【论文关键词】西部地区　农村公共产品　困境 
　　【论文摘要】社会主义新农村的建设就是要大力提高农村的公共产品和公共服务事业发展，以此推动我国小康、和谐社会发展的进程。本文首先描述了我国西部地区农村公共产品供给的现状，分析了所存在的主要问题，最后提出了在工业化、城市化、市场化进程较慢的西部农村，建立以政府出资为主的农村公共产品与公共服务整治机制既有必要性，也有可行性。 
　　 
　　20世纪90年代以来，中央不断加大对西部地区以改善农村生产、生活条件为主要内容的农村基础设施、农村公共产品的投入力度，农田水利设施、农村道路、电力、农村教育、医疗、社会救济等公共服务事业有了新的发展，但与西部地区农业和农村经济发展的需求相比，已远远不能满足西部地区对农村公共产品与公共服务的需要。农村的公共产品与公共服务事业落后，已经成为制约西部地区农业进步和农村发展的重要因素。 
　　 
　　一、西部地区农村公共产品供给的现状 
　　 
　　1、规划落后与公共服务不到位，农村居民生活质量恶化。随着农村建设规模的迅速扩大，由于缺乏合理的规划及原有的规划不当，造成西部广大农村地区在农村基础设施建设和社会发展方面出现了三方面问题：一是部分地区乡镇基本没有进行建设规划，农户住宅位置沿袭历史随处而建，环境脏、乱、差，甚至在边远地区有相当一部分是年久失修的土坯房，存在较大的安全隐患；二是村镇常常形成沿公路发展的带状集镇格局，不利于农村小城镇建设水电等基础设施的配置；三是土地利用没有进行功能分区，导致部分地区的乡镇企业、畜禽养殖场等与农村居民的房屋相邻，使得生活污染物难以处理。wwW.11665.com调查显示，西部地区的社区生活环境较东部地区存在着不小的差距。其中通电话的村比例比东部低近30％，通邮村比重低于东部地区36％，饮用安全卫生水的村比重比东部地区低近20％。 
　　2、公共投入严重不足，造成农村教育文化卫生事业发展滞后。西部农村公共投资上存在的供求矛盾，已严重影响着西部地区非农人口的就业和农村人口生活水平的提高，阻碍了西部农村的经济发展。主要表现在以下三个方面： 
　　一是科技文化投人不足，不利于农村的政治稳定和乡风文明建设。 
　　二是教育投资不足，农民文化素质低。据全国第五次人口普查资料统计，西部地区农村平均受教育年限为6．5年，低于东部地区的7．8年和中部地区的7．6年；高中以上文化程度的劳动力不足10％，农村12周岁以上的文盲率占50％左右，比全国高1／3左右。据国家最近的农业普查统计数据显示，西藏和青海的文盲率高达75％和45％。 
　　三是农村医疗条件差，医疗水平低。目前西部地区66％以上的乡镇没有卫生院，农村合作医疗在这些地区刚刚起步。 
　　3、农村公共基础设施落后，影响了农业生产力的提高。据调查，西部地区约有1/2左右的水库带病运行；灌溉渠工程基本完好率仅占30％左右，70％的排灌工程设施急需维修。结果导致许多河道淤积，防洪排涝能力降低，防洪设施的标准下降。据调查，西部地区每年因农田水利设施老化而减少灌溉面积103万公顷，粮食生产减产51亿公斤；西部地区没有灌溉设施的农田，平均每年受旱面积达1700多万公顷，仅此项粮食减产就达20多亿公斤。因为缺乏资金投入，西部农村的基础设施严重落后于东、中部地区，西部农村道路未形成体系，多是等外级路。
　　二、西部地区农村公共产品供给的限制因素 
　　 
　　1、制度成因。西部少数民族地区农村问题的制度成因主要是由于“自下而上”的筹资机制和“自上而下”的用资机制导致有关的公共产品与公共服务供给严重不足、不当。首先，“自下而上”的筹资机制是随着我国长期坚持的“城乡分治、以工促农”发展战略逐步形成的。长期以来，我国实施城乡分治战略，使得城市和农村的公共产品与公共服务筹资过程正好相反：前者自上而下，后者自下而上。这种战略的弊端因为1978年以来的改革政策得到放大，造成农村社会政府转换职能的同时不仅没有解决资金来源，反而加重了资金匮乏。尤其是1994年实施的分税制和2000年开始进行的以“三取消、两调整、一改革”为主题的农村税费改革使农村公共产品与公共服务的供给发生了巨变，出现了公共产品与公共服务供给主体的缺位现象。实施分税制后，中央与地方虽然划分了财权，但事权仍是模糊交叉的，特别是在农村公共产品与公共服务方面，本该由上级政府投资的公共产品与公共服务，却有相当数量通过转移事权交由下级政府提供，甚至村民自治委员会还承担了较多的政务，供给主体错位现象严重。这样就形成了财权层层上收，而事权层层下放，乡镇以下政府财权和事权越来越不对称的局面。农村税费改革加剧了这种不对称。 
　　2、观念层面：对供给主体认识模糊，致使责任不明确且影响制度创新。农村公共产品是相对于农民私人产品而言，用于满足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的社会产品。农村公共产品中的全国性公共产品包括：农村中的义务教育、计划生育、农业基础科研等。农村公共产品中的区域性公共产品包括：大江大河的治理、大型水利工程设施建设、跨区域的病虫害防治等。农村地区性的受益范围较小的公共产品包括：农村医疗、农村道路建设、自来水供应等。然而，农村的边缘性则使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品。而地方政府由于财力有限，所能为农民提供的公共产品也十分有限。农村公共产品短缺远高于城市。 
