建立健全防止利益冲突制度，是促进社会主义市场经济健康发展、维护社会公平正义、推进反腐倡廉建设、加强反腐败国际交流与合作的客观要求。近期，专家学者就“反腐败：防止利益冲突的理论与实践”问题进行了深入的探索，并于杭州召开专题研讨会。中央纪委副书记、监察部部长马馼出席大会并作重要讲话。专家学者们緊緊围绕防止利益冲突与反腐倡廉理论创新、国(境)外防止利益冲突的经验与启示、防止利益冲突的制度建设、重点领域重点岗位防止利益冲突等专题开展研讨。广泛交流了中国防止利益冲突的理论成果和实践创新，为进一步推进中国特色防止利益冲突理论研究和实践探索奠定了良好基础。我刊将陆续对近期重大研究成果进行反映，以期引起学界更进一步的关注和探讨。
　　——惩治和预防腐败联合研究中心
　　中图分类号：d6　文献标识码：a　文章编号：1007－905x(2012)02－0001－13
　　一、从美国上任总统所做的第一件事说起
　　美国总统选举，每四年举行一次。美国这块土地常常是硝烟迷漫，然而，一旦尘埃落定，当选总统要做的第一件事是什么呢?——晒家底，即公布私家财产。原来，根据美国《政府道德法》之规定，包括总统、副总统在内的行政部门大约2.5万名高级官员和雇员，必须公开申报个人及家庭财产。按照规定，总统、副总统及内阁成员被提名之初就要先暴露家私。他们一旦任职首先要清理自家门户，将那些不符合规定的利益处理掉，否则莫想做官；为官期间还要格外小心，有了说不清的财产或故意不说清，就会招来麻烦，轻者名誉扫地，重者丢掉乌纱。wWW.11665.COm里根政府的司法部长米斯、国会众议院原议长赖斯、民主党党魁柯霍都是因为财产申报不实而导致最终辞职的。申报财产为哪般?那是为了防止利益冲突，进而预防可能发生的以权谋私的腐败。
　　二、“利益冲突”概念及溯源
　　所谓“利益冲突”，是指政府官员公职上所代表的公共利益和其自身所具有的私人利益二者之间的冲突。从理论上来讲，公共职务要求任职者必须百分之百地为国家利益或公共利益服务，恪尽职守，不得借公职之便谋取个人利益。为此要尽量避免个人利益与公职可能发生的任何实在的或潜在的冲突。否则，以职权或职位谋私的腐败现象在所难免。
　　在现实生活中，公益与私利之间的潜在冲突司空见惯。同配偶及子女同在一个单位供职，很难避免裙带与荫庇。拥有所管辖公司的股份或投资，其决定总会有利于那个公司的业务。与某些私营企业保持着财产关系，损公肥私就会成为挡不住的诱惑。凡此种种，不胜枚举。而且，它们披着合法合情的外衣，你奈我何。由此而引发的腐败现象很难医治。因此，必须建立一种预防机制，使公益与私利之间泾渭分明，避免发生矛盾和碰撞，进而防止以职位谋私。这就是流行世界的防止利益冲突法。防止利益冲突被认为是维护政府清廉、预防官员腐败的一项重要措施。
　　“利益冲突”概念首先由加拿大人提出。1964年，时任加拿大政府总理皮尔森针对自由党的一桩丑闻致函各部部长，首次提出：“部长及其手下人员不能有着一个与其履行公职产生冲突的利益，即使这种利益是很遥远的。”1968年，加联邦政府扩充，从工商界吸纳一批精英进人政府部门工作。他们所参与的行政决定影响到其所拥有的财产、股票、债券等，产生直接利益冲突。枢密院受命对该问题进行调查，于1973年向议会提出了“议员与利益冲突”的绿皮书，在此基础上形成了“利益冲突指导原则”的文件，这被认为是利益冲突立法的雏形。该文件规定了公职人员在发生利益冲突境况下必须遵循的原则和处理规定。后来又制定了“公职人员离职后行为指导原则”以及关于防止因收受礼品而产生利益冲突的规定。1985年，马尔罗尼上台后提出一揽子廉政计划，其中包括制定一部《公职人员利益冲突与离职后行为准则》，取代原来分散的指导原则。任命廉政专员专司廉政教育和咨询，调查违反准则的行为。该准则后来几经修改完善。
