论文关键词:养老保障，农村，社会
　　论文摘要:本文对中国农村社会养老保障制度进行了分析。
    胡总书记在今年“十七大”报告中着重强调了要积极探索建立农村养老保险制度。温总理粼关于制定第十一个五年规划建议的说明》一文中也指出，“加快完善社会保障体系，这是维护社会公正、协调社会利益、构建和谐社会的重要方面。”因此，建立和健全社会保障制度尤其是农村社会养老保障制度，是摆在各级政府案头的一项重大政治任务和光荣而艰巨的历史任务。
    一、建立农村社会养老保险的条件是否成熟
    在这一问题上，理论界多数学者均认为中国目前还不具备全面推行这一制度的条件，但也有少数学者持不同意见。
    第一种观点:建立农村社会养老保险条件尚不具备。有代表性的观点出自何文炯等(2001)。他们认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且剩余能反哺农业时期。这时，国家综合实力增强，农民收人大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。而目前，中国农村多数地区仍处于相对封闭的小农经济阶段，且地区之间水平差距过大，因而，在全国范围内实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。他们认为，农村社会养老保险就全国而言发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行，然后逐步扩大实施范围。wWw.11665.Com不管是发达的农村地区还是欠发达的农村地区都应建立综合性、多渠道的养老保障体系，以对付农民的老龄化风险。梁鸿(1999)在对建立农村社会保障的约束因素进行分析后指出，由于中国政府财力有限，而城市又处于经济改革的中心，根据“发展优先和效率优先”的发展战略，必定在资金的竞争性使用中具有优势;而且福利国家的困境一“福利病”对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投人太乡再加上中国农村区域经济经济发展不平衡又已达到相当程度，因此现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社会保障作为替代。
    第二种观点:建立农村社会要老保险条件已经具备。卢海元(2003; 2004)认为:①建立农村社会养老保险制度的经济条件基本成熟。2001年，以美元计价，中国人均国内生产总值( 10185 )元已经超过欧洲国家建立农村社会养老保险制度时的最高水平(爱尔兰，1998年为9580元)。即使按照购买力平价计算，2001年，中国人均国内生产总值也已达到5774美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度时的平均水平(5226美元)。2002年，中国农业gdp比重已经下降到15%。可以说，中国逐步推进农村社会养老保险的经济条件目前已经具备。②建立农村社会养老保险制度的战略条件基本具备。首先，中国gdp将突破10万亿元，财政收人也突破1.7万亿元，经济发展已经上了一个大台阶，进行国民收人再分配的能力和手段都已具备。其次，由于农村工业化、城镇化和现代化进程加快，发达地区农村、城镇近郊农村和中西部一些经济发展水平比较高的农村，也已具备建立农村社会养老保险制度的条件。再次，计划生育国策的实施，一方面打破了农村“养儿防老”的传统方式，另一方面加速了农村人口的老龄化，这些都要求中国建立农村养老保险制度。最后，加人世贸组织要求严格限制使用农产品价格保护等与之相抵触的农业政策。为避免农业受到重大打击，为避免农民利益受到严重损害，中国应该充分利用“绿箱”政策，对农民实施更有效的保护。不失时机地为农民建立社会养老保险制度。郭秀亮、范作雄1997狱为，农村能否顺利推行社会保障归根到底取决于两个方面:其一，有可靠稳定的资金来源作保障;其二，农民有较为强烈和广泛的社会保障参与意识。前者是推行农村社会保障制度的“硬件”，是物质基础，后者则是一种软件，是顺利实施社会保障制度而必须具备的一种社会氛围。基于此，他们指出，农村经济体制改革使得中国农业生产产生了巨大的质的飞跃，已初步具备实施农村社会保障制度的物质基础和社会条件:首先，乡镇企业的迅速崛起为集体经济组织缴纳农村社会养老保障基金提供了可能其次，农业生产劳动者收人的提高使得农民具有了较为强烈的社会保障参与意识;再次，存在通过国家政策性调节措施(向高收入阶层征税和在国家财政设立社会保障支出项目直接拨款床筹集社会保障基金的可能。
