摘要：从经济学、社会学和政治学的视角看待民间组织的功能，常被看成是对“市场失灵”与“政府失灵”的有益补充，能够增强社会资本的储量，是民主的治理方式或是对国家的替代甚至抵制。基于民族团结边疆稳定战略下的民间组织培育发展和规范管理，政府应对慈善公益类、经济类、科技类、社区服务类民间组织采取多样化的培育支持策略，针对民族政治色彩浓厚且以社会自治为目的的民间组织采取不鼓励、限制其发展的分类实施控制。
　　关键词：民族团结边疆稳定；民间组织；培育；规范
　　中图分类号：c9122 文献标识码：a 文章编号：1006-723x（2013）01-0024-05
　　一、从不同视角解读民间组织
　　改革开放以来，我国社会领域发生的最大变化之一莫过于民间组织的兴起。民间组织在经济、文化、科技、社会、教育等各领域中的积极作用正日益彰显，成为我国经济社会发展不可忽视的重要力量。作为公民社会的主要形态之一，我们可以从不同视角解读民间组织。
　　从经济学的视角看，民间组织的功能常被看成是对“市场失灵”与“政府失灵”的有益弥补。因民间组织的盈余能用于分配的限制以及民间组织具有社会价值基础，它们与市场中的理性自利者不一样；同时，作为一个“政府之外的公共物品的提供者”而出现，与政府提供的服务内容具有标准化和普遍化的特征不同，民间组织更贴近基层民众，更知晓民众偏好。部分人群对公共产品的过度需求或特殊需求可以通过公益性的、非营利性的民间组织提供的社会服务得到充分满足，以补充政府产出的不足、提供私有产品的替代物。WWW.11665.cOM[1]从这种意义上说，民间组织尤其是关注少数群体和特殊需求的民间组织在提供社会服务方面比政府组织和市场组织具有更大的灵活性和多样性。民间组织具有弥补政府、市场双重失灵的功效。
　　从社会学的视角而言，民间组织能够带来社会资本与社会纽带的建设、社会信任与互惠基础的产生。民间组织是公民社会的组织化形式，存在本身就是一种公众自治的标志，民间组织反映的是社会自主性和由此所对应的社会资本。社会的自我治理是解决集团问题时的合作，是需要人们参与的合作行动，相应的能力需求就是所谓的社会资本，如人们之间的相互信任、合作的能力、社会纽带的发育等。民间组织为人们提供沟通、交流的场所，而沟通将促进人际纽带的产生，进而可以促进更为广泛的良性社会行为，据此增强社会资本的储量。通过广泛而深入的民间组织的社会服务夯实社会基础，重建新的社会价值观和积累新的社会资本。社会自我治理又满足了人们一项重要的政治需求。所以，民间组织的重要性体现在它为人们提供了首创性的、自治性的、公共而相互连接的、有个性的行动，也相应地培养了人们这些方面的能力。[2]
　　而从政治学的角度看待民间组织，关注民间组织与国家的关系，民间组织的存在可以被认为是民主的治理方式，还可以看成是对国家的替代甚至抵制。公民社会思想在西方社会科学的民主理论中处于中心地位，民间组织被设想为国家的对立物，它存在的精髓在于抵御不民主的国家权力。将民间组织看成是民主政治的创造与维系者，是个人权利与私人自由的保护者。通过这种组织形式，人们可以依据自己的选择行动，而不是政府的指令或市场的强迫。民间组织成为保护公民利益免受国家权力侵害的场所，但即使民间组织具有保护公民权利的作用，也并不一定要与国家呈现出冲突性关系。但是，随着公民社会的发达，对国家的需求自然而然降低。这是一种民间组织对于国家的自然且良性的取代关系，并非相互冲突或抗衡。
　　另一种观点认为民间组织或者成为政府权力的潜在颠覆者。民间组织与权威主义体制具有深刻的内在冲突。因为权威主义的本质是垄断政治权力，而民间组织的主要功能之一就是挑战政府的垄断权力。霍布斯曾论道：最高的权力有足够的理由怀疑非政府的结社，后者通过对组织技巧的教育和建立一种共同体的感觉，能够对国家的权力构成挑战。[3]思想家查恩宁认为，在公众中，少数几个人就能煽动起大家的强大而激烈的情绪，产生巨大的优势。他进而指出，他们（民间组织）是我们的宪政政府内部的异常的政府。应当对它们倍加留心。[4]