　　防止利益冲突立法很快在英联邦国家流行开来，英国、澳大利亚、新西兰等国家相继制定了相关的规定或制度。近年来，防止利益冲突法在世界各地大行其道，同财产申报法一道被多数国家所仿效。
　　三、美国案例
　　1972年尼克松政府的“水门事件”引发了关于从政道德的大辩论。历经5年周折，在1978年制定了《政府道德法》，10年后国会又通过了《政府道德改革法》。关于利益冲

突的条款写进了国家法律和法规，并将之列人刑事法典中。可以说，关于防止利益冲突，美国的规定是比较完善的少数几个国家之一，也是唯一一个违反利益冲突规定将受到刑事制裁的国家。此外，美国还专门成立了政府道德署，专司政府廉政建设，负责廉政法规制定及其宣传教育、财产申报及利益冲突管理等。
　　(一)防止利益冲突之规定
　　《美国法典》第18章208节规定：任何政府官员或雇员不得故意亲自或实质上参与任何同自己及其配偶子女等有着经济利益关系的特定事项，如果此特定事项对他本人或上述其它人的经济利益直接或可能产生影响。违者为刑事犯罪，可处以1～5年监禁或最高25万美元的罚款，或两相并罚。《美国行政部门雇员道德行为准则》以及各州规定的廉政准则做出了更详细的规定。各单位可以制定适合本单位的具体规定。
　　(二)利益冲突之解决
　　事实上，要完全杜绝利益冲突几乎是不可能的。重要的是搞清楚利益冲突之存在，进而找出办法解决这些利益冲突。
　　1　财产申报
　　财产申报是发现和防止利益冲突的基本做法。它有助于提高公众对政府的信任度，帮助公众对政府职员执行公务情况做出判断。美国财产申报制度分公开申报和秘密申报两种。联邦行政部门必须公开申报的个人有：总统、副总统、gs-15级以上的雇员，包括高级行政官员和某些高级军官、行政法法官、某些从事秘密职业或制定政策的官员、高级邮政官员、某些总统任命在总统府任职的文员，共约2.5万人。公开申报由联邦政府道德署直接负责。申报内容包括个人以及配偶和未成年子女的财产状况，如股票、债券、共享资金、养老金、能带来收入的不动产、个人通过其他劳动和投资及奖励所获得的利益、接受礼品、住房及招待消费、本人在外任职情况以及为将来所做的安排和制定的个人协议等。部分中层官员即gs-15级或者以下官员要进行秘密财产申报。他们的职务特点是：(1)在很大程度上与工程承包和物品采购工作有关系；(2)负责提供或监督拨款、承担审计和管理工作；(3)承担与其他社会组织的经济利益有直接影响的管理工作；(4)负责案件调查和起诉工作。属此类的共约25万人。他们的财产申报由本部门专职人员负责，不予公开。申报内容与公开申报内容相似。
　　2　资产处理
　　对于个人财产申报，廉政监督部门和人员要进行详细审查。美国联邦政府道德署甚至以此参与对总统提名官员的资格审查。在被提名官员的名字提交国会前，白宫和道德署首先对其个人财产申报表进行一次初审，检查是否存在着潜在的利益冲突。若存在则采取相应的补 提名后，道德署还要进行正式审查，审查报告一并提交国会。
　　对于审查中发现的那些构成实际或者潜在利益冲突的资产，要进行处理。处理的形式一般有利益出售、利益委托以及回避。以公平交易的办法卖掉资产，潜在的利益冲突随之消除，这是最有效的办法。如美国原国务卿贝克任职时卖掉了他所有的股票。若不愿出售，可委托他人代为管理经营。但是，这种委托是隐名的，即政府官员把其资产委托给他不知名的信托人。该官员因不知信托人而无法参与决策，一切由信托人做投资决策。这种信托一般由政府严格安排。固定资产还可以冻结信托的方式委托出去。
　　3　回避
