产权房清理过程中的难点包括小产权房范围的模糊性和小产权房利益相关主体（村集体和农民、购房者、开发商及政府）自身利益矛盾的复杂性。文章在剖析小产权房清理的现实难点的基础上，从土地集约利用的角度提出了小产权清理思路。
关键词：小产权房；清理；土地集约利用
中图分类号:f299233文献标志码:a文章编号：1002-7408（2012）09-0092-03
作者简介：王海鸿(1971-），男，甘肃天水人，博士，兰州大学管理学院副教授，研究方向：土地经济和土地资源管理；张婷婷（1987-），女，甘肃白银人，硕士研究生，研究方向：土地资源管理。一、小产权房基本内涵及政策背景
小产权房并不是法律规定的概念而只是一种约定俗成的称谓，是相对于“大产权房”而言的，但学术界对其定义也有着基本的共识。谭术魁认为小产权房是建在农村集体经济组织所拥有的土地之上且被非本集体经济组织成员（外村村民、城市居民）所拥有的住房。判断某一具体的房屋是不是属于“小产权房”，必须同时具备两个要件：一是建在农村集体土地之上，二是被城市居民或非本村村民所拥有。[1]严焰将小产权房称为“乡产权房”，是指建设在农村集体土地上的商品住宅，一般由乡镇、村委会与开发商合作建设，或由乡镇、村委会自行开发建设，亦有小部分由村委会审批、村民自行建设，以较低的价格向村民以外的城市居民销售。[2]袁林林则认为，小产权房是在农民集体土地上建设的、未缴纳土地出让金等相关税费、面向社会公开销售、购买人与开发商或乡政府、村委会签订购买协议，产权证不具备国家认可的产权法律效力的住宅。wWW.11665.CoM[3]
综上，小产权房的内涵包括以下几个方面：建筑在农村集体土地之上；非本村居民拥有；村民自建或与开发商合作建设；未缴纳相关税费和办理相关产权证明；不被法律认可。
在过去十多年间，虽然顶着“非法”的帽子在夹缝中生存，小产权房总体面积却与日俱增。据全国工商联房地产商会发布的消息，从1995年到2010年，全国小产权房面积累计7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工总量的8%。[4]也有统计显示，小产权房的总量已经接近我国住宅数量的三分之一。近几年来小产权房的增速为2005年前的十倍。
小产权房的出现与我国的城乡二元体制有关。依照现行法律，农民在宅基地和村集体土地上盖房居住并不违法，但城市居民购买农村土地的住房则侵占了农民的利益。2007年12月，国务院常务办公会就明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房；2008年7月，国土部下发通知，要求尽快落实农村宅基地确权发证工作，但明确指出不得为小产权房办理任何形式的产权证明。2009年9月，国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房。2010年5月，14部委开始酝酿小产权房整治方案，对出现的问题采取“一案一处理”方式。2011年，国土部等三部委下发《关于加快推进农村集体土地登记发证工作的通知》，同年11月又明确表示：小产权房等违法用地不会借此次农村集体土地确权而合法化。2012年2月，国土部召开发布会，表示将开展小产权房的试点清理。
尽管国土部的态度十分明确，但对于小产权房如何清理却并未出台具体的治理方案和执行标准。从掌握的资料来看，现有文献多是基于不同专业视角对小产权房的处置提出思路和看法，但对于小产权房的清理方式和程度却没有相关论述和研究，本文通过剖析小产权房清理的现实难点，基于土地集约利用的角度提出了小产权清理思路。
二、小产权房清理的难点
（一）小产权房清理范围的模糊性
我国宪法规定：“城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有以外都属于集体所有。”而《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这些规定意味着集体土地不能直接用于房产开发，只有经过国家征收转化为国有土地，经过“招拍挂”形式转让给开发商才能进行房产开发。而农民自行建造或联合开发的“小产权房”，由于用地的“不合法性”而不能办理相应的产权证明，因而不能进入房产市场进行流通和交易。国土部对小产权房的解释是占用集体土地搞建设，并向集体组织以外的成员销售的商品住宅。但这一概念过于模糊，在实际操作过程中难以确定其涵盖范围。譬如外
