论文关键词：欠发达地区　新农村建设　公共产品　供给
　　论文摘要：农村公共产品是公共产品的一个组成部分，当前我国欠发达地区新农村建设中公共产品短缺问题十分严重，必须重构我国公共产品供给体制，加大财政投入力度，为新农村建设打下坚实的基础。  
　　 
　　一、农村公共产品的范畴 
　　 
　　农村公共产品是公共产品一个组成部分。农村公共产品从广义的角度是指供范畴不同的农村居民消费和享用的。具有非排他性和公益性的物质和服务产品，涉及农村的公共事业、公共福利、公共服务等各个领域，具体包括文化、教育、卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路公共基础设施和社区服务等。它具有一般公共产品的非排他性、非竞争性和不可分割性的特点。从狭义的公共产品受益的对象方面角度是指县以下乡镇、村范围内受益的公共产品，主要是农村地区的基础设施。 
　　 
　　二、欠发达地区农村公共产品供给的现状 
　　 
　　我国以户为单位分散的农业生产经营组织形式。以及农业部门的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性，且农村市场化程度越高，这种依赖性就越大，已经严重制约了欠发达地区新农村建设的进程和农民生活水平的提高。 
　　驻马店市是河南省欠发达地区之一，是典型的农业大市，乡村人口占全市总人口的近88％。近年来，驻马店市农业和农村经济取得了较快发展，但是，由于受多种因素制约，当前农村发展与全省、全国平均水平相比仍显滞后，尤其是基础建设和公共产品的提供方面更显落后，与十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村”的目标相比差距更大，已经成为目前制约驻马店市新农村建设的最大障碍与瓶颈。WWw.11665.CoM具体表现在： 
　　 
　　(一)供给不足 
　　1、农村纯公共产品严重不足。如农村科技、农业相关信息等“软”公共产品的提供远不能满足需要，多数基层政府并不重视农产品信息在农村经济发展中的重要性，以至于出现诸如“信息棚架”现象。农业发展仍有较大盲从性。文化程度偏低的农民缺乏对地区市场供求信息的了解，往往盲目地生产出缺乏科技含量和供大于求的农产品，导致出现了产量增长收入反而下降的现象。再如由于国家法律政策的不尽完善，在当前我国农村土地频繁变动和调整的情况下，使得农民土地承包权很难落实；农民在农村的房产缺乏明确的保护，引发了许多房产纠纷：农民组织化程度过低，缺乏自助、维权组织等。 
　　2、农村准公共产品严重短缺。(1)农业基础设施严重不足，如：农业水利设施老化，抗灾能力差。以有“洪水招待所”之称的驻马店市新蔡县为例，由于地处洪汝河下游，汝河、小洪河、大洪河分洪道横贯全境，承载着上游来水疏导任务，沿河形成44万亩历史上“十年九不收”的低洼易涝地。2002年夏秋两季驻马店市连遭洪涝灾害，秋作物生长不良，发育期推迟，大幅度减产或绝收。全市秋作物1200万亩全部受灾，其中成灾面积957万亩，绝收453万亩，玉米、花生、芝麻等主要农作物绝收40—100％；由于大型灌溉设施短缺，农业机械化程度低，大部分农民还是停留在传统的手工耕作方式上，全市平均每万亩耕地仅有113眼机电井，与全省平均水平相比低10眼，其中还有约20％的机井年久失修。旱涝保收田和有效灌溉面积仅占47.2％和60％，分别比全省低5.7和7.5个百分点。在黄淮经济区四市中，农业生产条件最差，旱、涝和病虫灾害基本上连年发生。其中，2003年全市因严重洪涝灾害，农业生产减产三成以上，造成直接经济损失32.4亿元。基础设施薄弱已成为农业发展面临的首要难题。(2)科技培训远不能满足农民的需求。大多基层政府往往并不重视此项职责。目前全市乡镇仅有农业技术人员2644人，农业科技贡献率和科技成果推广率均不足50％。(3)现行的农村社会保障制度建设很不完善。以医疗保障为例，全市除汝南县已实施农村合作医疗外，其他县区仍未全面推行。占全市近90％的农村居民，合作医疗参合率不足7％，九成以上的农民属无保障的自费医疗群体。 
　　 
　　(二)投入不足 
　　从我国对农村公共产品总体投入情况看，改革开放以来财政农业支出占财政支出的总体比重是较低的，如果剔除水利气象等事业费支出，农村投入只占财政支出的3％左右。即便如此，据统计大约30％的支农资金不能及时到位或根本不到位，被短期或长期挪作他用。联合国粮农组织曾要求广大发展中国家农业研究的投资从1980—1990年每年应增长8％，投资份额应占到农业总产值的0.6％左右，我国实际上远没有达到联合国的最低要求：与发展中国家相比较，发展中国家对农村基础设施的投入的一般水平为10％左右，而我国只有3％左右。 