　　一种积极的观点是，民间组织与民主培育和训练之间的关系。民间组织是公民有序政治参与的主要平台，又是进行这种培育和训练的重要载体

。通过民间组织，人们进行着范围和程度不同的政治参与，人们为组织的事务服务的过程中也就培育和训练了民主管理的观念和能力，对人们进行民主的培育和训练，加强了民主的政治文化，促进公民有序进行政治参与。公民在认同现有基本政治秩序的前提下，依法对公共事务或公民权利表达自己的意愿、看法。公民有序参与民间组织之间有着天然的联系，即通过民间组织这个载体认同现有权威并拥护现有秩序，希望通过参与行为促进现有制度完善。
　　二、民族团结进步边疆繁荣稳定战略
　　目标的实现需要民间组织参与 民间组织的发育状况不仅是衡量一个国家和社会现代化程度的标志，而且也是边疆民族地区社会发展和创新社会管理的客观需要，民族团结进步边疆繁荣稳定战略目标的实现离不开民间组织的参与。
　　以云南为例，云南是集边疆地区、民族地区、贫困山区、多灾地区于一身的省份，与缅甸、老挝、越南三国接壤，边境线长达4060公里，要在这样一个贫困面大、自然灾害频发、边境线长的边疆省份实现少数民族和民族地区发展、民族团结进步、边疆繁荣稳定必须要借助于社会管理创新的实施。有序发展民间组织，发挥民间组织在社会管理中的积极作用。政府不能包打天下，解决层出不穷的社会问题、政治问题、文化问题，乃至经济问题。云南总体上社会建设管理还很滞后，社会管理和服务成本较高、难度较大。构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，由个人、团体、国际组织等出资兴办的民间社团组织可以弥补政府部门在公共服务与公共管理领域人力、物力、财力投入的不足，以更经济和正确的方式实现政府 “掌舵”、“引导”的管理职能，并促使政府可以在更大范围内发挥间接管理和协调的职能。 　　民间组织能够代表所属群体的利益下情上达，畅通各方利益诉求的渠道，还能进行横向的通过不同群体的对话磋商机制，有序地进行利益表达，满足各种社会利益群体进行广泛政治参与的要求，各个利益代表人在宪法共识的前提下，经妥协达成共识，进而协调社会各类矛盾，引导公民理性表达诉求，依法维护自身权益，防范和减少极端事件的发生。同时也能把政府的方针政策上情下达，将政府的意图通过民间组织的动员，使政策得到很好的执行，以提高政府行为的绩效，并实现社会公众对政府的认同。
　　三、民间组织发展培育与规范管理策略
　　（一）培育扶持（发展）对策
　　目前，云南省的民间组织无论从数量上还是发挥的功能上离民众的公共服务需求和社会建设的实际需要还远远不够，政府对民间组织的重视程度和政策性支持力度也急需提高。政府首先要转变思想，对民间组织要从防范与管制为主转向鼓励、服务和培育为主。各地方政府应对民间组织的发展进行长远规划，确立目标，制定具体的培育发展民间组织目标任务表。在省和地级以上市实施民间组织扶持发展专项计划，建立孵化基地；在省、市、县（市、区）设立孵育专项资金，采取分类扶持方式对符合条件的民间组织给予补助。从政策支持、资源支持、腾出空间等方面重点培育和优先发展经济类、科技类和面向社会服务的扶贫、教育、环保、民族文化保护以及预防艾滋病等方面的民间社团组织。逐步形成发展有序、门类齐全、层次多样、覆盖广泛的与云南省经济社会发展相协调的民间组织体系。
