地方政府推进农民职业教育发展的思考

　　党的十八大报告指出：“如期全面建成小康社会任务十分艰巨。”“国家要加大对农村和中西部地区扶持力度，支持这些地区加快改革开放、增强发展能力、改善人民生活。”全面建成小康社会关键在农村，“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。而推进城乡发展一体化的进程中，普遍提高广大农民的基本素质，培育新型农民，被放到了前所未有的重要地位：加强农民职业教育是新农村建设的一项重要举措，是农业增效、农民增收及农村稳定的重要保障，是我国各级政府的重要职责。
　　一、农民职业教育发展的壁垒
　　（一）政策支持不力
　　中国社会科学院2007年人才蓝皮书《中国人才发展报告》指出：“中国农民职业教育相对落后，农民培训经费不足、农民培训立法缺失的确是在很大程度上阻碍了中国‘三农’问题的有效解决。”目前，我国尚没有专门的农业职业教育法，也没有任何一级政府对农民的职业教育问题制定专门政策。尽管党和政府为鼓励职业教育的发展，制定了一系列相关的法律、法规，如与之相关的《职业教育法》和《民办教育促进法》，但现行法律法规对农民职业教育的规定不具体、不成体系，缺乏系统规范农民职业教育责任、激励、监督和其他保障措施。1996年颁布的《职业教育法》仅提到：“国家采取措施，发展农村职业教育。”“县级人民政府应当举办多种形式的职业教育，促进农村职业教育的发展。wWw.11665.cOm”而没有具体的政策、措施保障，2002年颁布的《民办教育促进法》仅明确了民办教育的类型有“举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校”。况且两部法规对于政府的教育责任，缺失有效的监督和惩罚机制，对政府的不作为难以问责。农民职业教育的有效开展需要政府整合社会各方面资源，对农民职业教育进行前瞻性的指导、科学的规划、全面的评估和反馈，不断提高质量，真正做到为广大农民素质提高服务，为经济建设、“三农”问题的解决以及和谐社会的建设添砖加瓦。
　　（二）资金投入不足本文由论文联盟http://收集整理
　　为了出政绩，地方政府愿意对那些能够很快就产生效益的企业投资或者在那些可以显现政绩的基本建设上下功夫，把重视优素质、高技能农民的培养停留在口头上，不做实际的支持，使得很多业务部门因缺乏经费而无法开展农民职业教育工作。甚至有些领导还存在“先把经济搞上去，再来抓教育”的思想，把国家下拨的本应投入到农民教育上的经费先挪为他用。虽然政府是农民职业教育的投资主体，但由于农民职业教育效益的间接性、滞后性和不易量化性，地方政府对国家要求增加农村职业教育经费的投入也是采取消极态度，对农村职业教育在资金投入上的力度远远不够。
　　（三）师资质量不高
　　农民职业教育培养质量低，师资缺乏，师资水平与培训水平不高。一方面，在城乡差别的现实情况下，大中专毕业生不愿到农村从事农民职业教育，优秀教师尤其是中青年骨干教师更愿意到城市或者经济发达地区从教，农村职业学校、培训机构很难吸引和留住高水平教师，教师总量、质量都受到严重影响，从而导致农村职业教育教师队伍建设困难。另一方面，“双师型”教师严重缺失，重理论轻实践的教师在农村职业学校受欢迎程度不高，农民职业教育急需补充从事新型专业和技能型人才培养的专业教师，从而适应产业结构调整和市场需求的变化。师资的质量严重影响了农民职业教育的质量。
　　二、地方政府发展农民职业教育不足的原因分析
　　（一）观念意识缺位
　　党的十八报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。”农业是国民经济的基础，农业发展要靠科技，科技发展要靠人才，人才培养要靠教育。所以加强农民职业教育，全面提升农民的整体素质，是实施科教兴农战略，发展农村经济，实现农村全面建成小康社会伟大目标的基础。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。在我国，农民的职业教育活动大致可以归纳为以下两个方面：第一个方面是对农村转移劳动力的教育培训，主要服务于为适应城镇生活和非农产业就业需要的农村转移的劳动力；第二个方面的教育培训活动统称为对农业劳动者的教育培训，主要用于满足继续从事农业生产的劳动者职业技能教育培训的需求。第二个方面的农业劳动者应该是工业化现代化社会中的新型农业劳动者。推进农民职业教育是地方政府富农惠民、发展地方经济的重要抓手。
