摘 要：从政府履行农村社会保障的理论依据、农村社会保障中地方政府财政责任定位及其履行该责任现存的问题与对策等方面，对学术界相关研究成果进行了综述，发现现有研究以地方政府为研究对象的不多，且现有研究多以定性分析为主，定量研究较少，因此，农村社会保障中地方政府财政责任问题是值得进一步研究的重要课题。
　　关键词：农村社会保障；地方政府；财政责任
　　中图分类号：c913 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）28-0132-03
　　随着农村社会保障制度建设的发展，国内学者对农村社会保障建设中政府的责任研究越来越深入，从所查阅文献可以看出，论及“农村社会保障制度”的论文达到了1 500多篇，论及“农村社会保障的政府责任”的有119篇，专门论述“农村社会保障的政府财政责任”的有30篇。财政支持是开展农村社会保障建设的必要条件，深入探讨农村社会保障的地方政府财政责任问题具有重要意义。本文试图对近年来的相关研究成果进行梳理，以对该选题的研究进展有一个更准确的把握。
　　一、关于政府履行社会保障财政责任理论依据的研究
　　（一）基于公共产品理论
　　公共产品理论是学者们论述政府履行社会保障财政责任最基本的理论依据。陶知翔（2007）[1]认为农村社会保障属于准公共产品，由市场配置必然存在失灵，指出由政府发挥资金支持的主导作用具有必然性。农村社会保障包括农村社会救济、社会保险和社会福利三项基本内容，每项内容受益范围和指向对象、属性各不相同，因此一些学者如庹国柱等（2009）[2]选择进行分类界定，认为政府财政支持农村社会保障的广度和深度应以项目属性为依据。Www.11665.COm总体来看，学者们对农村社会救济和农村社会福利的公共产品属性其态度是一致的，但是对农村社会保险的属性界定却存在争议。马雁军（2007）[3]认为纯公共产品特性是农村养老保险的本质属性，但在政府现有财力的约束的特点条件下产生了其准公共产品特性。仇晓洁（2012）[4]将农村合作医疗和农村养老保险归为准公共产品，所以农村社会保障就整体来说是准公共产品，政府应在这些准公共产品的供给中承担责任。
　　（二）基于公共财政理论
　　鉴于农村社会保障的公共产品性质，公共财政范畴继而成为政府履行农村社会保障财政责任的另一支撑点。其一视角是从公共财政的各种职能探讨其与社会保障的关系。杨术（2007）认为，社会保障活动是一种满足公共需要的经济活动和社会活动，公共财政正是政府提供资金以满足公共需要来定位的，社会保障是公共财政资源配置职能和收入分配职能的体现，因而公共财政应是社会保障资金的重要来源。而且社会保障和公共财政的作用主体都是国家，其目的都是为了弥补市场缺陷[5]。
　　（三）基于福利经济学与福利国家理论
　　以新、旧福利经济学为基础的福利国家理论，主要探讨社会福利对政治经济产生的影响。米什拉（2003）认为社会福利机构在增强公民参与政治进程的能力和保护人们权利方面起作用；威尔斯基和蒂特马斯认为，社会财富和资源的再分配是社会保障制度和政策的本质，所以不管是哪种福利模式都试图致力于对资源的调节，实现宏观经济的平衡发展。国内学者主要探索的是福利经济学与福利国家理论对我国社会保障制度建设的启示，包括对福利模式的借鉴与创新（王思斌，2009；邓智平，2012）[6] [7]，以福利国家为借鉴明确社会保障的政府责任边界（钟洪亮，2012）[8]，对福利国家社会保障财务模式的借鉴（詹伟哉等，2000）[9]，等等。但是对福利经济学与福利国家理论的相关基础理论的研究，国内学者涉及不多。
　　二、对农村社会保障中地方政府财政责任定位的研究
　　（一）对农村社会保障中地方政府财政责任界定的研究