    二、现行模式基本特征与缺陷
    建国后，随着农村集体经济的确立，农村养老保障基本上是一种低水平的集体保障。改革以来随着农村家庭联产承包责任制建立和完善，使得集体保障模式的制度基础不复存在。过去由集体承担的就业和收人等基本保障功能，就转为由农户家庭承担，由单个家庭来提供养老保障。只有少数地区保留了集体经济。
    从1986年开始，农村地区开展了建立社会养老保险制度试点工作，并一与1991年6月，民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，确立以县为基本单位开展农村社会养老保险。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有7542万农民投保。
    但1998年以后，农村养老体制改革工作陷人了停顿状态。政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐向商业保险过渡。全国大部分地区农村社会养老保险事业，出现了参保人数下降，基金运行难度加大等困难。2004年，农村劳动力参保数量为5378万人，比1997年减少了2164万人，下降幅度达到28.7%。农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到11.0%。
    除了农村社会养老保险制度运行在很多地方事实上已经暂停之外，农村集体养老组织模式只仅仅局限于少数发达地区，面对大部分农村地区而言，仅有的社会救济养老模式不仅覆盖范围十分有限，而且其本身动作也相当不正规。
    从农村养老保障制度的发展历史来看，现行体系具备如下基本特征:
    首先现行体系以家庭养老为主，农村社会保障组织与制度的广泛缺位。
    所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式。养老内容，主要是经济上供养、活上上照料、精神上慰藉三个方面。家庭养老在我国有着悠久的历史。建国以来，农村经济虽然有了很大的发展，经济和社会结构也发生了较大的变化，党和政府努力在农村建立:和发展新的社会保障体系，但家庭在养老中的地位并未发生根本动摇，其作用也未为其他养老方式所取代。
    一个可持续的农村养老模式要满足一下条件:(1)家庭有较大的人口规模，以分享收人或分散风险(2)家庭有比较稳定的收人来源，以维持生活水平;(3)家庭有良好的社会网络(如亲戚、邻里或朋友等)，以抗御家庭难以承担的外部风险。
    伴随社会转变和经济转型，农村家庭养老面临未曾遇到过的挑战。
    1、农村工业化、城镇化进程加快
    这种进程，一方面，促进了社会经济结构和生产方式的变化。弱化了土地保障作用，促使了社会养老方式的产虫另一方面，工业大生产劳动方式的重大转变，在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色，家庭赡养和生活照料功能随之削弱。
    2、计划生育政策在农村推行之后，农村家庭类型由拓展型家庭向核心家庭转变，家庭人口规模逐渐缩小。农村家庭常住人口数量由1978年户均5.7人下降到2003年的4.1人。
    3、劳动力流动和人口的迁移导致农村老龄化程度比城市更加严重
    2000年人口普查资料显示，农村人口老龄化水平是7.5%，而城市只有6.4%，在户籍制度限制下，农民举家流动的比例很小，人口向城市迁移人口以青壮年劳动力为主。加速城市化将进一步提高农村人口老龄化程度。
    4、农村土地的收人和保障功能被不断削弱
    虽然土地在农户家庭生产经营中扮演着双重角色，即生产资料和生活资料功能，但因规模狭小，流动性差和产权不稳定，不仅难以成为促进农民增收的主要来源，而且也难以发挥其收人保障功能。农民收人增长越来越依靠非农就业收人来源。