　　回避制度也是解决利益冲突的有效办法。凡可能对公职人员带来或造成优惠的境况都应避免。美国《行政部门雇员道德行为准则》规定，禁止雇员以官方身份参与他知道对自己及其他关联人有经济利益的任何特定事项，其他关联人包括其配偶、未成年子女、合伙人，或将来对其经济利益有影响的人。禁止具有一定亲属关系的人在同一机关或两者构成上下级关系的单位任职，禁止参与有关他们的任职、晋升、调动、惩处等事项。禁止一切可能潜在着利益冲突的兼职。对需要回避事项，应如实向其主管报告，并提交一份回避的书面报告。即使不属于回避的范围，雇员若意识到某种关系可能会影响到自己公正处理某事，这时应请求上级做出决定。鼓励雇员自行判断是否参与其公正性可能受到怀疑的事项。
　　4　离职后行为限制
　　政府公职人员退休或者辞职后到私营单位“发挥余热”在任何国家都很普遍。然而它却带来了新的利益冲突。即离职官员利用原来的职位、人际关系以及所掌握的信息为自己或私人组织谋取利益。特别是一些高级官员，出任私人公司的顾问，游说政府，甚至充当外国政府或跨国公

司的说客，给国家利益带来潜在损失。限制政府官员离职后的活动成为预防此类腐败的重要手段。首先是限制他们再就业的范围，在离职一定期限内禁止到与其任职期间有工作关系或联系较密切的公司任职。其次是限制他们的活动，在一定期限内不准作为某公司的代表或代理与其原任职单位打交道，不准代表某国家对政府进行游说活动，不准利用原掌握的内部信息谋取利益。《行政部门雇员道德行为准则》规定了对离职官员的行为限制，20世纪90年代初修订的《美国法典》第18编，将限制条款进一步法律化。联邦廉政署随后制定了实施细则，使之成为美国廉政体系的一个组成部分。
　　(1)对所有行政部门官员离职后行为的限制
　　①任何政府官员或雇员离职后，永远不准就某项他在职时曾亲自和实质性参与的特定事项，故意担当他人的代理或律师在正式或非正式场合出面，或以施加影响为动机，与政府部门工作人员进行口头或书面联系。
　　②任何政府官员或雇员离职两年之内，不准就其曾负有公务职责的特定事项，故意担当他人的代理或律师在正式或非正式场合出面，或以施加影响的动机代表他人与政府部门工作人员进行口头或书面的联系。
　　③任何政府官员或雇员离职后1年内，不准就其离职前12个月期间内亲自、实质性参与的贸易或条约谈判事项，故意利用内情做他人代表，或提供协助或咨询。
　　(2)对行政部门高级官员离职后行为的限制
　　高级官员包括：薪俸由第5编第53章第2分章所规定的官员，薪俸列入行政序列、基本工资相当于或大于行政级别第5级的雇员，总统、副总统委任的工资为0-7级以上的现役军官，以及政府特别雇员。他们除受一些正常的限制外，还要遵守下列规定：
　　①任何政府高级雇员离职后2年之内，不准就其在职时亲自和实质性参与的事项，故意协助他们，或提供顾问和咨询服务。
　　②任何政府高级官员或雇员在离职后1年内，不准就某事项与原任职单位交涉，不论其过去曾参与此事与否。
　　③任何政府高级官员在离职后1年期限内，不准代表外国实体(外国政府或政党)，游说任何政府部门的官员或雇员，或为外国实体提供协助或咨询，以影响他们在执行公务时的决策。
　　(3)对特别高级政府官员离职后行为的限制
　　特别高级政府官员包括总统、副总统，薪俸为行政级别第1级的官员，在总统行政办公室供职、薪俸为行政级别第2级的官员，由总统或副总统按第3编第105条和106条任命的官员。他们除必须遵守第一项条款的限制外，还不准在离职后1年期限内，出于施加影响的目的，在涉及任何事项中代表他人出面与任何原政府官员和现职官员联系，寻求官方行为。不准在离职后1年内代表外国政府或政党出面，或提供协助和咨询，以影响政府官员履行公务时的决策。
　　(4)廉政承诺
　　1993年1月，克林顿签署12834号行政令，将一些限制期延长至5年。该行政令规定，联邦政府高级委任官(总统、副总统、基本工资为行政5级以上的各行政单位负责人)上任之始必须以合同的形式签订一个廉政保证书，承诺离任后严格遵守下列誓言：