　　学者主要通过分析社会保障的公共产品属性和公共财政行政性质与职能、两者之间的关系以及公共财政在农村社会保障体系建设中的作用，将农村社会保障财政支持的基本内涵界定为：农村社会保障财政责任是指在公共财政框架下，政府为农村社会保障所进行的资金投入、资金配置和资金管理等安排（毕红霞，2011）[10]。从查阅的文献来看，学者们在探讨农村社会保障的政府财政责任时，并没有对中央政府和地方政府的财政责任进行精确的划分。
　　（二）对农村社会保障中地方政府财政责任定位的研究
　　一是关于农村社会保障地方政府资

金筹集责任的研究，主要是分别针对农村社会保障项目的不同层次，确定资金的承担者。（1）大多数学者认为，农村社会救助制度是处于最低层次的农村社会保障项目，且由于农村社会救助制度按属地进行管理，实行地方政府负责制，所以地方政府应承担主要的资金筹集责任，中央政府给予适当补助（陈少晖，2008；谢东梅，2009）[11] [12]。（2）农村社会保险制度因其资金需求量大以及政府财力有限，必须依靠社会共济、利益共享和风险共担的原则来筹资，由个人（家庭）、集体、各级政府共同出资（杨翠迎，2007）[13]。（3）农村社会福利是农村社会保障体系的最高层次，对必须建立的福利制度，所需资金应由国家或集体提供。
　　二是关于地方政府对农村社会保障资金的管理与运营责任的研究。首先涉及的是将财政支持资金用于法定范围内的农村社会保障对象，以保障其基本生活需要，主要包括待遇支付条件和支付标准。从待遇支付条件来看，主要是探讨如何对保障对象进行确定（童星等，2011）[14]。在待遇支付标准方面，地方政府根据辖区内的实际，如何依据科学方法确立支付标准，包括农村低保标准、新农合的大病医疗补偿标准和门诊费用补偿标准以及新农保的最低基础养老金的水平、个人缴费水平和档次（王枝茂，2007；李冬妍，2011）[15] [16]。其次是对农村社会保障资金的统筹管理与保值增值，以降低资金被截留被挪用的风险。童星等认为，应坚持进入资本市场的理念，完善其委托代理制度，同时在实现省级统筹基金的归集、管理和投资渠道的基础上，积极探索发行省级特种社保债券和中央政府特种债券的试点。 三是关于地方政府履行对农村社保资金的监管责任的研究。学者建议，主要是建立行政监督系统，以日常监督方式为主，即将农村社会保障事务纳入一般工作范畴，并按照本部门的工作程序、工作手段行使监督权。除了民政部门行使监督外，财政部门、审计部门、监察部门都要对农村社会保障资金进行监督。
　　（三）关于农村社会保障中地方政府履行财政责任的效应研究
　　随着国家财政对农村社会保障支持力度的不断加大，越来越多的学者在肯定财政支持给农村社会保障带来深刻变化的基础上，运用实证研究方法，辅以数据说明，对财政支持农村社会保障的效应进行研究，证实了社会保障对农村居民消费行为有引致效应，能够促进农村居民消费（余官胜等，2011；尹华北等，2011；段景辉等，2011） [17] [18] [19]。
　　三、农村社会保障中地方政府履行财政责任现存的问题及原因的相关探讨
　　（一）对地方政府履行农村社会保障财政责任现存问题的探析
　　政府履行农村社会保障中财政责任现存的问题一直是学者们关注的焦点。现存的主要问题有：第一，政府投入少，保障水平低；第二，各主体责任不明确， 分工不明晰。这既包括政府、企业和家庭的责任不明晰，还包括政府各部门之间责任分工不明确。第三，农村社会保障管理体制有待理顺，管理水平亟须提高，缺乏完善的监督体系。第四，政策宣传不到位，致使我国农民对农村社会保障缺乏必要的了解，社会保障意识淡薄，对社会保险的参与不积极（孙亦军，2007）[20] 。
　　（二）对地方政府履行农村社会保障财政责任现存问题的原因分析
