浅论当代行政法之信赖保护原则

　　一、行政法之信赖保护原则概述
　　正如“诚实信用原则”在民法领域中被公认是“帝王条款”一样，在当代行政法中，“信赖保护原则”也已经被确立了基本原则的地位存在着。这一原则并非私法所特有的，也并非属于公法的特殊原则，而是作为公法私法的法的一般法律原理。
　　现代行政法已于往昔不同，在承担着保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政的职责的同时，也应该本着诚实信用的原则而为之。同一法律原则在不同的法律部门也应该有其自己的特殊性，因此，信赖保护原则作为诚实信用原则体现在行政法上的具体原则也应该有其特殊内涵。
　　那么什么是信赖保护原则？1996年韩国《行政程序法》第4条规定：“（1）行政机关执行职务时，应本于诚实信用为之。（2）法令之解释或行政机关之惯例为国民普遍接受后，除对公共利益或第三者的正当利益有明显危害之外，不得以新的解释或惯例溯及而为不利致处理。”这是有关信赖保护原则的典型规定。我国学者对信赖保护也有不同论述。姜明安教授在《行政法与行政诉讼法》中提到信赖保护原则是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。马怀德教授又称信赖保护原则为保护合法信赖原则或者尊重合法信赖原则，认为行政法信赖保护原则是指行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性，从而树立和保护公民、法人或者其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖的原则。wWW.11665.cOM德国行政法学家毛雷尔认为：行政行为一旦经法定程序确立，“该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿，此为行政法上信赖保护原则基本涵义。”
　　虽然不同学者有不同表述，本文由论文联盟http://收集整理但我们仍能看出信赖保护原则的内涵主要有以下几点：
　　首先，行政行为一经作出，非有法定事由不得随意更改、撤销、废止，即使事后发现有轻微违法或不利因素存在，若行政相对人对行政行为已形成值得保护的信赖，行政主体不得随意变动该行政行为，即行政行为具有确定力。
　　其次，如果行政行为作出后，据以作出该行政行为的法律法规、规章或者客观情况发生重大变化，只有出于公共利益的需要或者大于行政相对人将因此遭受的损失时，可以变动已经生效的行政行为。
　　再次，行政主体变动已生效的行政行为，不是因为行政相对人过错的，要对行政相对人进行赔偿，如果基于公共利益变动已经生效的行政行为时，必须合理补偿对行政相对人造成的信赖利益损失。
　　从本质上来说，信赖保护原则保护的是公民、法人和其他组织基于对行政主体的信赖而取得或者可能取得的利益，因此，行政主体不得改变行政相对人赖以生存的行政法律秩序，或者在行政主体改变这种行政法律秩序之后给予合理补偿或赔偿，以此来维护行政法治秩序的安定，保障公共利益和成员正当的利益。可见，当代行政法中的信赖保护原则是对个人利益和公共利益的衡平与选择。
　　二、信赖保护原则对于当代行政法的意义及在行政实践中的具体运用
　　（一）信赖保护原则对当代行政法的意义
　　对于现代行政法治而言，信赖保护原则是形式法治走向实质法治的必然要求，信赖保护作为行政法的基本原则应该是贯穿于行政行为的始末。不管是出于对政府的信任还是无可厚非的选择，政府都应该是诚信的，应该对自己的行为负责的，不应该过分强调政府与公民之间的服从关系，个人利益是包含在公共利益之中的，政府不应该只在乎公共利益而忽视个人权利的平衡。如果行政主体只要认为出于公共利益的需要就会变动已经做出的行政行为，那么不止行政相对人的利益必然受到损害，政府的信用也必要受损。因此，信赖保护原则不但有利于建立政府的公信力，而且防止权力的滥用，其意义重大。
　　1.信赖保护原则有利于塑造诚信政府