　　然而，农民职业教育是公益性的事业，不是某个部门、社会零散培训机构或者个别单位的努力就可以完成的，需要全社会的努力，更需要各级政府的大力支持才可以完成这一事关全局的伟大事业。农民职业教育的成效不像其他行业具有直观可见的效益或效应，所以有很多政府或者部门的领导思想认识不到位，不重视农民职业教育工作。看不到农民职业教育的长远意义，甚至认为农民职业教育可有可无，认识不到只有建设新农村的主体素质提高了，新农村建设才有后劲，才能持续地进行，并最终达到预期的目标。
　　（二）财政支持缺位
　　根据联合国教科文组织统计，同层次职业教育所需经费是普通教育的153%，可见发展职业教育需要比普通教育更高的投入。在我国，目前职业教育的经费支出与教育经费总支出的比例还未超过10%，对农村职业教育的支出则更少。为贯彻党的十七大、十八大精神，实现城乡统筹协调发展，中央财政调整支出结构，对“三农”的投入逐年增加，2009年比2008年增长20.2%，2010年投入8183亿元，比2009年增长12.8%。但是从中央到村庄，渠道很长，被“截流”和“渗水”的情况较为严重，新农村建设的资金监管亟待加强。另外，地方财政对农民职业教育的配套支出比重低，资助更是非制度化的，随意性很强，专项经费难以落实。政府教育资金不愿意进入农民职业教育培训领域，对农民职业教育投入与产出存在功利想法，只关注即刻兑现的短期经济利益和政绩，而忽视农民职业教育对农民本身、对农村发展的长远意义。再有，农民职业教育吸引民间投资和社会捐助的能力弱，经费紧张，农村职业学校不能及时调整专业、更换先进的技能培训设备，甚至导致师资流失。

　　（三）制度建设缺位
　　我国农民职业教育在发展过程中所遇到的重重困难表明，既是经费投入不足，更是制度安排不合理、机构组织运行严重缺位。联邦德国1969年颁布的《职业教育法》形成了“双元制”的农民农业学历教育体制；美国1862年的《莫里尔法案》，确定了通过政府资金资助职业教育。我国也出台了发展农村职业教育、培养新型农民相关的法律、法规和政策，如《国务院关于大力发展职业教育的决定》、《2003-2010年全国新型农民科技培训计划》等，但仅停留在引导层面。专门促进农民职业教育发展的法律、法规和政策却很少，而且缺乏操作性，监管力度虚弱。因此，国家和地方政府应制定专门的法律和政策，使农民职业教育的发展和改革有法可依，这对于大力发展农民职业教育迫在眉睫。由于地方政府没有做好足够的社会动员，农民缺少真正积极的参与意识、没有从培训中得到实惠、更没有看到长远意义，尽管政策在不断推动，农民的职业培训的效率微乎其微。
　　三、发挥地方政府职能。推动农民职业教育科学发展的建议
　　（一）强化政府职能，整顿监管规范
　　各级政府和教育行政部门必须要意识到职业教育仍是我国教育体系中较为弱势的教育类型，应当给予特殊的重视与支持。在美国，20世纪初期，农业教育在全美呈现出“无校不涉农”的蓬勃发展局面，1905-1910年美国有97.6%以上的各类学校设有农学类专业或教授农业课程。如今，美国的农民职业教育紧跟美国现代化和信息化发展步伐，早已走上专业化、职业化的发展道路。相比之下，我国各级政府尚未将农民职业教育纳入重要日程，政府应根据教育部《关于加强农村成人文化技术学校建设的若干意见》和《国家级示范性乡镇成人文化技术学校标准》等现有文件精神，积极吸纳国外的宝贵经验，结合我国的现实状况，制定各项可行性政策，进一步明确农民职业教育的工作方针、任务目标，根据国家的生产力发展水平和产业结构状况对现有农民职业教育体系进行动态调整，整合和优化各方面的职业教育资源，积极引导我国农民职业教育又好又快发展。