　　①离任5年之内不得游说原任职单位的任何官员或雇员；
　　②如果被委派在总统行政办公室任高职，离任5年之内不得游说本人曾负有实质性责任的任何其他行政部门；
　　③离任后永远不代表任何外国政府或政党从事活动；
　　④本人所亲自实质性参加的贸易谈判结束后5年内，不代表、协助或咨询任何外国政府、政党或经济团体，来影响任何行政部门官员的决定；
　　⑤上述所列条款对本人具有法律效力，对其他有关离职后行为限制的法律规定，本人也保证严格履行。
　　(5)例外与豁免
　　美国有关法律明确规定了一些不受前述限制的例外情况：非施加影响的联系，代表他人进行不涉及争议的日常咨询不在禁止范围；凡代表国家履行公务，代表地方政府、学术机构、医疗团体组织出面或联系，依据法律规定出庭作证等不受限制；代表美国为其成员的国际组织出面或联系不受限制，但需国务卿事先书面证明这些活动符合美国的利益；为声明某特殊领域的专门知识、提供科技信息而作的联系也视为例外，但必须得到有关部门领导认可，或由有关部门证明他在该领域具有的杰出技能，他的行动所涉及的特定事项正需要这类技能，且符合国家的利益。
　　总统可以决定免除某离职官员的行为限制，如果他认为该官员

系联邦政府急需的人才，且这种豁免不会影响公共利益。但在同一时间内被豁免的人数不能超过25人。被豁免者仅为行政部门工作的文职人员，总统行政办公室的工作人员不能被豁免。豁免书要在《联邦注册》上公布，副本送廉政署备案。被豁免者必须自离职之日起每半年报告一次是否从事过法定限制的活动及活动内容，直到限制年限结束。报告同时呈递总统和廉政署署长，公民可以到廉政署查看或复印该报告。规定的30天内不报告将取消豁免。
　　(6)处罚及其执行
　　美国法律将违反离职官员行为限制的活动规定为刑事犯罪，可处以严厉惩罚。任何人的行为构成违法的处以1年监禁，或5万美元的罚金，或两项并罚。蓄意从事上述违法活动的处以5年监禁，或5万美元罚金，或两项 　　按照责任制原则，联邦政府各部门负责该规定在本单位的实施，部门领导为第一责任人，廉政官主抓。任何违规活动都必须及时向司法部和廉政署报告。各单位有权对违规者提起行政诉讼，由单位领导决定给以纪律处分。
　　四、英国案例
　　一个国家腐败严重与否，往往取决于国家的高官，正所谓“上梁不正下梁歪”。治理腐败要从高官抓起，也就不言而喻。英国是一个公认为相对较廉洁的国家，然而又是一个腐败丑闻不断的国家，不少高官因以权谋私、贪污受贿或桃色事件而身败名裂。面对这一现实，英国历届政府都试图“清洁家门”。1996年颁布了《议员行为准则及指导细则》，1999年颁布了《文官管理规则》，2001年颁布了《部长守则》，形成了一套比较完善的高官从政行为标准。
　　(一)利益登记制度
　　英国政府根据《议员行为准则》关于防止利益冲突的要求，制定了详细具体的实施办法。“利益”的概念非常广泛，包括收入、现金、股票、股份、房地产、任职、礼品、旅行、招待、关系等。利益登记制度要求高级官员必须登记这些利益，其目的是公开并让公民了解高官们的经济情况，明确那些有理由被认为会影响他们言行的利益，监督他们不能以职位谋私。
　　英国议会专门设置了行为标准和特权委员会，任命有议会行为标准监察专员，专门负责高官们的廉洁问题。议员在当选议员3个月之内，必须向监察专员办公室申报个人的利益，连选连任重新登记。利益发生变化，必须在变化后4周内通知监察专员办公室。应登记的利益而未登记的议员没有发言权，不得参加有关的议程，直到补办了登记。新一届议会工作不久，即将议员登记材料公布，以后每年公布一次。公民可以来议会查阅任何议员的登记材料，经监察专员批准也可以索取它们的复印件。但议员在社会上的兼职协议不准复印。
