论文关键词:农村社会养老保险;历史回顾;反思;展望
　　论文摘要:我国农村社会养老保险从20世纪80年代中期开始试点探索，时至今日，已有23年的历程，大致经历了探索试点期、稳步发展期、衰退期、恢复与创新发展期。回顾我国农村社会养老保险制度的历史演进过程，反思其中存在的问题，总结历史经验和教训，对我们构建良好有序的新型农村社会养老保险制度意义重大。
    我国农村社会养老保险最初是根据国家“七五”计划的要求，从1986年开始探索，并于1992年原民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(下称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则(简称“老农保”)。时至今日，已有23年的历程，期间有曲折也有发展。然终究因出现诸多问题，已不适应经济发展的要求。在此基础上，2009年6月24日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署开展新型农村社会养老保险试点，并于9月4日发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(下称《意见》)，明确提出“2009年新型农村社会养老保险试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”(简称“新农保”)。这无疑是全国人民的福音。然而，构建新型农村社会养老保险需不断总结历史经验和教训。回顾历史，总结经验教训，意义重大。取其精华，去其糟粕，方能有一个良序的新型农村社会养老保险制度，造福全国农村人口。Www.11665.CoM
    一、我国农村社会养老保险制度的历史回顾
    我国现代意义上的农村社会养老保险从1986年开始探索。在此之前，我国农村都是以家庭养老为主、集体保障为辅的养老模式。农民的养老需求一般都在各自的家庭中解决，政府和集体经济负责解决的只是为数不多的“五保”供养问题。“五保”制度用以专门解决乡村孤老残幼的生活保障问题，规定集体经济必须保障农村居民中无法定抚养义务人，无劳动能力，无生活来源者的吃、穿、住、医、葬(孤儿保教)，使他们生养死葬都有指靠。然而随着改革开放后我国农村经济体制改革的全面展开，农村社会保障尤其是养老保险制度在新形势下重要性日益重要。在这之后，农村社会养老保险制度逐步发展起来，其基本历程是:
    (一)探索试点期(1986-1992 )
    我国政府从上世纪80年代中期年开始进行建立农村社会养老保险制度的探索。1986年10月，民政部和国务院有关部委根据国家“七五”计划关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的要求在江苏省沙洲县(现张家港市)召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，提出在农村经济富裕地区，开展以社区(即乡镇、村)为单位的农村养老保险。1991年6月，国务院制定《关于企业职工养老保险改革的决定》，明确要求民政部负责农村(含乡镇企业)养老保险改革。1992年1月民政部印发《基本方案》，要求各地结合实际进一步组织试点，积累经验。到1992年，农村社会养老保险试点工作在全国950多个县、市展开，其中160多个县、市基本建立了农村社会养老保险制度。
    (二)稳步发展期(1992-1998 )
    1992年起，农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。1993年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构，各种规章制度与操作方案陆续出台。1995年10月召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险，并分类指导，规范管理的原则。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，截至1997年底，全国己有31个省、自治区、直辖市的2000多个县、市、区、旗开展农村社会养老保险工作，8000多万农村人口参加保险。
    (三)衰退期(1998-2002 )
    1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷人停顿状态。政府对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前中国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。据劳动和社会保障部公布的有关统计数据显示，从1999年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少，1999年为8000万人，2000年为6172万人，2002年只有5462万人。
    (四)恢复与创新发展期(2002以后)

