论文关键词：社会保障制度;养老保障;养老保险;养老服务体系;国际化
　　论文摘要：养老保障制度是社会保障制度最基本的内容之一，它的发展和完善对保障老年人基本生活，维护社会稳定发挥着巨大作用。国外养老保障制度具有责任主体多元化、运作模式市场化、政策法规完备化等特点，充分保证了养老保障的公平性。我国可以适度借鉴国外的成功经验，从养老保障的多层次性、服务体系的多样化、发展及养老模式的积极创新方面不断完善养老保障制度。
    养老保障制度是社会保障制度最基本的内容之一，它的发展和完善是一个国家经济发展、社会进步的重要体现。构建一个有效率、可持续的养老保障体系，不仅能够通过收人保障机制保障老年国民的基本生活，而且能够作为一种动力机制，为经济发展提供大量积累基金，优化金融结构。进人21世纪，我国迎来了人口迅速老龄化的时代。面对人口老龄化的严峻形势，如何设计正确的制度，选择合理的政策，实现公平与效率的最优组合，不仅需要立足我国实际情况，同时需要汲取发达国家的有益经验和教训。
    一、国外养老保障制度比较
    1.美国养老保障制度
    美国的养老保障制度正在向多元化、全方位方向发展，政府的养老保障金和居民个人参与的养老保险产品同步发展。首先，美国通过养老保障金制度为老年人养老提供资金保障。Www.11665.CoM美国养老保障的资金来源主要是在职人员把工资所得的一部分作为“社会保障税”上交给政府，用于发放给已退休者、残疾人以及他们的家属。在职者退休之后便可以视其工作时间长短、缴纳社保税数额以及退休年龄，从社会保障制度中享有相应的福利。其次，越来越多的美国人认为仅靠养老金不能保证应付晚年生活的各种问题，因此，参与投资、参加私人养老基金等也成为很多美国人养老的选择。尤其是20世纪80年代开始施行于欧美的一种“反向住房抵押贷款”十分流行。老年人把自有产权的房子抵押给银行、保险公司等金融机构，以此获得贷款;当房主去世后，将其房产出售所得用来偿还贷款本息。美国老年人的养老模式丰富多样，既有居家养老，也有社区养老和机构养老。美国老人依靠子女照顾生活的极少，如果老人不愿意独自生活，可以选择居住老年公寓，类似于社区养老。公寓居住区提供午、晚两餐，区内的交通、游泳池、医疗点、银行、便利店、理发美容店、洗衣店、打扫房间和安全保卫等服务设施一应俱全，完全可以满足老年人生活需要。
    2.英国养老保障制度
    英国养老金体制采取的是二支柱结构形式:第一支柱结构为统一缴费的“国家基本养老金”;第二支柱结构为与个人收人相关联的养老金计划。收人关联养老金计划具有一定的复杂性，根据提供养老计划主体的不同，可以分成三种性质不同的养老金计划，即国家提供的“国家收人关联计划”、雇主单位提供的“职业养老金计划”和商业机构或社团提供的“个人养老金计划”。收人关联养老金计划无论由谁提供，作为雇员只能参加其中一种，而不能同时参加两个及两个以上。英国养老制度实行统一立法和统一管理，劳动和养老保障部是养老金最高行政管理机构，由部级及下属的津贴管理局、国民保险缴费管理局、儿童福利管理局、信息技术局、安置救济局和战争抚恤金管理局等6个局组成。英国社会保障制度的基本特点是“全民保障、全面保障”，保障制度设计全面科学，管理严密规范。同时，英国养老制度也在不断改革中发展，在改革中尝试把以前国家承担的部分养老责任向社会的私人部门转移，开始逐步加强对私人部门养老金计划的规范和监管。
    3.荷兰养老保障制度