　　利益登记表共列出了以下10项应登记的内容：
　　①在公营或私营公司担当的有酬董事职位，包括本公司不付酬但由集团公司另一子公司付酬的董事职位。②议员、部长职位之外领取报酬的任职，或者有金钱利益的事务所、生意、技术专业等。③以议员身份提供服务的委托人或委托公司。所有委托人及其业务性质都要填报。④公司、工会、专业机构、行业协会以及其他组织提供的赞助。⑤国内任何个人、机构、公司赠送的礼品和招待。⑥非个人负担或英国政府支付的本人及配偶的海外访问和旅行。⑦来自海外的价值超过125英镑的礼品和价值超过其年薪0.5％的物资利益。⑧非居住用的、具有很高价值或收益的土地和财产。⑨本人在公营或私营公司拥有的或与其配偶和供养子女共同拥有的股票及其收益。⑩其他可能会被怀疑将影响公正履行职务的利益。此外，议员原在社会上的兼职协议也要登记，并提供一份协议的复印件。
　　(二)利益声明制度
　　利益声明制度要求高官在参与一件事项的辩论、审议、决策之前，先说明自己与该事项可能存在的利益关系，其目的是让同僚们了解他既有的或潜在的相关利益，甄别他言行的公正性和公平性。1974年议会通过的一项决议规定，“在议会及其下设委员会的任何辩论或议程中，在与其他议员、部长、文官就某事项交涉或交换意见时，议员必须首先声明个人的有关利益或任何性质的好处，无论是直接的还是间接的，无论是过去的现在的还是将来的”。
　　利益口头声明比利益书面登记范围更广，除现有利益外，增加了过去曾存在的利益和将来可能产生的利益。譬如，在立法辩论中，或者议员向部长陈述个人对某事项的观点时，如果该立法或事项与他的预期经济利益有关，这时“坦白”是至关重要的。若议员所参与的

事项预计会给他带来好处，必须予以说明。发言时先声明个人利益，再进入正题。声明要简明扼要，让听者能了解其利益性质即可。需要声明个人利益的有以下场合：议会辩论，审议法律草案，常设委员会会议，建议修改议案或动议等。声明情况要记录在案。规定甚至要求议员在履行几乎所有的议员职责中都要先声明个人的相关利益。“甚至在官场上或私下里与同事、部长、文官谈话或书信，欲施加影响，也要首先申明个人的相关利益。”这样形成一种制度，大家互相监督。
　　(三)禁当说客
　　在西方国家，议员接受企业或行业的金钱或物资从而为它们在议会游说，是司空见惯的事。为了解决这种权钱交易，英国在1995年专门制定了这方面的规定。规定指出，议员代表其所在选区的利益和国家利益，不能与议会之外的任何公司或机构签署有偿协议，成为它们在议会的代言人，从而限制了其在议会的绝对独立和行为自由。议员不准作为任何单位、个人或行业的代表，不准拿了它们的钱财而在议会为其游说和活动。当议员所登记或口头申明的利益与关于游说的规定发生冲突，必须对他们的行为进行限制。譬如，议员是一个公司的董事，他就不能在议会任何活动中为该公司争取减税、补助、限制竞争等特别优待，也不能主动提出涉及类似公司或行业的议程。
　　(四)“下海”须经审批
　　高官富有公共行政管理经验，到商界或其他行业任职有利于公共利益，辞职或退休后到企业发挥余热也无可厚非。但是，其中也隐含着利益冲突，导致变相的权钱交易。为此，英国根据国家颁布的《商界任职规则》，专门制定了关于高级官员离职到商界任职的审批规定，并且由首相任命成立了一个商界任职顾问委员会，对高级官员的申请提供咨询和建议。
　　本规定适用于工资级别4级或4级以上、职位分数为13以上的高级官员，或同等级别的技术专家或特别顾问。他们在离职两年之内到国内或国外私营或公营企业或者外国政府部门任职、兼职或有偿服务，必须申请政府批准。常务秘书以及工资为最高3级、职位分数为18或以上的官员，直接由首相批准。当事人向内阁办公室提出申请，内阁办公室将申请转给顾问委员会审查，顾问委员会提出建议报首相决定。职级相当的技术专家和特别顾问由国内公务员首长(内阁事务部长)批准。工资为4级或4级以上、职位分数为13的官员以及相当的技术专家或特别顾问，报内阁办公室由国内公务员首长批准。