　　拓宽民间组织参政议政渠道，将民间组织代表人士纳入党代会代表、人大代表、政协委员推荐范围，增加各级党代会、人大、政协中民间组织代表的比例。民间组织代表不同阶层、不同领域的利益，它们公共决策空间的扩展，也就意味着民意表达和实现渠道更为便捷、高效，更具有广泛的代表性。民间组织作为社会协同的重要力量，要发挥它们参与社会管理的功能和作用，就应该赋予其相应的职能和“话语权”。 要特别关注草根民间组织的政策倡议能力，从事法律援助和政策倡议的民间组织，在进行集体法律诉讼、开展公共教育，以及提供调研基础上的政策建议方面都有着宝贵经验。政府在出台涉及行业发展、社会管理和社会服务等政策时要建立与民间组织沟通协调机制，注意听取相关民间组织意见，在公共政策中体现多元利益，促进决策的公共性。根据云南特点，要注意发展培育民族类社团组织，充分发挥其密切联络联谊少数民族群众、促进民族团结的特殊作用。并要调动各民族的传统民

组织的作用，比如老人会、长老会、老民会、家族组织等，发挥其维持社会和谐、家庭和睦、生态保护、资源使用等方面的村规民约、社区公约的规范功能，通过多种方式和途径，拓宽民众参与公共事务的空间，成为促进社会和谐的重要动力。
　　建设各世居少数民族博物馆、建设民族传统文化资源库和少数民族语言文字资源库，抢救、保护和开发少数民族语言文字、文物古籍、口传文化等物质和非物质文化遗产，建立优秀民族文化传承体系以及促进云南民族文化交流等工作，都应充分发挥民间组织的作用，使民间社团成为构建云南民族文化强省的一支重要力量。如云南民族文化发展基金会，开展云南民族文化资源调查，开办 “云南民族文化教育网站”，举办了“同一首歌，祝福云南”大型文艺活动，组织拍摄了云南多民族风貌的大型系列片“高原上的民族”，并资助、扶持了如古韵之声音乐会、民族文化知识丛书等民族文化艺人和民族文化项目。云南中医药文化博物馆、官渡民间绘画博物馆、云南人家博物馆等组织保护与继承、弘扬了民族文化，促进云南民族文化事业的发展。要积极培育鼓励发展民族文化保护类民间社团。
　　针对要把云南打造成为我国面向西南开放的国际大通道、沿边开放开发的合作试验区和实施“走出去”战略的先行区、外向型特色优势产业基地及辐射东南亚、南亚、西亚和非洲东岸国家的加工基地和物流基地的国家战略，与此相应的应优先发展行业协会、商会、同业公会、联合会等工商经济类组织，充分发挥其提供服务、反映诉求，维护会员合法权益、加强自律，维护市场竞争秩序等作用。针对云南省行业协会数量少，覆盖面不足，远不能适应以上战略的需要，应突破一个行政区域内是“一业一会”的限制，要允许“一业多会”，“一区多会”，突破县（市、区）不设立行业协会的制度规定。并且应放宽设立标准，打破行业协会现行设立标准的限制，为了适应社会分工精细化的趋势，允许按国民经济行业分类的中类、小类标准设立行业协会，也可以按照产业链的各个环节、经营方式设立行业协会。鼓励跨区域组建行业协会，可成立以滇中、滇东、滇西、滇北、滇南等区域命名的跨区域协作性行业协会，甚至成立大湄公河次区域的行业协会。要允许同类型、同行业、同领域的行业协会组建联合协会。打破异地商会的登记限制，将异地商会的登记范围从地级以上市扩大到县（市、区），登记管理权限从省下放至地级以上市民政部门。
　　目前，边疆民族地区群众脱贫致富的任务非常艰巨，具有扶贫开发成本高、脱贫难度大的特点。要加大边远少数民族贫困地区扶贫开发力度，尽快帮助深度贫困群体摆脱贫困，应积极吸引国际扶贫组织参与到扶贫工作中来。近年来，随着云南省扶贫领域的国际交流与合作不断扩大，也增加了全省扶贫总量的投入，促进扶贫开发进程。禁毒、艾滋病防治、弱势群体救助、生态保护等目标的实现，需要继续获得境外非政府组织的大力支持。改革开放以来，滇境外非政府组织在环保、扶贫、教育、艾滋病防治等多领域发挥了重要作用。多家境外非政府组织参与到艾滋病预防控制工作中，成为云南防艾工作的重要组成部分和政府防艾工作的有力补充。与发达地区相比，边疆民族地区基础较差、实力有限，解决民生问题需要有更多的财力保证，需要通过各种方式帮助解决。