    5、农村居民生活水平提高，消费增加，商品性支出增大
    农民收入提高，消费尤其是商品性支出的增加，改变了老年人供养以实物支付为主的传统方式，子女对老人的供养主要表现为货币支出。自给性消费向商品性消费的转变使老年人供养来源直接受子女货币收人的影响，缺乏稳定性并隐藏着风险。
    6、农村社会网络的作用也在下降
    例如，农户农庭之间的转移性收人占农民收人的比例由1980年的11.7%下降到2003年的3.7%a。此外，农村集体经济组织的功能日益弱化，无力为困难家庭提供帮助。
    其次，农村社会养老保险管理水平低。

    社会保障制度的管理是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高。但是，在农村社会养老保险实践中，却很少有地方能够保证管理上不出问题。由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，便出现了很多漏洞，其中最严重的养老保险基金的筹集与管理上的问题。关于筹集资金，许多贫困村民无法投保，而少数村，乡干部利用职权、巧立名目、利用公款为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，影响了养老保险的运行和群众投保的积极性。一些地区还出现了强制保险，例如，不缴纳保险金就不许领结婚证等等。筹集的养老保险金不能专款专用，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益，最终必将影响社会养老保险制度的推行。
    第三，农村社会养老保险保障水平低、可持续性差。
    由于农村的经济发展水平低，农民可支配的收人更低，所以在大多数地方现行的农村社会养老保险中，农民投保的保费很低，养老保险以来到1999年底全国有800(〕多万人参加了农村社会养老保险，累计收人保险基金184亿，1998年向59.8万参保人发放养老金，“人均约42元，’(中国社科酬农村社会保障制度研究降题组，2000 )。按此计算参保人人均累计保费仅230元，月均养老金仅约3.5元，显然难保其基本生活。

   农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，有些刚受表扬，时隔不久却已经解体了。这些地方农村社会养老保险制度的建立，有在上级领导的指示下一哄而上之嫌，甚至有些地方对基层工作实行“养老保险一票否决制”，凡要求县改市、乡镇，要求扶贫、救济款和参加双拥评比的农村基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
    第四，覆盖面小、共济性差以及制度上的不稳定。
    现行的农村社会养老保险的覆盖面一般是一个县。从保险单位上说，一个县的人口也不少了，如果是商业性意外伤害保险，在县内分散风险就已足够，但是对于养老保险，尤其是社会养老保险来说，想在一个县的范围内把养老负担在不同年龄层的人口中分摊开来就颇有难度。把农村社会养老保险的覆盖范围扩大到相邻的几个县是一种可行方法，在一些地方试过，但在地方利益错综复杂、管理水平普遍较低的情况下，这种努力最终都浅尝辄止。
    制度上的不稳定性是农村社会养老保险制度的另一个致命伤。农村社会养老保险制度的建立、撤销，费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行的，不是农民与政府的一种持久性契约。
    三、建立和完善农村社会养老保障制度的构想和对策
    首先，要解决好认识问题。农村老年人占我国老年人口的大多数，他们的经济收人和医疗水平相对城镇比较低，解决好这部分人的养老问题对于推动农村经济社会的发展，建设和谐社会有着十分重要的意义。因此，各级党委、政府要提高对人日老龄化带来的新情况、新问题。