　　于淑文等（2009）[21]认为，我国农村经济总体水平落后，即便同一省的不同地区，经济发展也是不平衡的，这给地方政府在对农村社保的投入与政策制定方面带来了困难。李沫等（2011）[22] 认为“分税制”的财税体系划分了中央与地方政府的财权，但社会保障事权的下放并没有带来财权的下移，造成地方政府由于财力有限使社会保障难以实现收支平衡。现有的激励机制在调动地方政府履行农村社会保障财政责任积极性方面具有局限性。刘军强（2009）[23]认为，地方政府是具有自身利益的行为主体，农村社会保障建设水平对地方政府的政绩需求缺乏吸引力。金海和等（2010）[24]认为现有法律法规对农村社会保障的相关内容做了规范和要求，但从总体上来看，对社会保障的立法仍处于落后状态，从而造成农村社会保障领域发生纠纷时无法可依，同时现行法律体系对地方政府履行农村社会保障责任缺乏约束力。
　　四、地方政府如何更好履行相关财政责任的制度安排与政策建议
　　（一）资金筹措责任的政策建议
　　许多学者认为广开筹资渠道可以扩充资金的来源。渠道之一便是开征农村社

保障税，郭海清（2008）[25]对此进行了可行性论证，其次是创新农地制度。张守玉等（2007）[26]等提出以土地股份换保障的农村社会保障发展模式，佟茹等（2011）[27]提出重新分配土地出让金，允许从农民土地补偿款中优先支付其应承担的社保资金。学者们还提出变现国有资产、发行社会保障长期债券（黄玉荣等，2003）发行养老保险彩票、开征遗产税和赠予税等途径。
　　（二）资金监督管理与保值增值的建议
　　农村社会保障资金关系到参保农民的切身利益，必须通过加强监督管理确保其安全。学者们认为，第一是要建立和健全一个多主体参与的监督体系，加强对社会保障资金监督的技术性与专业性（赵红彦，2009）[28]，重视财务监督、风险监督和资质监督。第二要加强信息公开化建设，提高我国社会保障基金收支的透明度，使农民有知情权（审计署社会保障审计司，2003）。
　　发达国家自20世纪90年代中期以来纷纷将社会保障基金投向金融和资本市场，因此国外学者对社保基金的投资运营有较多的研究。blake（1999） [29]指出，为了在有效边界组合中选择一个最恰当的组合，基金有必要将资产转换为风险较低的债券。博迪和帕普（bodie，lselie.e.papke，1992） [30]指出，养老金基金的投资在很大程度上促进了资本市场上各种创新产品的出现，如不附息债券、担保投资契约。在投资组合中，一般认为，养老基金应该持有国内政府债券。近年，我国许多学者也开始关注社会保障基金的投资运营。由于信托投资公司是唯一可以同时涉足资本市场、货币市场和产业市场的三通式特殊金融机构，其投资渠道广泛、低风险、高收益的特点有利于社保基金的保值增值。由于指数化投资具有非系统风险低、管理成本低等优点，章鸽武（2005） [31]建议我国社保基金投资于基于资本资产定价模型基础上的指数基金，进行指数化投资。
　　五、简要评述
　　综观国内外学者既往的研究成果发现，学术界对于政府在农村社会保障建设中的财政责任，提出了充分的理论依据与现实依据，同时对中央政府与地方政府的财政责任分工进行了初步的探析。现有研究的局限性主要表现为：多数学者对该问题的探讨以定性研究为主，定量研究较少；由于偏重于从不同理论和不同角度对问题进行揭示与发现，其研究结果对政策层面的实用价值总体不够高；较少以地方政府为研究对象，对地方政府财政责任的定位研究不深入。因此，如何合理而清晰地界定农村社会保障中地方政府的财政责任，精确划分各级地方政府在农村社会保障中的财权与事权的边界，精算农村社会保障中各级地方财政应投入的具体规模，以及探讨地方政府如何更好地进行社保基金的统筹管理、监督运营、保值增值等，都是值得进一步探索的。
　　参考文献：
　　[1]陶知翔，徐茗臻.论新农村社会保障的国家责任与国家管理[j].中国市场，2007，（11）.