继续积极吸引境外非政府组织在扶贫、救灾、基础教育、人畜饮水、生态保护、艾滋病性病防治、禁毒、健康教育、残疾康复、儿童福利、社区发展、艾滋病和贫困致孤儿童及妇女的救助和帮扶等诸多公益领域开展援助项目。通过输进资金、人力资源、技术、运作方式等进一步改善云南边疆地区各民族的教育、医疗、生态等条件。实施生物多样性保护，将云南打造成西南重要流域的生态安全屏障目标的实现，也需要包括大自然协会等境外国际环保组织的大量参与。 　　积极探索云南明星公益模式。云南贫困面大，贫困程度重、自然灾害频发，公益需求量大，应充分利用云南有着独特少数民族文化与自然景观优势，再加上规范、专业、公开、透明的公益操作模式，吸引海内外明星捐赠资金。近些年，云南逐渐成为两岸三地明星眼中的“热土”，云南明星公益在近十年的发展中逐渐形成一定规模，自2005年起，明星向云南省青少年发展基金会捐赠的慈善金额就超过千万元。助学、助医、环保、突发灾害救助，是明星公益所涉及的四大主要

内容。越来越多的明星到云南进行公益活动，并聚集了更多的“慈善人气”，“云南慈善”也渐渐出现了“品牌效应”。[5]明星慈善带来了物质的援助，对贫困山区起到了助学、助医等作用，更重要的是明星凭借其对慈善的影响力及社会舆论影响力，让更多的人了解到边疆民族地区某些领域的困难，加入到捐赠行列，带来了以慈善为荣的良好社会氛围，积极推动云南慈善事业的发展。
　　随着公共财政、公共设施、公共服务、重大产业项目布局向边疆民族地区倾斜，公共服务数量会随之增加，这给边疆民族地区的民间组织带来了难得的发展契机。通过政府转移职能、政府委托、购买服务等渠道，民间组织可获得前所未有的发展空间和资源。积极推进政府购买公共服务试点，加快公共服务的社会化迫在眉睫。积极完善和推广民间组织分类评估工作，将评估结果与政府购买民间组织服务、税收优惠等相关扶持政策挂钩。如获得3a级以上评估等级的民间组织，可以优先接受政府职能转移、获得政府购买服务。获得3a级以上评估等级的公益慈善、社会服务、社会福利等公益性民间组织，可以申请公益性捐赠税前扣除资格。获得4a级以上评估等级的民间组织可以简化年度检查程序。通过建立民间组织激励和评价机制，从而促进民间组织适度竞争和规范化管理。
　　（二）规范管理策略
　　我国仍然是一个行政主导的社会，在政府的管理体制下，民间组织并没有脱离政府的控制，也没有挑战政府的权威。相反，民间组织提供服务，解决社会问题，进而维护了社会稳定，维护了政府的权威。民族边疆地区社会发育滞后，政府依然是社会权力和资源的控制者，与政府合作，扮演一个“帮忙者”而非“添乱者”，为政府“分忧解难”依然是大多数民间组织的主要角色。同时也要看到，民间组织形形色色，其使命及价值取向各有特色。边疆民族地区因其特殊的地理位置、复杂的文化环境和特殊的国防意义，成为敌对势力渗透的重点目标。我国政治的民主化一直是西方国际势力追求的目标，西方民间和政府机构的资助重点转向我国的民间组织，希望借助于它们在民间传播西方价值观，培育亲西方势力，改变社会基础。这些组织往往扎根于社会基层，具有很大的隐蔽性，不易被察觉和防范，加之社会转型期经济的快速发展及其带来的社会稳定问题，在一定程度上影响到边疆民族地区的安全与社会稳定。为了避免民间组织对政府权威的挑战，维护民族团结边疆稳定，地方政府应实施分类控制的基本策略，力图使民间组织的发展处于可控的发展状态。其核心机制，一是控制，二是功能替代。前者通过社团党建、身份备案和项目备案、清理取缔非法民间组织以及建立民间组织监管信息平台等措施，控制民间组织运用“非政府的方式”挑战政府权威；后者通过培育可控的民间组织体系，从功能上替代某些自治的民间组织，进而避免社会领域中出现独立于政府的民间组织，通过替代达到实现控制的目的。这是具有我国特色的民间组织发展路径，运用这些策略，政府不但保证了权威政体的稳定，也赢得了经济和社会的发展，这是一个社会和国家双赢的过程。