    荷兰建立了三支柱式养老保障体系，其基本内容由三部分组成:一是公共养老金，包括公共养老津贴和公共养老金缴款。二是职业养老金，雇员和雇主必须按50:50的比例承担费用，由属于私营代理机构的保险委员会负责监督养老基金的运营及保险公司，包括职业养老津贴和职业养老金缴款。三是个人养老金，即由个人自愿购买的养老金，通常由人寿保险公司提供。另一方面，荷兰重视居家照料体系。政府把护理老年人的制度置于家庭成员精神支持的基础上，把大量投资从建设老年设施转而支持家庭和社区互助式服务机构，让老年人尽可能在社区内生活。从2006年1月起，荷兰政府大幅度修改法律，遵循“首先是家庭，其次是社区，最后才是保险机构”的老年人护理原则，以形成家庭、社区、保险机构共同护理老年人的机制，支持家庭成员护理生活尚能自理的老年人，保险机构把护理重点放在需要重度护理的对象身上。在荷兰，“政府社会福利部门的主要职能是制定政策和发展规范，提供经费资助，进行工作检查和评估，社会福利服务全部由非政府组织提供。目前，荷兰几乎所有的社会福利机构都是由私人运作的，政府只对他们进行指导，不进行任何干涉，政府根据有关规定对其进行资助。”荷兰政府通过政策倾斜、科技支持和人文关怀，大力发展养老福利事业，逐步形成了一个为老年人服务的社会公共照料体系。荷兰形成的政府宏观管理，非政府组织具体运作的格局，降低了政府的管理成本，提高了社会福利的运转效率。
    4.日本养老保障制度
    二战后，日本经济高速发展，公民的生活方式发生了重大变化，家庭规模越来越小，独居的老人越来越多。为了使老年人所需的生活、医疗和护理费用得到保障，日本政府对养老保障制度进行了改革。首先，日本政府对养老保险的管理及运营方式进行改革，组建了年金经营基金会，扩大民间和精英人才对基金管理和经营的参与，引进竞争机制，有计划、有步骤地将养老保险基金引向资本市场。其次，推迟养老金的支付年限，将养老金的领取时间逐渐推迟到65岁，每3年提高1岁。男性从2013年开始到2025年结束，女性从2018年开始到2030年结束。这一改革将有效地减少养老金支付的数量。第三，扩大保险基金的来源，将加人养老保险的年限由以前的25岁降低到20岁，延长了养老保险金交纳时间;扩大养老保险金的交纳基数，即工资收人和奖金收人同时纳人保险金交纳基数。最后，推行老年看护保险制度，该制度的保险对象为40岁以上的公民。其内容包括对投保人进行医疗保健、心理护理、日常护理与帮助、健康推进、疾病预防、医疗看护、环境保健等。老年看护制度的实施有效地解决了老年人的生活和医疗问题，是社会养老保险的重要组成部分。日本的养老保障制度改革扩大了养老保障资金的来源，缓解了人口老龄化带来的财政危机，其所实施的逐渐市场化的养老保险基金制度也体现了多元化的特征。
    5.德国养老保障制度
    德国是世界上最早建立社会保障体系的国家，有比较完善的社会福利制度。德国的社会养老保障制度主要依靠“法定养老保险”和“补充养老保险”来实现。补充养老保险又分为企业养老保险和私人养老保险，均属于自愿性质的养老保险，后者主要适用于自由职业和手工业者，且都能获得国家补贴和制度上的保障。除了在资金来源、支出分配上确立一套较为完整严密、具有前瞻性的养老保险制度外，德国政府还从人文关怀、社会关爱、康残互助、全员护理的视角和现实需要出发，切实采取措施，认真着手解决养老保障制度中日益突出的“人力需求”矛盾。如适时推出一项叫做“储存个人服务时间”的制度。凡年满18岁的公民，均可利用公休或节假日义务到老年公寓、老人院和老年病康复中心提供各种护理服务，不拿报酬，但服务时间可随时储存在服务者个人档案中，以备将来自己需要接受护理服务时，将这些服务时间提取出来免费享用。随着社会人口老龄化程度不断加深，德国政府也在逐步调整现行的养老保障制度以便未雨绸缪。如提高法定养老保险个人交纳比例;降低退休雇员领取法定养老保险金占其工资的比例;延长雇员的工作年限;提高享受法定养老保险的投保年限等。德国的社会养老保障制度机制灵活，分工明确，政府部门的设定和职能划分科学合理。其所采取的政策具有前瞻性，通过设计不同的制度来体现政策需求。

