部门之间的职能，避免产生新的部门，防止由此引发的机构膨胀。其最大的特点在于对于现有机构和部门不做调整，只是对部门的职权做出重新的配置，既可以由法律授予新的职权，也可以基于其它机关的委托而集中行使。如青岛市城市管理委员会，同时履行城市管理和监察执法的职能，并加挂城市管理监察总队的牌子合署办公，一个机构两块牌子。此种模式虽然能够防止行政机构的膨胀，但也达不到精简的效果，其改革深度仅限于执法方式的变换。在综合执法改革试行的初期可以作为一种试点方式而采用，但随着改的不断深入，此种机制改革还需进一步的深入。
（二）机构调整型
所谓机构调整型即在综合执法改革过程中，不仅伴随着职权的调配，更为突出的表现就是行政机构的调整，或增加、减少，或重新设置。此种类型具体又可划分为两种：一是，设立非具有独立法律地位的综合执法机构。如，深圳市文化市场综合执法是文化、广电、新闻出版、版权四局合一的文化执法体制，四块牌子，一套人马。内设了一个稽查队，统一包括对文化市场、文物市场、广电、出版物市场的执法权。该综合执法机稽查队不具有独立的行政主体地位，即作出行政行为的主体仍是原有部门，稽查队不能作为行政复议的被申请人或被告；二是，建立具有独立法律地位的综合执法机构。例如，1999年上海市设立文化稽查总队行使文化领域综合执法权。文化稽查总队接受文广局、新闻出版局等部门委托，在文化领域综合行使执法权。2004年根据中办、国办转发的《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》（中办[2004]24号），市委、市政府批准设立市文化市场行政执法总队，作为市政府直属的行政执法机构，具有行政执法主体资格，主管全市文化领域综合执法工作，同时撤消市文化稽查总队建制。值得一提的是在起初，上海市文化稽查总队不具备有执法主体资格。直至2004年9月中央办公厅、国务院办公厅转发了中宣部、中央编办、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署、法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见，才使得编制问题、体制问题、法律问题、经费问题得到了有效地解决。根据实践的情况来看，此种具有独立地位的综合执法机构改革取得了良好的效果，也是综合执法改革所应选取得最优模式。但，值得警惕的是新的独立的执法机构的建立必需伴随旧有机构的裁撤，否责综合执法机构的设立将只能是为行政机构的膨胀不断的“添砖加瓦”，而无更多意义。
（三）统一执法型
除了上述两种模式以外，还有一种模式虽然也涉及到职权的配置和机构的调整，
但因其是一种统一性的大综合执法形式，因此有必要单列出来。以沈阳为例，2002年7月11日沈阳市成立城市管理行政执法局，下设13个分局，集中了来自城市规划、市容环境卫生、市政管理、房产管理、工商行政管理、公安交通管理、煤炭市场管理、气象管理等十四个领域的行政处罚权。“深圳的罗湖区也是这种模式。这种模式就是整个大的综合执法，包括城管、工商、交通、环保、旅游、文化、文物、广电、新闻出版，这些都被统统放在一起来实行综合执法。深圳市罗湖区一开始就是这么做的，在实践过程当中，就感觉到有许多的问题没办法解决，最后罗湖区又回来了。”[19]此种模式的优点是一定程度上解决了过去政出多门弊端，但同时也忽略了很多行政事物的专业性和技术性，只是对行政机构和职权的简单合并，在实际的执法过程中将导致很多技术性问题难以解决。
四、法理基础
随着综合执法机制改革的不断推进和深入，一些社会矛盾和问题逐渐凸显了出来，实践中遇到的执法困难也越来越多。特别是2006年，“崔英杰案件”更是将综合执法改革推到了舆论的风口浪尖上，其中既有支持之声，更有谴责之词。不仅实践中如此，“理论界对这场改革的质疑也日益高涨。”[20]甚至，有学者呼吁尽快停止这场“吃力不讨好”的改革[21]。因此，如何从理论上因应综合执法改革所遭际的质疑仍是不可回避之问题。以下，从效率与公平的权衡、集权与分权的考量、行政法定原则的责难及精简、统一、效能原则四个方面展开。
（一）效率与公平的权衡
效率与公平是既相互依存、相互促进，在一定程度上又相互对立的两种法律价值。效率的基本含义是成本和产出之间的比例关系，主要关涉资源的配置与使用率。因此，可以说效率问题实质上是生产力的问题。而公平，虽然涉及不同领域与层次，但其主要要关涉成果的分配问题，本质应该属于生产关系的范畴。因此，可见效率与公平的关系实质上是生产力与生产关系之关系的反映，效率是公平的基础，丧失了效率的公平就如同无源之水、无本之木。效率诉求我国社会主义市场经济发展的必然要求，这一规律不仅迫使每个市场经济主体不仅必须有强烈的效率意识，还必须将效率置于优先的位置。效率价值体现在行政执法领域即为执法效率原则，意指“在依法行政原则的前提下，行政机关对社会实行组织和管理的过程中，以尽可能低的成本取得尽可能大的收益，取得最大的执法效益。”[22]与立法机关和司法机关相比，行政机关更加强调要求执法主体对行政相对人的合法权利及时的作出反应，特别是在处理紧急性和突发性事务中，更加强调效率的作用。但同时法律亦不能将效率绝对化，正如罗尔斯所言，“一个社会无论效率多高，如果它缺乏公平，则不能认为它比效率低但比较公平的社会更理想。”[23]法律在促进社会经济发展的过程中还必须保障社会公平，防止两极分化。否则，丧失公平的效率带来的只能是社会的动荡和矛盾的激化。行政执法效率原则要求政府行政系统部门划分合理、权责明确，只有如此才能保证政令通达。行政综合执法即是将分散在不同部门的相同或近似的职权集中在一起，避免因职能交叉、重合所引起的趋利性执法，从而有利于减少部门之间的内耗和降低执法成本，提高执法效率。