　　建立由各级党委、政府分管领导牵头，相关部门和群团组织负责人参加的联席会议制度，确保民间组织的各项工作始终在党委、政府领导下稳步推进，保证民间组织的建设和发展的正确方向。全面建立省、市、县（市、区）三级民间组织党工委和群团工委。加强民间组织党建工作，将其整合到国家统一的价值观之下，巩固党在民间组织领域的群众基础和执政基础。强化党和政府对于民间组织的控制能力，成为边疆民族地区民间组织建设的长期任务。建设边疆民族地区民间组织信息平台，网络延伸至县级相关部门和民族工作任务较重的乡镇。定期开展民间组织形势分析研判和隐患排查，建立民间组织管理风险预警机制，建立民族关系监测分析、突发事件应急处置、民族团结宣传和民族工作舆情等系统平台，充实完善民族团结目标管理考核体系。
　　边疆民族地区历来是敌对势力分化和瓦解中国的突破口，这在客观上决定了边疆民族地区必须牢固树立稳定压倒一切的思想，把反对分裂、维护祖国统一和民族团结放在首位。应完善和加强境外非政府组织在本地活动管理工作联席会议制度，协调有关部门掌握、规范和监督境外非政府组织在本地的活动。包括建立管理信息定期通报、重大事件协商、查处联动等机制；建立省民政厅和各级外事办登记管理机关情况

报告的互动监督管理新机制；建立预警机制，定期分析研究境外非政府组织带倾向性的问题，制定预案；建立境外非政府组织合作项目数据库和信息台账，建立动态数据库，及时掌握中外合作事项实施中的重大情况。[6]
　　完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的民间组织监管体系。建立社会完善部门联合监管机制、民间组织自律监管机制、分类监管机制、健全退出机制、信息公开机制以及民间组织分类评估机制在内的六项机制。制定民间组织行为规范和活动准则，完善民间组织年度检查制度，建立民间组织查处退出制度，为规范民间组织行为和活动提供依据。规范民间组织的非营利行为和加大信息披露力度，初步建立民间组织信息披露平台。引导民间组织完善内部治理结构，提高自律性，增强透明度和公信力。
　　[参考文献][1][美]weisbrod，b.a. （1977） the voluntary nonprofit sector.lexington：d.c. heath and company[m]. the nonprofit econmy.cambridge，ma：harvard university press， 1988.
　　[2][美]eikenberry， a.m. & kluver， j.d. （2004）. the marketization of the nonprofit sector： civil society at risk [j] public administration review， 64（2）：132-140.
　　[3][英]霍布斯.利维坦[m].北京：商务印书馆，1995.
　　[4][美]channing，william ellery.（1929）.remark on association，in collected work of william ellery channing. boston：american unitarian association. quoted in frumkin 2002.
　　[5]中新网. 云南成慈善“热土” 明星公益探索“云南模式”，2012-07-22.
　　[6]侯江红. 云南省社会组织发展现状与培育监管对策研究[j].社团管理研究，2012，（7）.
　　〔责任编辑：黎 玫〕