    二、国外养老保障制度的基本特点
    由于国情不同，各国养老保障体制存在一定差异，但基本目标一致，即在制度安排方面注重公平与公正;在资金收支方面具备可持续性;更多地利用市场机制来激发参与者的积极性和责任感。
    1.推动多元化制度安排，分担养老保障责任
    世界银行在1994年提出的三支柱理论推动了养老保障制度的多元化发展，许多国家政府开始摒弃传统的政府独担养老保障责任的理念，从整个社会层面系统考虑责任分担，并且实际应用于养老保障体系改革中。近几年，许多国家对已有的多元化养老保障体系进行调整和完善，主要是维持和限制政府强制型养老保障的给付水平，扩大企业养老金计划的覆盖面，支持和鼓励商业养老保险的发展。总体来看，国家不再单独承担整个社会的养老保障责任，更多地倾向于国家、企业、个人和家庭共同承担责任。政府还通过调整养老金领取数额的计算公式、对领取养老金征税和提高养老金领取资格等方式，减少养老金支出，缓解政府财政压力和养老负担。如有些国家增加了缴费年限要求，提高了退休年龄。根据世界银行的统计，在1992年至1996年期间，有21个国家提高了职工的最低退休年龄。

   2.发挥市场机制在养老保障领域中的作用
    市场化运营是多支柱养老保障体系可持续发展的动力。政府通过政策引导和政策扶持，支持养老基金的保值增值，增强其他养老保障方式的吸引力。如智利等南美国家对养老基金的管理和投资引人了市场机制，将养老基金交付给相互竞争的私营部门管理，同时逐渐放松对基金投资领域的限制，从而提高养老基金的投资收益，改善养老体系的服务质量。在养老保障运作中，鼓励不同类型金融机构的积极参与。在大部分发达国家，保险公司可以直接管理养老基金。在许多拉美国家，养老金管理公司成为养老基金的主要管理者。各国金融机构在企业养老金计划和商业养老保险中的作用更为明显，银行、基金公司都成为养老保障领域的重要参与者，为养老基金提供账户管理、基金投资和资金发放等综合性服务。
    3.对养老保障发展提供有力的政策扶持
    政策扶持主要体现在两个方面:一是立法支持。许多国家在养老保障领域都有专门的法律法规，如美国的《雇员退休金保障法》、英国的《养老金法》等。各国通过法律法规增强养老保障制度的规范性和可持续性，以更好地维护人民的保障权益。二是税收优惠激励。税收优惠已经成为各国推动养老保障发展的有力工具，主要用于激励企业、个人、家庭积极地承担养老保障责任。
    4.注重养老保障制度的公平性
    从根本上讲，养老保障制度的公平性主要体现在提高覆盖面方面。绝大多数国家都趋向于建立一个覆盖所有人员的、统一的全民养老保障制度。中东欧地区的转轨国家在养老保障改革中，通过鼓励处于市场经济边缘的年轻劳动者参与养老保障体系，扩大了养老保障的覆盖面。发展中国家受制于经济发展现状，尽管难以在短时间内实现覆盖全民的养老保障目标，但扩大覆盖面，提升养老保障的公平性，促进社会的和谐发展已经成为国际养老保障体系改革的共识和发展趋势。
    三、对我国养老保障制度改革的启示
    1.建立多层次的养老保障制度
    我国作为人口大国，不仅高龄人口规模庞大，发展迅速，而且与发达国家实现工业化以后才出现人口老龄化不同，我国是“未富先老”。随着人口老龄化的发展，领取退休金和养老金的人数将不断增加，社会保险、社会救济和医疗卫生等社会福利的支出将不断增加。鉴于目前我国人口老龄化的需求及经济发展的不平衡，单一层次的养老保障制度无法满足各方面的需求，有必要建立以国家法定社会保障为主体，企事业、社区、集体保障和家庭养老并存的多层次社会养老保障制度。在完善基本养老保险的同时，也要大力发展企业养老保险和个人储蓄性养老保险。同时可以吸引和扶持民间资本进人养老服务业，拓宽养老服务业资金投人渠道，减轻公共财政负担，提高养老服务业的社会化、专业化水平，建立起综合性、多层次的养老保障制度。这样不仅可以充分满足老年人保障的各种需求，而且有利于公平与效率的统一。