　　根据对驻马店市新农村建设的调查，全市新农村建设至少需要建设资金125亿元以上。而作为欠发达的农业大市，2005年全市地方一般财政收入12.53亿元，人均财政收入仅有165元，用于农业方面的实际投资3.45亿元，人均47元，与完成新农村建设所需资金相比存在严重缺口。调查还表明，目前平均每个行政村村级经费2.4万元，而急需用于道路、电力等基础设施维护的资金缺口达1733万元，平均每个行政村29万元。据测算。不包括卫生、文化、教育等公共带来投资，全市仅村一级急需用于道路、电力等基础设施方面的投资缺口在7.8亿元以上。可见，欠发达地区的财政对农村公共产品投入过低，不能满足和适应农村经济发展的需要是一个不争的事实。 
　　因此，必须采取切实有力的措施，加大政策支持力度，增加投入，解决公共产品供给不足问题，为欠发达地区新农村建设提供完善的基础条件。 
　　 
　　三、欠发达地区新农村建设中公共产品的供给制度创新 
　　 
　　为了从根本上解决中国农村的公共产品的供给问题，必须对供给制度进行重构，进行必要的制度创新。农村公共品供给必须实行两个改变，一是尽快改变公共品供给“重城市、轻农村”的政策倾向；二是改变农村公共品供给“以农民为主”的政策思路，转向以政府为主。基本框架是：一是破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，以坚持城乡一体化为导向，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善。逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是要按照公共产品的类别、层次，确定城乡各类公共产品的供给主体。科学会理地划分各级政府提供公共产品的职责范围，明确界定各级政府应提供公共产品的种类。三是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限，把应由政府承担供给责任的公共产品，划归政府承担，所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。四是改变现在实行的自上而下的决策机制，建立一套自下而上的需求表达机制，充分反映各地区农村、农民对各种公共产品需求程度的差别。五是要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。在此基础上强调： 
　　 
　　(一)要明确政府在公共服务领域应该承担的责任 
　　政府必须着眼于全体公民、全部社区，农村居民与城市居民一样拥有相同的发展权和生存权，政府应该承担起农村社区最起码的公共品供给，把公共品真正地、公平地分摊于城市和农村。为此，应当重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府的事权范围，合理划分各级政府的财政职能。凡属于计划生育、国防开支、大型农业基础设施建设、农业基础科学研究、义务教育等全国性的农村“纯公共品”以及部分外部性极强、接近于纯公共品的“准公共品”，由中央和省级政府财政负担。在制度安排上，事权可以下放到县级政府，但财权必须由具有更高财政能力的上级政府统筹解决。 
　　 
　　(二)采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策 
　　我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而中西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此，公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待。中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。 
　　 
　　(三)改革政府的公共品供给体制 
　　一是要统筹城乡供给，将重点放在农村。基于农村当前公共品严重短缺的现实，政府应该把公共资源的分配重点放在农村，缩减城市的公共开支，把更多的公共财政资源投向农村地区的公共服务建设。二是要由财政拨款转向“专项转移支付”制度。税费改革以后，中央加大了对地方的财政转移支付力度。有必要改变当前中央政府对地方公共品的财政补贴方式，把“一般性的财政转移支付”改为“专项转移支付”制度，使资金与服务——配套(如教育专项资金、卫生专项资金等)；最大限度地减少公共资金挪用的可能。 
　　 
　　(四)建立社区内准公共品供给的科学决策机制 
　　对于不产生外溢效应的农村社区内公共品，必须改变当前“自上而下”的决策机制，改由社区内居民民主决定。对于范围涉及到县或地区的较大型农村公共品供给，应建立专家听证制度。并在此基础上出本级人民代表大会投票决定。