“两会”的召开，使“三农”问题再度成为人们关注的焦点，在中国特定的环境下，十三亿人口中九亿人口的庞大比例使得我们不得不去重视农村和农民有关的问题，而农村基础教育又是农村和农民有关的问题的重中之重，它对“三农”问题的解决，对我国经济社会全面协调发展，加快社会主义现代化建设都有着重要意义。但是，就目前我国农村基础教育的现状而言，却不容乐观，仍然存在许多亟待解决和完善的问题。

　　一、“以县为主”财政管理体制存在问题

　　农村税费改革后，农村基础教育的投入制度改为“以县为主”，即将农村义务教育纳入县级财政预算，主要由县级财政来投资农村基础教育。这一改革，尽管遏制了原先的乱收费、乱集资、乱摊派，减轻了农民负担，但是并未从根本上解决农村基础教育的投入问题，因为县乡财政原本是一体的（在许多地区，县乡财政一直都没有完全分开），将农村基础教育的投资主体从乡镇改为“以县为主”，是一种“换汤不换药”的做法。“以县为主”，从县级人民政府角度讲，最关键、最核心的是保证对全县教育需求提供较为充裕的供给，对全县教育资源进行高效合理配置。但对于我国经济不够发达的中西部地区，如果没有中央和省级财政转移支付，连干部和教师的基本工资都无力保障，更谈不上为教育需求提供充裕供给；并且，县级财政并不比乡镇财政好到哪里去，它们基本都是“吃饭财政”，甚至不少是“欠债财政”供养人员“吃饭”尚且阙如，何来资金投入农村基础教育发展。为此，在财政束缚下，县级政府只好拼命地控制甚至压缩教育编制，大范围地撤并农村中小学校。wwW.11665.com

　　二、农村费税改革对教育经费来源冲击不小

　　农村税费改革涉及到教育方面主要是“两个取消”，即取消农村教育集资，取消农村教育费附加。这两项教育经费来源取消后，使目前本已严重不足的教育经费更加短缺，给农村基础教育的发展和农村学校的正常运转带来重重困难。县财政只能保证教师工资，乡财政困难，哪来资金投入教育，因此费税改革后，教育投入不减只能是句大话、空话。而有些地方“教育附加费”被取消后，有些学校每年就减少了十几万元经费，而由于1997年“普九”验收和“排危”等负债累累，原先计划用农村教育附加费、集资逐年偿还，现在取消了这些收费项目，学校失去了还债之源，学校的生存和发展收到了极大的考验。

　　城市教育基本达到现代化，经费的不足导致农村中小学仍然是一个教师一本书、一支粉笔一堂课。全国政协委员文家庭指出，农村与城市相比，教师素质相差越来越悬殊，教师的工资、福利待遇相差越来越悬殊，教学的设备、条件相差越来越悬殊，致使城市与农村的教学质量相差越来越悬殊，农村的教学质量严重滑坡。

　　三、预算管理中问题不少

　　教育预算管理体制和机制不健全，也是影响农村基础教育资金使用效益的重要原因。　　

　　1.人员经费预算

　　在中国的农村基础教育体制中，教师根据报酬和素质分成两类：公办教师和代课教师。代课教师起源于50～70年代由农村集体设立的“民办学校”（区别于“公立学校”），这些学校的教师也称为“民办教师”，他们是由集体付报酬，不是政府正式工作人员，他们的任职条件也不那么严格。从80年代初期开始，农村集体组织开始解体，农村学校和城镇学校（公办学校）之间的界限消失了。1986年，中央政府要求通过逐步取消民办教师而把两类教师合并。这主要通过停止聘用新的民办教师、逐步把现有民办教师转为公办或现有民办教师退休来实现。到1990年，中央政府要求立即取消民办教师类别，把所有民办教师转为政府工作人员。然而实施“以县为主”后，有些县级财力薄弱的县，即使是现在，农村地方政府仍然发现无论从财力上和师资供应上，很难大量提高公办教师数量以满足农村学校的需要。作为一种权宜之计，新的一类“代课教师”取代了民办教师，两者工资待遇差别很大，在某些县，一个最低级别的公办教师的月收入在400元以上，而一个代课教师根据其级别其工资只有56～160元，代课教师的大量存在，表明地方政府很难或不原意执行中央政府的教育政策。在财政地方化之后，中央制定标准的政策变成无经费式命令，结果是给下级政府造成经费困难。代课教师现象也许反映了地方政府对工资灵活性的偏爱。随着越来越按沿海地区和城镇地区的水平来制定全国统一的工资待遇，而这些全国统一工资待遇又大大高于当地的工资水平，地方政府不愿意或无力支付这些工资。为了解决这个问题，只好以牺牲教育质量为代价，依靠民办教师或代课教师。

　　2.公用经费预算

　　公用经费预算似乎只是走过场，在某些县从来都没有认真考虑过这方面。每当有资金需求，县教育局就向财政局打报告，教育公用经费的预算中，有些县公用经费是由教育局和学校分享。县教育局已经从财政局共收到的大量公用经费，很少下拨给学校，都是由教育局自己花掉了。教育局某些领导还抱怨说这些拨款甚至不够满足教育局日常运转的需要。乡、村学校完全依靠预留的农村教育附加费来负担公用经费支出。