　　理论滞后和认识模糊，造成“政府缺位”，影响了农村公共产品的供给。长期以来，在公共产品供给问题上有一种所有制决定论，认为城市以全民所有制为主，公共产品供给是政府的责任。因此，城市的大部分公共产品，如道路、桥梁、通讯、电力、供排水等基础设施的建设，学校、医院、图书馆等公共服务设施的建设都是由政府的财政支出来保证。而农村则是以集体所有制为主，公共产品供给应该由集体经济组织自己解决，政府不必承担责任。多年来，农村公共产品供给的主体不是政府，而是乡村集体经济组织和农民个人，因此，在农村到处可以看到诸如“人民教育人民办”、“人民道路人民修”等标语口号。最有代表性的是农村税费改革之前向农民收取的“五项统筹”，包括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路修建等经费。在这五项统筹费中，除乡村道路修建属于地方性的公共产品之外，其他都是典型的纯公共产品，应由政府提供，但在实践中则全由农民负担。 

　　3、村公共产品供给的结构性矛盾突出，不利于农村公共事业的全面协调发展。由于供给与需求错位，使得本已捉襟见肘的公共产品供给问题雪上加霜。一是重“硬”轻“软”。热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，对上级要求考核的防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目，千方百计组织资金加以实施，而对农业科技推广应用、农业发展综合规划和信息系统建设等“软”公共产品没有太高的积极性。二是重“准”轻“纯”。对农村准公共产品的生产比较重视，而对纯公共产品的生产，却存在着“等、靠、要”的思想，若上级政府不予支持就一筹莫展。三是重“短”轻“长”。热衷于提供见效快、易出成绩的短期公共项目，不愿提供见效慢、期限长但具战略性的公共产品。四是重“建”轻“养”。热衷于投资新建公共项目，不注重存量项目的保养和维护，造成资金浪费。 
　　 
　　三、改善西部地区农村公共产品供给的对策 
1、消除政策歧视，建立城乡一体化的公共产品供给体制。长期以来，我国采取的重城轻乡、重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济社会结构，同时也形成了城乡相对独立的公共产品供给体系。“解铃还须系铃人”。要实现农村公共产品供给制度的转换和创新，从根本上说就是要打破这种在公共产品供给上的城乡分治格局，建立城乡一体化的公共产品供给体制，让政府承担起农村公共产品的供给责任。只有这样，才能从根本上减轻农民负担，改变农村长期贫穷落后的面貌，促进农村经济社会的全面发展。 
　　2、改革农村公共产品供给的决策程序和管理体制，优化供给结构，提高供给效率。要扭转过去农村公共产品供给的领导人个人偏好，建立由农村内部需求决定公共产品的供给机制，实现供给决策程序由“自上而下”到“自下而上”的转变。一方面，要建立农村正常的公共产品需求表达机制，使一个村或乡范围内多数人的需求意愿得以体现。这就要求必须推进农村基层民主制度建设，可在村民委员会和乡人民代表大会制度的基础上，通过农民和农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决，使农民的意见得到充分反映。要增加公共资源使用的透明度，定期把收支情况公布于众。另一方面，要贯彻村民委员会组织法，使领导人真正对本地选民负责，能够根据群众的意愿提供公共产品和服务，以满足农村居民的真实需要。另外，要加快农村基层行政改革，进一步深化农村管理结构改革，减少财政供养人员，减轻农村财政负担，保证物质性公共产品的有效增量，提高农村公共资源效率。
　　3、发展市场供给，发挥政策调节作用，实行投资主体多元化，建立农村公共产品多元化供给体系。我国农村地域广阔，对农村公共产品的需求规模较大，而且历史欠账很多，仅仅依靠现有的有限财力，往往力不从心。因此，对于部分准公共产品，如道路和市场的修建等，可以采取支付与市场混合的方式来提供。要在明晰产权的前提下，积极引进外资和各类民间资本，按照“谁投资，谁受益”的原则，大力兴办农村公益事业，提供更多的农村公共产品。这样，可以通过投资主体多元化，来减轻县乡等基层财政的负担，减少农民对公共产品的成本分担。政府无疑是农村公共产品最主要的供给主体。但是政府及公共部门的过度垄断会使供给数量不足，质量不高，难以满足农民对公共产品多样化、高质量的要求。因此，应推进农村公共产品供给由政府主导模式向政府诱导模式转变，做到民主决策、政府诱导、混合生产，根据农村公共产品的层次和性质，在供给主体、资金来源和供给方式上实现多元化。 
　　4、促进社会公平，加大农村公共产品供给的支持和投入力度。随着经济发展和收入水平的逐步提高，公共产品供给的相对规模呈现不断上升趋势。在财政约束条件下，确定公平合理的公共产品优先供给顺序是十分有益的。在统筹城乡供给方面，基于农村公共产品严重短缺的现状，应把公共资源的分配重点放在农村，缩减城市“锦上添花”的公共开支，增加农村“雪中送炭”的项目建设。在地域平衡方面，对于中西部地区农村公共产品供给，中央财政应优先考虑并以中央和省级财政承担为主。东部地区财力较强，主要由省和县乡负担，中央财政给予适当补助。在供给产品结构方面，要优先保障农村社会稳定和农民基本生产生活需要，优先保证纯公共产品的供给。 
　　 
　　【参考文献】 
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　　[3] 国家财政部农业司课题组．公共财政覆盖农村问题研究报告[j]．农业经济问题，2004，(7)：48-54。 
　　[4] 陈池波：中国农村市场经济发展论[m]．北京：中国财经经济出版社，2003。