村民购买本村集体土地建造的房屋是否属于小产权房？城镇户籍子女继承农村老人的房产是否属于小产权房？建在耕地之上属于集体建设的房屋是否也属于小产权房？等等。除此之外，农民建造的高楼既有当地农民居住，又有外来人口，单从定义上就很难判断其是否属于小产权房的范畴。小产权房的概念不明晰，又缺乏具体的界定标准，在实施过程中难免会遇到“公说公有理，婆说婆有理”的情况，为清理工作带来了巨大的难题和不便。
（二）小产权房利益主体博弈的复杂性
小产权房的出现直至现今规模化的发展，与其相关利益主体是分不开的。小产权房的利益关联主体包括：村民和村集体、购房者、开发商、地方政府等。而其复杂性不仅在于利益关联主体间利益的不可调和性，同时表现在利益关联主体自身利益的矛盾性。具体分析如下：
1．基于农民和村集体的角度。我国现行的《土地管理法》规定：征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征前的三年平均年产值的六至十倍，同时每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收土地的三年年均年产值的十五倍。从实践看，《土地管理法》规定的征收补偿标准明显过低，土地带来的经济效益的量化难度高，一次性补偿从操作层面来讲也与实际出入较大。据国研中心课题组的调查，在“合法”房地产开发过程中，土地增值收益中农民的补偿款只占5%到10%，大部分收益流入政府和开发商手中。[5]小产权房建设中，农民或村集体出让土地或自行建造，收益远高于国家征地补偿费用。即使国家清理了小产权房，土地的使用权仍然会回归农民。正是因为这种侥幸心理和经济利益的驱动，使得农民和村集体对小产权房的热衷与日俱增。 房者角度。小产权房价格远低于同类商品房价格，有些甚至只有产权房房价的三分之一。根据新浪网对于小产权房问题的调查，有六成网友认为购买有风险，44%网友表示在高房价之下会考虑购买，七成网友表示如购买会自用而非投资。[6]而从小产权房密集情形来看，其分布区域与高房价城市分布呈正相关态势。在北京、南京、天津、郑州、西安、成都、济南等城市都出现了大规模集中成片的小产权房。北京、成都、西安等城市小产权房销售量都已超过房地产市场供应量的20%。[7]购买者大多是城市低收入者，高居不下的城市房价超过了其承受能力，小产权房低廉的价格是吸引其购买的主要原因。
小产权房是没有国家颁发产权证的房产，不能享有相应的不动产权，由于未经过相关部门审批，小产权房在安全、配套设施等方面都存在问题。因此购买者在支付较少房款的同时又要承担各种风险，往往是“法不责众”的侥幸预期和“违法隐患”的心理担忧并存。
3．基于开发商角度。小产权房的出现扰乱了房地产开发市场，损害了商品房开发商的利益。如果“小产权房”合法化，整个房价体系便会出现“木桶效应”，房地产市场商品房价格必定向短板——“小产权房”价格看齐，房地产开发的垄断局面将被打破，众多开发商将失去原本可以得到的利益。[8]
另一方面，在如今激烈的房地产市场竞争中，部分开发商将眼光瞄准小产权房，将其作为新的细分市场之一。由于目前土地出让金部分已经达到房价的30%以上，某些城市甚至超过了50%，而小产权房用地是通过农民或村集体直接取得，不用缴纳土地出让金和各种税费，成本大大降低。加之购买群体巨大，小产权房开发商的分红利润甚至超过了商品房开发商。因此有小产权房开发商呼吁为小产权房“转正”，以维护其既得利益。
4．基于政府的角度。我国的政府绩效评价制度中，政府官员的政治行为与决定其升迁的干部考核评价体系有密切关系，官员们往往只关注gdp和经济收入总量的增减。而税制改革后，土地出让金已经成为政府财政收入的主要支柱。小产权房占用的集体土地，没有经过“招拍挂”形式出让，也就没有所谓的“土地出让金”，政府财政收入的损失冲击了政府的既得利益。
小产权房的出现反映出地方政府监管职能明显缺位，政府官员私人利益的驱动是发生监管缺位的内因。我国正处于转型时期，各种法律制度的不完善为政府官员的寻租行为提供了极大的空间。政府原本是代表人民的利益行使权力，但寻租行为的发生却是为一些政府官员私人谋求利益。官员私人利益的驱动使得政府小产权房清理工作受到一定程度的阻碍。
小产权房所涉利益主体的复杂性和各方利益主体的博弈，使得小产权房
清理从一开始就“雷声大、雨点小”。
三、小产权房清理路径的探讨
（一）现有文献综述
对于小产权房的处置，专家学者们提出了不同看法。如刘江涛（2008）基于土地流转法律的角度提出了提高农民补偿标准，调整现有法律的思考。刘开瑞（2010）则从产权角度提出对小产权房进行产权管理，明确集体土地的产权主体。赵海萍（2010）从社会保障的视角提出将小产权房纳入住房保障体系。笔者参考现有文献，将小产权房的处置思路总结为三种，如表1所示：
表1小产权房处置方式坚决拆除谨慎拆除合法化占用耕地且无法