（二）集权与分权的考量
传统的分权理论是指立法权、司法权、行政权之间理应各自分工、相互制约。随着现代分权理论的深入和发展，分权不再限于三权的分立，而逐渐深入到同一种权力内部的分立与制衡，既包括三权分立，也包含行政内部分权。行政内部分权主要是指政府与私营部门之间、大地理区域和小地理区域的政府之间或某个政府的各级行政部门之间权力配置的过程、状况或倾向的一种特征，其主要包括地方分权和公务分权两种类型[24]。德国学者马克思·韦伯将此种权力分工的思想引入管理领域，提出“科层制”管理分工理论。“在科层体制内部，每一个个体单元被分割成各自独立的部分，并且要求完全排除个人的情感纠葛，对权力义务体系的规定细致而明晰，使得每一个人都能够照章办事而不至于超出权力义务体系范围。”[25]科层体制从其产生之日起，在整个20世纪无论是给政府机关还是企业组织都带来了很高的效率。然而，伴随着社会事务分工的日益精细，学科间的界限变得日益模糊，严格恪守职责划分的科层制愈加难以应对这一变化，从而易于导致部门行政。于是，因应这一变迁西
方国家兴起政府改革运动，“新公共管理理论”应运而生。美国著名学者詹姆斯·w·费斯勒和唐纳德·f·凯特尔提出了“机构重组、不断改进以及机构精简的新公共管理改革的三个经典特征。”[26]该理论讲求合作与协商，以期改变建立在官僚体制上的管理模式，为人们重新审视公共行政的提供了全新的范式。综合执法机制改革的初衷即是为了规避部门行政，精简政府机构，这恰恰是新公共管理理论所提倡的。由此看来，综合执法改革是在过度分权而引发的部门行政的现实情况下，而对于新公共理论的实践回应。
（三）行政法定原则的责难
尽管我国《行政处罚法》、《行政许可法》及最新颁布的《行政强制法》都对综合执法做了明确的规定，但其仍面临着行政法定原则的责难。“所谓行政法定，即法无明文规定不得任意行政，具体有包括职权法定原则，法律优先与法律保留原则等内容。”其中职权法定要求“任何行政职权的来源于作用都必须有明确的法律依据，否则越权无效。”[27]有学者认为，“综合执法机构的出现违背了这一基本原则。只需要经过国务院的批准，就可以由省一级人民政府决定变更行政机关的某些职权范围，实质上违反了宪法和组织法的规定。”[28]根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第3款规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”可见，不仅国务院有权批准某省级人民政府工作部门的设立、增加、减少或合并，同时科学、合理设置和划分政府部门，对政府部门的职能进行调整也是各级政府的职责所在。《行政处罚法》、《行政许可法》及《行政强制法》中有关现对集中行政权的规定其实质并非的单纯职权调配性规范，而是对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条的补充性规范。机构的增加、减少或重组必然带来职权的变动，只要按照法定的权限和程序进行，就不违法。由此可见，综合执法改革并不违反宪法和组织法的规定以及行政法定原则的精神。
（四）精简、统一、效能原则
精简、统一、效能原则是我国国家机构和职能设置的一项基本原则。我国《宪法》第27条规定，“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率”。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第2条规定，“国务院行政机构设置和编制管理应当适应国家政治、经济、社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则。”党的十六大报告中进一步明确提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构、实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”。长期以来，我国地方政府机构臃肿，职权不清，职责交叉，导致了部门行政、效率低下，割裂了公共行政的统一性，妨碍了公平竞争和统一市场体系的形成。综合执法机制改革即是通过科学调配部门职能，合理设置行政机构，优化公务人员配置，以形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政执法体制，是对于精简、统一和效能原则贯彻与落实。
五、综合执法的界限
（一）分权制衡的宪政要求