    以2002年11月党的十六大明确提出要在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”为标志，农村社会养老保险工作进人了一个新的发展阶段。各个地方开始结合本地农村经济发展水平，制定出更为切实可行的农村社会养老保险政策，并取得了一些有益的经验。全国农民参保的人数基本比较平稳。至2006年底，全国参加农村养老保险的人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，共计支付养老金so亿元，年末农村养老保险基金累计结存354亿元。可以看到，此阶段参加养老保险的人数并未有明显的增加，效果并不明显。根本原因在于，在这年间，我国实行的还是1992年民政部颁布实施的“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”的农村养老保险制度。这种制度实施收获依然甚微，举步维艰。为适应经济社会发展的需要，国家急需创新这一制度。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院于2009年9月4日颁布了《意见》，提出了按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，以多种方式推进新型农村养老保险制度建设。这一制度是对《基本方案》的完善和创新。

　　二、我国农村社会养老保险制度发展的反思
　　回顾历史，“老农保”已不足以应对当前及未来农村养老保障的实际需要，严重滞后于经济社会发展。“新农保”又刚刚起步，在这交替之际，需要对此进行深刻反思，以便更好实现“新农保”所定目标。笔者认为至少可以从以下几个方面总结经验教训。
    1.农村养老保险制度变迁至关重要，对于我国农村社会转型期的时代背景和发展趋势尤为如此。改革开放以来，随着政府一系列政策措施的推行，农村经济状况发生了巨大的变化。农村集体经济解体，家庭联产承包责任制普遍推行，计划生育政策的推行使农村人口结构发生了很大变化，老年人口的比重不断增大，农村老龄化程度不断加深，户籍制度的松动、经济的发展、城市化步伐的加快以及乡镇企业的发展壮大，农村人口进城务工经商的年轻人不断增加。这些都使得家庭养老陷入困境，社会养老保险就成了农村养老的现实问题。要求不断创新农村社会养老保险制度，以适时代发展要求。这也是改善民生、促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会和社会主义新农村建设的需要。
    2.农村社会养老保险制度变迁，必须要使制度内的农民真正受益，才能从根本上促进其发展。反观《基本方案》和“老农保”，不难发现存在诸多问题，而最其根本的是农民没有从中真正受益。表现在:其一，资金筹集标准过低，保障能力极其有限。《基本方案》规定，社会养老保险费的缴纳标准实行从每月2, 4, 6, 8, 10, 12, 14, 16, 18,20元10个档次，供投保人自由选择。在当时农村社会经济发展水平普遍偏低的情况下，大多数农民要么不参加农保制度，要么“被迫”选择较低档次的缴费标准。据调查，1998年农保制度向5918万参保农民发放了养老保险金，月均养老金为3. 5元。如此低的待遇水平难以发挥养老保障的功能。其二，“保富不保穷”、“保小不保老”。《基本方案》规定，“凡达到了全国和全省农民人均收人的农村居民，必须坚持养老保险;凡是已经解决温饱，且基层组织较为健全的地方，坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合;凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区，穷困的农民不能从社会保险制度中获益。这无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则，出现了“保富不保穷”的现象。此外，在农村社会养老保险执行中出现了“保小不保老”的倾向。在实施过程中，由于年龄较大者预期待遇较低，因此在自愿性参保规定下都倾向于选择不参保，结果是只有年轻农民参加农保。在部分地区甚至出现了低龄参保的现象，许多年长者为自己的子女，甚至是孙子女投保。在山东省的胶南、聊城、莱州、平阴等县(市)实行农保制度情况的调查发现:农保制度推行中出现了“保小不保老”的倾向，19岁及以下人口投保者约占全部投保人口的60%以上，少数村、镇达到90%，这其中又以0岁一10岁年龄组更为突出，约占全部参保人口的70%左右。无疑使一些人被排斥在这种制度外。这些都导致农民没有从中真正受益，制度存在缺陷。
    3.政府在农村养老保险制度变迁中，担负重要的角色。政府是农村社会养老保险的主要推动者，其担负着主要责任，尤其是担负着财政责任。而“老农保”的艰难实施的重要原因之一是政府责任的缺失，使其完全退化为农民的自愿储蓄制度，不具有社会性和保障性。《基本方案》明确指出:“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的农村社会养老保险制度。这无疑是政府的缺位。正如“温克勒在总结欧洲国家农民养老保险金的财政状况时所说，没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出，他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”。
　　三、政策展望
    总的来看，我国农村社会养老保险制度历史变迁中，有成功也有失败。这需要我们总结历史经验教训，探索出一条适合我国农村经济社会发展的新型农村社会保险道路。要以《意见》为契机，不断加强制度创新。
    展望未来，政府还须明确在新型农村养老保险中的责任，特别是财政责任，有条件的地方还可提高农村养老保险统筹层次;要规范新型农村社会养老保险缴费基数和缴费档次确定方法;要加强基金的监督监管;要加强农村养老保险的立法;要加强基层政策的落实。真正实现广大农村居民老有所养、家庭和谐、农民增收的美好新局面。