    2.建立公平与效率兼顾的养老保险制度
    我国现行的养老保险制度构成复杂、模式多样，公务员、事业单位、企业、农民分别具有不同的养老保险模式。这些养老保险模式费用来源不同、保障程度不一，彼此独立，缺乏衔接，不利于体现公平公正，妨碍了不同职业群体之间的人员流动，也不能有效应对养老保险面临的财务困境。中国社科院2010年4月20日发布的《2010年社会保障绿皮书》认为，我国养老保险制度改革，应逐步缩小企业、机关和事业单位职工在基本养老金待遇上的差别，使养老保险制度成为缩小收人差别而不是扩大收人差别的内在机制。目前，各国公职人员养老保险的发展都有市场化的趋势，但同时也要重视政府责任，充分发挥政府在制定法规、制度设计、加强财政投人、加强管理和监督等方面的职能。国家的社会保险部门应该专注于养老救助和社会保险，为全体国民提供最基本的养老保障。同时，“政府应从制度上保证市场在资源配置中的作用，基本保障之外的各项制度的经营管理可实行适度的市场化运作，充分发挥各类金融机构的服务优势，如银行的账户管理、托管优势、保险业的精算、产品和计划设计、基金公司的资本市场投资优势等。”从各国养老保障制度的改革走向看，一个重要特点就是在提高制度运行效率的同时兼顾公平。提高效率就是突出责任共担原则，从现收现付制度向基金积累制转型，从固定受益制度向基金积累制转型;兼顾公平，体现在制度发展的多层次性，养老金待遇在体现差别的同时应强调相对公平。所以，需要调整政府与市场的责任分担，优化社会保险与商业保险的关系，最终实现公平与效率的均衡。
    3.建立和完善养老服务体系
    居家养老是我国养老服务体系的基础，由于老人对传统家庭照顾的依赖和心理寄托，居家养老模式在我国养老保障中一直居于主导地位。家庭养老的意义不仅在于它比正式的制度更经济，还在于它能够给家庭成员提供一种亲密而稳定的情感归属，所以建立以家庭为基础的老年保障体系仍需要重视和强调。机构养老是立足于高龄等生活不能自理的老人，从服务对象的数量上看，在养老服务体系中居于补充地位。这与多数养老机构设施条件差、收费偏高，更重要的是缺乏家的感觉有关。所以，需要加强养老机构投资主体的多元化和专业化。社区养老是介于居家养老和机构养老之间的一种运用社区资源开展的老人照顾方式。老人分散在家居住，社区服务机构提供非营利的公共服务，从而解决老人的生活照料、家政服务、精神慰藉等问题。发展和推动社区养老，既能让老年人继续留在他所熟悉的生活环境里，得到家人照顾，同时又能得到来自社区的有关服务机构和人士所提供的上门照顾和托老服务。
    4.培养专业化的养老服务人才队伍
    目前我国养老服务人员供给不足、质量偏低，不能满足老年人日益增长的服务需求。许多养老机构除了照顾老年人的日常饮食和一些简单的医疗处理之外，几乎没有更多的服务项目。有相当数量的民办养老服务机构从业人员的专业素质不高，获得相应从业资格证书的人员所占比例很小，很多人甚至没有参加过正规的岗前培训，往往是边干边学，服务质量很难保证。无论是机构养老还是社区养老，都需要拥有一支数量庞大、专业化水平较高的管理人员和服务人员队伍。政府应当鼓励职业技术学校开设养老服务专业课程，每年给予一定的专项补助经费，鼓励学校多开设相关专业，以满足养老服务业的需求。在课程设置上，除了开设专业课程外，还要把职业道德教育列人学校的主体课程，开设思想品德、职业道德、尊老爱老、诚信教育课，加强养老队伍的职业道德教育，提高服务队伍的整体素质。