　　[2]庹国柱，王国军，朱俊生.制度建设与政府责任——中国农村社会保障问题研究[m].北京：首都经济贸易大学出版社，2009.
　　[3]马雁军，孙亚忠.农村社会基本养老保障的公共产品属性与政府责任[j].经济经纬， 2007，（6）. [4]仇晓洁.中国农村社会保障财政支出问题研究[m].北京：中国社会科学出版社，2012：17-18.
　　[5]杨术.公共财政框架下社会保障体系的构建[j].党政干部学刊，2007，（4）.
　　[6]王思斌.我国适度普惠型社会福利制度的建构[j].北京大学学报：哲学社科版，2009，（3）.
　　[7]邓智平.基本公共服务均等化：中国特色福利社会模式[j].山西财经大学学报，2012，（4）.
　　[8]钟洪亮.福利国家社会保障的政府责任与启示[j].武汉科技大学学报：社会科学版，2012，（6）.
　　[9]詹伟哉，郭亚雄.福利国家社会保障财务模式对我国改革的启迪[j].江西财经大学学报，2000，（4）.
　　[10]毕红霞.农村社会保障的财政支持研究[d].泰安：山东农业大学，2011.
　　[11]陈少晖.建构农村最低生活保障制度中的政府责任[j].福州党校学报，2008，（4）.
　　[12]谢东梅.农村最低生活保障的制度特征与筹资机制[j].未来与发展，2009，（3）.
　　[13]杨翠迎，米红.农村社会养老保险： 基于有限财政责任理念的制度安排及政策构想[j]. 西北农林科技大学学报：社会科学版，2007，（3）.
　　[14]童星，林闽钢.中国农村社会保障[m].北京：人民出版社，2011

1.
　　[15]王枝茂.新型农村合作医疗制度补偿机制分析[j].湖北社会科学，2007，（4）.
　　[16]李冬妍.“新农保”制度： 现状评析与政策建议[j].南京大学学报：哲学社科版，2011，（1）.
　　[17]余官胜，王睿.社会保障参与和居民消费需求——基于省际动态面板数据的实证研究[j].软科学，2011，（4）.
　　[18]尹华北，姬恒. 社会保障对农村居民消费支出影响的实证分析[j]. 消费经济，2011，（2）.
　　[19]段景辉，黄丙志.我国社会保障支出对居民消费需求的影响研究[j]. 财经论坛，2011，（3）.
　　[20]孙亦军.我国社会保障制度建设中政府责任定位研究[j].中央财经大学学报，2007，（5）.
　　[21]于淑文，李百齐.论我国东部地区农村社会保障体系建设[j].探索与争鸣，2009，（12）.
　　[22]李沫，芦刚.可持续发展视角下我国地方政府社会保障责任审视[j].劳动保障世界，2011，（11）.
　　[23]刘军强.激励结构与政府投入：从地方政府视角看合作医疗制度的可持续性[j].公共行政评论，2009，（6）.
　　[24]金海和，李利.社会保障与政府责任——以中国农村社会保障体系建设为例[j]. 中国行政管理，2010，（3）.
　　[25]郭海清.解决农村社会保障基金不足的根本办法是开征社会保障税[j].农村经济，2008，（8）.
　　[26]张守玉，薛兴利.基于新型土地股份合作制的农村养老保障设想[j].山东社会科学，2007，（9）.
　　[27]佟茹，曹禺.农村人口社会保障资金筹集模式探讨[j].商业时代，2011，（10）.
　　[28]赵红彦.社会保障基金运行存在的风险及其监管对策[j].产业与科技论坛，2009，（7）.
　　[29]alicia h munnell： reforming social security：the case against individual accounts[j].center for retirement research at boston college，1999，（4）.
　　[30]bodie，lselie.e.papke：pension fund finance， in“pensions andthe economy一sources， uses， and limitations of data”，edited by zvi？bodie and alicia h.munnell.pension research council and university of pennsylvaniapress，1992，149-172.
　　[31]章鸽武.社保基金投资渠道的拓展——指数化投资[j].当代经济，2005，（9）.