　　打算将来到商界任职的官员必须首先报告外来供职的途径，同时填写申请表，内容包括拟任职位的详细情况、本人与拟任职公司及其竞争者的官方往来情况，以及证明人的证明签字。所在部门要找证明人核实。审批分为无条件批准和有条件批准两种。等待审批期间，绝对禁止申请人参与政府与其未来任职公司之间的事务。常务秘书、副常务秘书以及相当的高级公务员，考虑他们参与政策的制定，要至少自离职日起等待3个月。须经首相批准的高级官员，一旦申请人同意接受任职，必须向社会公布。顾问委员会要在其年度报告中列举出所有到商界任职的原官员名单。
　　(五)部长要求严加一等
　　《部长守则》对防止利益冲突作了更严格的补充规定。作为部长，他们必须保证不发生任何公私利益冲突。是否采取行动和采取什么样的行动来避免冲突是他们的个人责任，必要时要向议会做出解释。各部由常 责咨询工作，部长上任之始，要以书面形式向本部常务秘书报告本人及其配偶和供养子女的可能引起冲突的所有利益。常务秘书要与部长专门研究一次，提出处理利益的建议。部长处理个人利益冲突的措施要记录在案，交常务秘书保存。部长可保留的利益要告诉同事们，碰到与个人利益相关联的事项要回避。部长把握不准的利益，要随时向常务秘书咨询，疑点难点上报首相定夺。
　　《部长守则》对各种情况下如何处理利益规定了具体的要求和做法。部长要切记不得利用手中的权力和影响或公务中的特殊信息，来增加个人利益的价值，或者避免利益的损失。部长任职之始，必须辞掉所有其他的公职，拟保留的由首相决定。部长要确保不与非公营组织发生联系，以免它们的目标与政府政策产生碰撞从而引发利益冲突，可以参与慈善机构的活动，但要谨防为募捐活动承担任何责任。部长可以参加工会组织，但要防止其所在的工会因此而具有了超常的影响，为此不要表现积极，不要担任任何职务，不要领取任何报酬。部长在公营或私营公司担

任的有酬董事或名誉董事，上任后必须全部辞掉。部长不应接受外来的礼品、招待或服务，以免影响他们的公正决策。具体规定是，任何接收的礼品要向常务秘书报告，价值在140英镑以下的礼品可以按价付款后自留，价值超过140英镑的交单位处理；如果个人想回赠相同价值的礼品，可以保留所收礼品；如果单位认为礼品很有意义，可以放在部展品柜中陈列；从国外带回的礼品，超过规定价值的应在海关纳税；以部长名义接收的礼品属政府所有；超过250英镑的招待应向监察专员登记申报。
　　议会行为标准监察专员办公室专门受理对高官违反前述行为准则和利益冲突规定的举报。通常以书面形式投诉，匿名信不予受理。监察专员办公室接到举报信后进行初步判断，似是而非的可以拒绝受理。监察专员若认为证据明显，可以展开初步调查，传唤当事人说明情况。初步调查结果报议会标准和特权委员会审议。委员会可以决定进一步深入调查，要求有关单位或个人提供相关的文件材料，举行调查听证会。听证会可公开进行也可私下进行，由委员会决定。调查结束后提出处理意见。
　　五、结语
　　在我国，由于历史和现实的原因，利益冲突现象普遍存在，如一家三代同在一个单位工作，同事或上下级相结秦晋之好，形成盘根错节的关系网。改革开放后10亿人民9亿商人人(含国家公职人员)参与经济活动。其结果是，一些官员为了个人那点利益，不惜牺牲国家和集体的大利益。事实上，防止利益冲突在我国已经受到重视，禁止领导干部的配偶子女在其管辖范围内经商，就是避免利益冲突的一个明智举措。然而，要彻底解决利益冲突问题，我们还有漫长的路要走。这是一篇大文章，也是一个治本之策，值得花大力气去研究和借鉴之。