　　公用经费的缺乏使得农村中小学环境闭塞，教学设施落后，教师普遍缺乏学习，参加培训和继续教育的机会，以致教育观念陈旧、思想保守；先进教育思想、教学手段不能应用，绝大部分教师不会操作微机，不会制作课件；难以适应全面推进素质教育、实施新课程的要求，教师队伍整体素质普遍低下。

　　3.政策建议

　　基础教育作为一种由政府财政投资为主的“纯公共物品”，合理的基础教育投资规模需要由中央政府来定，并通过财政支付来实现。为此，我们建议：

　　(1)要因地制宜改变“以县为主”的农村基础教育投资体制形成中央、省、县三级分级按比例投入农村基础教育发展的新格局，不能“一刀切”。经济发达地区，县财政较富足，“以县为主”进行投入完全可以。在苏南地区、珠江三角洲地区，甚至乡镇财政就可以负担，不必“以县为主”。

　　在东、中部地区有些省的财政是较好的，但下面有些贫困县是“吃饭财政”，甚至“饭”也吃不饱。“以县为主”保证不了义务教育的需要，这就要加大省级财政的责任，有些严重贫困地区甚至要“以省为主”保证投入。

　　在西部各省和中部地区的农业大省，省财政捉襟见肘，这就要中央加大转移支付。尤其是现在尚未“普九”的450个县，其中391个在西部，他们大部分是国家级贫困县，又处在老少边穷地区，“普九”十分困难，中央应负主要责任。

　　(2)要建立对农村义务教育投入的专项转移支付制度由于分税制后的转移支付更多地是为保证地方政府不降低收入，因而对贫困地区的倾斜力度不够。而且一般转移支付中没有规定农村义务教育应占的比例，地方政府拨款随意性很大。因此，如果想通过转移支付补足贫困县义务教育开支的缺口，必须制订专项转移支付的制度和办法。建立规范的以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付制度，加大向落后农村地区的基础教育资金转移支付力度，实现教育水平均等化。

　　根据转移支付的公平与效率兼顾的原则，从制度层面上，设计出一种计算各地应有的财政收入和合理的基础教育支出水平的办法并使其公式化，规定基础教育资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现基础教育水平的均等化。加大向落后农村地区的基础教育资金转移支付力度，建立规范的义务教育财政专项转移支付制度。设立目标专款。它应包括两部分：一部分用于低于基础教育最低的财政标准的国家级贫困县和省级贫困县。对超出贫困县财政能力的基础教育事业费，国家贫困县则由中央设立的目标专款保证；省级贫困县由省级设立的目标专款保证。另一部分用于对农村贫困学生的直接资助基金。此专项基金是为保证贫困学生获得充足的经费资助，使适龄儿童能接受基础教育而不因贫困失学或辍学，以促进我国农村基础教育水平的提高。

　　(3)基础教育是“纯公共物品”，对于十三亿人口中九亿人口的庞大比例使得农村基础教育更加值得重视农村人口素质的提高对于整个社会主义经济的发展举足轻重；为此国家在建立完善的监督体系下可适当允许一些地方发行专用的“农村基础教育公债”，在不增加当前农民负担的基础上解决农村基础教育投入不足的难题；或者国家批准省级政府有权决定发行教育彩票，专门用作筹集农村基础教育资金。

　　(4)将基础教育经费全部实行预算统编，优化资源配置，提高农村基础教育财政支出使用效益和加强农村基础教育财政资金管理，地方政府要加强对教育资金使用的管理和监督，控制支出的方向，优化支出结构，加强运行监管。完善上级财政部门对下级的财政监督机制，建立一整套农村基础教育资金支出效益的考核指标，逐步实现财政从供给型向效益型转变；在一定时期和条件下，控制支出总量，避免因财力拮据而使财政管理和监督流于形式；将财政监督置于法制化建设中，使财政监督变为一种以法制为基础的有效的监督。进一步深化农村学校内部财务管理改革，压缩人员经费支出，提高公用经费的比重，以优化农村基础教育事业费的支出结构。整编教师队伍，精简非教学人员，确保人员经费支出的效益。建立严格合理的教师分配、调动和流动制度，解决当前乡镇教师普遍超编，而边远地区农村教师严重不足且不能有效调节而造成的教师资源配置不当的问题。合理调整农村中小学的布局。逐步改变办学规模小、布点分散的现状，实现学校设置的规范化，以便最大限度地实现投资效益。

　　(5)要广泛动员和鼓励机关、团体、企事业单位和公民捐资助学进一步落实对捐资助学单位和个人的税收优惠政策，对纳税人通过非营利的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠，在应纳税所得额中在全额扣除的基础上可适当再给予一定的加扣。充分发挥社会团体在捐资助学中的作用。中央和地方各级人民政府对捐资助学贡献突出的单位和个人，给予表彰和奖励。政府部门还可考虑开征教育税，取代各种收费，将中外企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，使财政的教育支出具有更加可靠的收入来源。