补偿耕地面积在建、未售且
符合土地规划已售并补交土
地出让金、补
办相关手续严重违反土地
利用总体规划部分可纳入
保障房体系救灾房质检不合格,
违法建筑物高档住宅
(拆迁成本巨大)新农村建设清理期间
违规建造列入城中村改造的从上表可以看出，虽然专家学者们就小产权房的处置提出了合理的思路和看法，但具体落实中存在难以操作，清理程度难以量化等问题。
（二）基于土地集约利用角度小产权房清理路径的探讨
高速增长的经济给土地资源带来了巨大的压力，土地资源的供给成为影响经济社会持续健康发展的重要因素。土地资源供给的有限性和需求的无限性矛盾要求必须不断提高土地的使用效率和经济效益,即提高土地的集约利用率。小产权房作为我国城市化的衍生物，对其清理不能采取“一刀切”的方式。国土部出台“分类、分步骤”的清理原则，重点对密集建设区域进行试点清理。本文基于土地集约利用的角度对小产权房的清理路径进行探讨。
图1土地集约利用的规模与边际示意图
如图，在第一阶段，土地利用水平较低，大片土地闲置或利用粗放，造成了土地资源的大量浪费。边际产量mp大于平均产量ap，平均产量ap处于递增水平，增加投入使总产量tp更大比例增长。此范围内建造的小产权房，增加了土地投入量而带来总效益的增加，提高了土地利用率。如果在土地利用总体规划之内强拆，则不仅会造成人力、物力的浪费，而且降低了土地利用集约水平，重建则成本增高。基于土地集约利用的角度，可以酌情予以保留。此外，土地利用程度较低的地区，一般都是经济较为落后的欠发达地区或城乡结合部，小产权房也多是散户建造，集中程度低，未成规模化发展。政府应加强对该地区的土地利用指导，严格按照土地利用总体规划合理安排建设用地。并通过增加建设基础设施改善投资环境，将小产权房劣势转化为优势，加大土地集约利用水平，整合地区经济发展。
在第二阶段，土地集约利用水平提高，当边际产量mp为0时，总产量tp达到最大，达到土地利用的集约边际度。此阶段土地集约度增强，总产量tp达到最大时土地集约利用水平亦最大。此阶段小产权房由于其巨大的市场吸引力，更多的村集体和开发商瞄准了小产权房市场，小产权房从更大层面上得到了规划，布局趋于合理，土地集约利用水平高。对于该阶段未售的小产权房，政府可以考虑将此种性质的小产权房统一回收后用于保障房或廉租房。对已售的小产权房，在补缴相关税费、补办相关手续后予以颁发房产证明，使其“合法化”。当然，在补缴相关税费的过程中，也要注意合理性：开发商在明知违法的情况下仍然开发建造小产权房，补交的土地出让金不能让购房者独自承担，开发商责任是重点。对于经济困难且小产权房是唯一房产的，可采取免缴或分期缴纳方式；而对于购买小产权房用于投机敛财的，应加倍罚款，以杜绝类似情况的发生。
在第三阶段，边际产量mp为负数，平均产量ap继续递减，总产量tp也在该阶段下降。该区域的土地已经属于过度利用。根据土地利用报酬递减规律，该阶段的土地在利用中达到临界点，即土地集约边际，在该点土地的投入量与产量相等。继续加大投入只会导致总产量和土地承载能力的下降。处于该区域的小产权房，虽然低廉的价格惠及了大量购买者，但对社会和环境的影响已经超越了承载能力，长期存在将引发社会矛盾，该区域为重点清理对象。
四、小结
小产权房问题的解决应当有“堵”有“疏”。所谓“堵”，即通过拆除、罚款等强制措施控制小产权房数量的增长，或是从源头上遏制其发展的诱因。所谓“疏”，则是从根本上减少小产权房的依赖受众，不治而“愈”。政府对小产权房进行清理
，一定程度上体现为“堵”。而从“疏”的角度，增加存量土地供给，调控房价，提高国民平均收入，则是防止小产权房蔓延的根本措施。
参考文献：
[1]谭术魁．“小产权房”的几个基础问题探究[j]．中国房地产金融，2008，（12）．
[2]严焰．“小产权房”的形成原因与出路探究[j]．特区经济，2008，（2）．
[3]袁林林，张占录．小产权房的帕累托改进分析[j]．农村经济研究，2009，（11）．
[4]李季平．清理小产权房应先向渎职行为开刀[n]．中国青年报，2012-03-28．
[5]刘彦，谢良兵．“小产权房”暗战土地收益[j]．中国新闻周刊，2007，（26）．
[6]万人参与小产权房调查，逾四成人会考虑购买[eb/ol]．http://bj.house.sina.com.cn/survey/2012-04-23/1051399055.shtml.
[7]钟京涛．“小产权房”问题现状及分析[j]．国土资源，2008，（3）.
[8]任辉．利益衡量视角下小产权房的出路探究[j]．西南政法大学学报，2009,（1）．
[10]胡星斗.批判任志强：全部炸掉小产权房？[j]．中国经济周刊，2007,（28）．