    第二，加快建立、健全农村社会养老保障体系。首先在继续巩固家庭养老的基础上，逐步建立与经济发展水平和财政支撑能力相适应、以切实可行的以土地保障、家庭赡养和社会扶持相结合的“三位一体”农民养老保障体系。其次，国家和地方政府要制定相关的政策规定，按照统筹城乡发展的要求，妥善解决农村税费改革后，农村养老出现的新情况、新问题。及时出台对农村老年人的各项优惠政策，解决农村“三无”老人和因病、因残等其他因丧失劳动能力的特殊困难老年人的生活问题。三是继续支持和鼓励低龄，健康的农村老年人从事各种正当的经营活动，提高自养能力，确保基本生活，建立健全城乡特困老年人，启动农村居民最低生活保障工程，让农村贫困老年人也享受低保。四是按照“国家政策扶持，农民自我保护为主，集体补助为辅”的原则，建立“低水平、广覆盖、适度保障”的新型的农民社会化养老保险制度，从根本上解决农村老年人的基本养老问题。无是总结推广农村部分计划生育奖励扶持制度经验，研究完善奖励扶持措施，真正让每位老人老有所养，安享晚年。

    第三，加快推行农村医疗救助制度，解决农村老人的就医难问题。大力推行农村医疗救助制度，完善农村医疗保障体系，是解决农村老年人看病难、看病贵的有效途径。做好这项工作，一是采取国家、地方政府和个人负担的办法在农村逐步建立推广新型农村合作医疗制度。二是加大财政扶持力度，对农村特困老年人参加新型合作医疗，缴纳个人负担医疗基金确有困难的县(市、区)、乡(镇)人民政府要筹措资金加以解决三是各级医疗保健服务，为农村老年人看病挂号、就诊、取药、住院提供方便。通过建立健全农村医疗保障体系，真正让困难的农村老人看的起病。
    第四、加强农村乡(镇)社会福利院的建设，提高“五保”老人的集中供养比例。一是继续全面实施省政府提出的“福星”工程，用几年或更长一点的时间，使农村“五保户”除自愿投亲靠友供养外，基本上实现乡镇福利院为主的集中供养，让农村这部分最困难的群众真正成为福利之星。二是将乡镇、村福利院、敬老院硬件设施建设和环景建设纳人农村基础设施建设统一规划，以保证供养对象有一个安全舒适的环境。三是免征、减征农业税及其附加后，原从农业附加中列支的五保供养资金，列人县乡财政预算。地方在安排使用农村税费改革转移支付资金时，确保五保供养资金的落实，不允许截留、挪用，使“五保”老人做到应保尽保。四是大力发展院办经济，以提高供养对象生活水平。乡镇政府可供养对象生活水平，确保这些老年人的生活不低于当地人均生活水平。乡镇政府可按供养人平均标准划拨耕地和山林面积，对乡镇福利院开展生产经营活动实行免征税收和其他照顾。并允许利用福利院的资产引进民营业主发展经济，用发展的成果来提高“五保”老人的生活水平，确保不低于当地人均生活水平。五是妥善解决好农村分散供养的“五保”老人和农村“空巢”老人的日常生活照料和精神赡养问题。
    第五，要大力提倡并推广家庭赡养协议制度，加强农村家庭对老年人赡养义务。当前和今后一个时期，家庭养老仍然是农村老年人养老的主要形式，让老人与子女签订《家庭赡养协议书》，是妥善解决农村老年人养老问题的有效途径和办法之一。因此，继续推行普遍签订《家庭赡养协议书》的有效做法，把子女的赡养责任用协议书的形式固定下来。在具体执行中，一是经常开展尊老、爱幼、树立赡养老人为荣的宣传教育活动。教育每个村民懂得赡养老人是中华民族的传统和美德，是每个公民应尽的义务。大力倡导和鼓励子女与老年人共同生活，以提高广大村民尊老爱老、养老的自觉性。二是要明确《家庭赡养协议书》的主要内容。协议书内容应包括:经济供养、生活照料、精神慰藉三个方面。并明确规定经济供养的钱、物数量和兑现的时间及生活照料、以及精神慰藉的解决办法等。三是协议签订后，由老人、子女和村委会或村老年协会各持一份。并由村委会或村老年协会监督执行。
    第六，建立解决养老保险争议的法律救济机制，及时解决养老保险纠纷。随着社会保障制度的不断健全和完善，应在社会保障管理机构建立解决社会保障争议的机构，以便在受保险人认为自己的权益受到侵害时，及时给予救济。
    第七，加快从事服务农村养老社会工作者队伍建设工作力度。国家尽快出台从事服务农村养老社会工作者管理办法，加大从事服务农村养老社会工作者的培训，提高福利待遇，提升他们社会地位，充分调动从业者的工作积极性。
    总之，建立农村新型社会养老保障制度，是一项系统而复杂的工程，任务繁重，形势紧迫。进一步加快社会保障体系建设，是解决“三农”问题的关键，也是全面建设小康社会的有力保证。