毋庸置疑，行政机关任何改革与创新都必须置于宪法的框架之下，这是为了确保其能够与整个国家的宪政基础相适应。在宪法权力的学说中，权力分立的开端是以三权分立为源头的。传统分权理论认为，“如果同一个人或是主要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使三种权力……则一切都完了，”[29]这是我们开展宪政制度建设的最基本前提，要防止滥用权力，最好的方式就是以权力制约权力，使权力之间彼此牵制、互相制约，形成一种权力之间的良性竞争。由此，“原来静止的三种权力通过相互制约，迫使它们发挥作用，限制权力滥用，从而达到协调前进。”[30]随着权力分立思想的不断深化，及现代社会的发展，权力分立不再仅仅停留在属性不同的权力之间，其亦可能在同一种权力内部设计出分立机制。从而限制某一种权力过度膨胀演化为“一言堂”，这一趋势在现代日渐兴起的行政国家中愈加凸显。特别是鉴于行政权容易滥用的本质属性，我们必须
觉行政权的过渡膨胀，这包括权力扩张和权力集中两种形态。而限制扩张的方式不仅要围绕三权分立机制本身而构建，同时行政权内部亦应予以分化。现在看来，这种理论主要在“行政主体多元化”以及在晚近“行政自制”理论中得以展开。其中，行政主体多元化理论者认为，公共服务民营化导致出现非行政机构的多元主体现象，理应归结为行政分权理论范畴之中，“行政分权制度决定着行政主体的范围”；[31]行政自制理论从行政机关自身的主动性出发，以自我拘束为核心，构建内部分权机制往往被作为其典型实践形式予以解读[32]。综合执法改革将原来分散于各个部门的权力予以集中，这在很大程度上解决了部门行政的弊端，但同时此种权力的集中也是行政权膨胀的一种表现，不得不引起我们的警觉。因此，在综合执法改革过程中应防止行政权的过度集中，且在综合执法机构本身亦应按照“行政自制”理论建构自我预防、自我纠错和自我制约的内部行政机制。
（二）相对集中的制度定位
综合执法机制改革其本质是将原有过度分散化的行政职能和行政目标统一起来。其核心是对于分散化的行政权的相对集中。在制度定位上，无论是对行政处罚权的、行政许可权、行政强制权抑或是其他相关性权力，立法者应当确立的最为基本的态度就是“相对集中”，而并不能作扩大化的理解。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域。”这既是对相对集中范围的表述，也是相对集中的原则表述。具体而言应包含如下内容：（1）相对集中的前提是行政职能或行政目标分散化的存在。只要是存在行政职能或行政目标分散化的领域就可以进行集中，不论其涉及哪一部门。反之，则不得也无需进行任何程度的集中；（2）相对集中的目标是为了解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题。解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题的途径有很多并非只有综合执法一条道路，且在实践过程中权利的集中行使也未必是最优的选择。因此，是否需要集中以及集中的程度还需要结合实际情况综合考量；（3）相对集中的领域应限于职责相近或相关部门，对技术性和专业性差别较大的领域不得进行集中。相对集中应理解为原相近或相关部门之间的合并与集中，[33]而并不是对所有行政处罚、行政许可以及行政强制权的集中。例如，在行政许可中，“采用形式审查的行政许可一般可以集中，需要进行实质审查的行政许可则一般不宜集中。专业性技术强的行政许可一般不宜集中，不需要专业技术知识就可以审查判断并做出决定的行政许可可以集中。”[34]（4）相对集中必然伴随着机构的精简。虽然从理论上讲综合执法的改革并不必然伴随着机构的精简，但将其放置于从我国行政改革大背景之下来看，机构的精简无疑是改革所要到到的基本目标之一。否则，分散的机构设置与集中的权力所带来的只能是机构与权力的膨胀。
结语：尊重与戒惧——行政综合执法改革的制度展望 改革开放以来，我国经济迅速迅速发展，各种新生事物层出不穷，社会事务急剧增加，一定程度上带来了执法或是管理上的混乱。加之，我国政府职能职能转变行政管理体制改革尚未完全到位，机构臃肿、职责不清、执法不规范的问题还相当严重。在传统的行政管理体制下往往是制定一部法律或法规，就要设置一支执法队，这直接导致了部门行政的滋生。综合执法机制改革不仅在很大程度上解决多头执法、执法扰民等问题，也在一定程度上打破了执法队伍不断膨胀的恶性循环。但同时我们也应看到综合执法机制改革中还存在很多问题，特别是在城市管理综合执法改革过程中凸显的种种弊端，也不得不让我们对这一制度保持着警醒。因此，面对综合执法机制改革我们的基本态度应该是“尊重与戒惧”。尊重并不意味着盲从，其立足点在于对综合执法的理性思考；戒惧也并不意味着盖然否定，而是在尊重的基础上发现问题、解决问题使其向着规范化、法治化的方向发展。正如章志远所言，“任何制度创新都必须接受合法性和正当性的拷问。否则，在近乎狂热的“大干快干”之声中，非理性的狂潮就极有可能会导致既定的法治秩序遭受重创。”[35]
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