　　针对我国农民职业教育布点过多、力量分散、多头管理的现状，首先，政府要进一步从宏观上整顿规划农民职业教育的办学市场，要借助行政手段实现职业教育资源的重组和优化，避免重复投入。同时要开放职业教育市场，打破公立学校对农民职业教育市场的垄断，吸引更多社会培训机构参与到农民职业教育体系中，使得农民职业教育更加开放、灵活。其次，政府要发挥好对农民职业教育发展的后勤和保障作用。一方面，要进一步培植农民职业教育发展的师资队伍人才市场、设备采购市场等；另一方面，要加大对农民职业培训过程的监督，要定期不定期地对各培训机构的教师、学员、经费、培训质量等以简报、例会的形式进行通报和系统的考核，且定期通报对培训机构办学效益的考核结果，严格执行优胜劣汰，提高农民职业教育的教学质量。再次，政府要加大对市场的监管力度，坚决执行“先培训、后上岗”的规定，对违反招录要求的用人单位必须严格惩处。
　　（二）加快专项立法，创新教育体制
　　“农业的发展，一靠政策，二靠科学”。为了有效地保证农民职业教育的全面、持续发展，政府必须认真查找我国农民职业教育的问题所在，吸收国外经验，根据农业与农村经济发展对农民职业教育的要求，制定相应的专项立法，明确政府、职业教育机构和农民之间的权利和义务，为农民职业教育的经费来源、师资建设、实训基地及服务体系建设等提供必要的法律保障，促使农民职业教育走向法制化轨道。
　　依靠以地方政府牵头组织的短期、应急性的群众性科普教育已不能满足当前新型农民发展的不同需求，政府必须从教育制度、体制和运行机制入手，建立完善的农民职业教育体系。可以依托现有的本科农业院校的师资资源，在各省、市、自治区建立农村职业教育学院或农业技术研究所，培养高层次专业农民和农村教育的专业教师，研究农村教育、农民教育，编制农民职业教育教材，推广农业新理念、新技术，真正发挥农民职业教育在农村教育中的示范和辐射作用，摆脱农民职业教育的局限性，本着城乡统筹的原则，使所有有条件的职业学校向农村开放，为转移农村劳动力服务，以人为本，尊重农民的意愿，做到“扶贫”、“扶志”、“扶智”，为社会主义新农村可持续发展提供不竭的动力源泉。
　　（三）加大经费投入，增强教育活力
　　据资料显示：英国成人教育经费的70%由政府提供，美国每年用于成人教育的经费约600亿美元，德国成人教育投资占教育总投资的15.3%。而我国目前成人教育投人仅占教育事业总经费的0.6%左右，用于农村成人教育的经费份额更是微乎其微。而在现有农民培训方面，只有“跨世纪青年农民科技培训”项目有专项经费，其他的农民培训项目都没有经费，远低于发达国家农民培训的费用。政府有责任在保证基础教育经费的同时，逐步增加专项经费投入，使财政扶持制度化、规范化。除了国家财政的支持，政府要加大宣传力度，鼓励和动员社会各方面的力量积极参与到农民职业教育事业中来。一是鼓励民办农村职业学校办学，以相应的政策、法规保证地区农民职业教育的协调健康发展，保护办学者的积极性及合法收益；二是鼓励社会公益力量，帮扶农民职业教育。尝试筹建农民职业教育发展基金会，广泛吸纳社会各界及个人对农民职业教育进行资助，特别是大型

企业，鼓励其独立举办职业学校，也可选择与政府合作办学。
　　（四）完善就业保障，拓宽就业渠道
　　农民职业教育的发展与其就业状况息息相关，政府部门要大力发展农民职业教育，就必须全力做好农村劳动力转移的保障工作，为农民职业教育的发展搭建平台。一方面，政府要发展农村的非农产业，拓展广大农民的就业渠道，包括调整乡镇企业发展战略和发展模式，加快其技术进步和体制创新，以此巩固和发展乡镇企业，从而扩充乡镇企业的就业容量；加快城镇化进程，带动农村非农产业的发展，特别是交通、旅游、保险、信息及技术服务等第三产业，以此促进农村剩余劳动力的非农就业，增加农民的非农收入。另一方面，政府部门要积极推进就业准入制度的建立健全，各政府部门和用人单位应有计划、有步骤地推行就业准入制度，逐步推行到所有实行就业准人的行业、职业，所聘用的农村劳动力必须接受过职业教育或职业技能培训，并取得相应的培训证书和职业资格证书。同时，各用人单位要严格贯彻落实，各政府部门要对用人单位加强检查，这样只要农民习得一技之长，就能具有竞争力，就能实现公平、公正就业。