　　随着经济的发展，人们对政府的要求越来越高，政府在社会生活中的角色也发生了改变，渐渐背离了“人民公仆”的形象，政府要取得公民的信赖，必须重新建立良好的信誉度。这就需要政府在行政行为中，依法行政，对其行为负责，既要立足于公共利益又要充分考虑到具体行政相对人的利益，确保信赖利益的实现。信赖保护原则有助于改善人民和政府的关系，营造诚信政府，改善政府形象。
　　2.信赖保护原则有利于保护行政相对人的合法权益，实现权利救济
　　在我国，行政机关本着有错就改的原则擅自变动已经生效的行政行为，使行政相对人据此产生的信赖利益受损，虽然行政相对人可以通过复议或者诉讼的方式救济，但有时效果甚微。确立信赖保护原则，就是要求政府信守诺言，改变反复无常的行政行为，切实维护公民利益。应松年教授曾说过，“政府本身应该成为整个社会诚信的示范者”。当代行政法上的信赖保护原则，既有利于全面保护相对人的合法权益，又有利于改善人们与政府的关系，规制行政权力。
　　（二）信赖保护原则在我国行政实践中的具体适用
　　信赖保护原则在行政法上的适用主要体现在行政行为的变动过程中，既适用具体行政行为也适用抽象行政行为。在具体行政行为中的适用主要是对具体行政行为的撤销和废止。
　　基于具体行政行为违法的撤销，是指在成立时具有违法情形或瑕疵的具体行政行为予以撤销自始无效。这是遵循依法行政原则的必然结果。但是，信赖保护原则的出现，使得依法行政原则不再绝对化，如果行政相对人基于对该行政行为的信任已经产生了值得保护的信赖利益，这时若一味遵循依法行政原则不仅会损害行政相对人的权益，也会使得行政机关的权威性遭到质疑。因此，具体行政行为的撤销与否，不应完全取决于对绝对合法性的维护，而必须是对行政行为所维护的公共利益与行政相对人的个人利益进行客观衡量的结果。

　　按具体行政行为是否对相对人有利分为授益性行政行为和负担性行政行为。因为授益性行政行为的撤销对相对人的利益会产生最直接的影响，因此应受到严格限制。只有当为实现的公共利益明显大于相对人值得保护的信赖利益时才可以撤销，但应当赔偿相对人因此受到的损失。负担行政行为原则上可以随意撤销负担行政行为。作为例外，比如相对人基于行政行为的信赖已经对标的物进行处分很难恢复等情况。
　　具体行政行为的废止，是指合法的具体行政行为因不再适用新的需要而被废止。废止的是合法的行政行为，正因如此，相对人对合法行政行为的信赖程度更大，所以在行政行为的废止上，更应该重视信赖保护原则的适用。
　　信赖保护原则同样适用于抽象行政行为中，虽然抽象行政行为的对象是不特定的，但其一经做出，公民必然会基于对其的信赖而做出特定行为，这必然会产生一定的利益，所以，在抽象行政行为的变动中仍存在信赖保护原则的适用。抽象行政行为原则上不具有溯及力，即使在特定情况下可以溯及既往，也不得损害相对人的合法权益。
　　三、信赖保护原则在我国行政实践中的具体构建
　　（一）何为“公共利益”
　　信赖保护原则是为了切实维护相对人利益对公共利益和个人利益的衡量，公共利益出现在我国众多的法律当中，但是何为公共利益法律没有做出明确的说明。
　　在人们的思想中，当个人利益和公共利益冲突时，强调牺牲个人利益以保全公共利益，强调公共利益优于个人利益。但是公共利益并不是与个人利益相对的，相反的，公共利益是个人利益的集合。“所谓公意，或者人民的意志，就是如果政府的行为符合公益，体现人民的意志，那么政府的行为就是合法的；如果政府的行为不符合公益，或者不体现人民的意志，那么政府的行为就是非法的。因此，政府行为的合法性来源于人民意志。”在《公益诉讼理念研究》中公共利益不仅仅是国家利益，还包括社会利益，公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益。对于“公共”的界定，一般采取不确定的多数人的标准，在“利益”判断方面，应以规范背后的价值为标准之外，还应该考察社会的客观事实进行判断。
　　（二）对信赖保护利益时效上的限制
　　法律规定权利的消灭时效和最长的保护期限，不是为了限制相对人的权利而是为了保障权利的有效行使。
　　德国《行政程序法））规定了补偿请求权的消灭时效，该法第48、49条规定，补偿请求权应在一年内行使，此一年期间，自官署告知关系人此项请求期间时，开始起算。我国台湾地区在借鉴德国《行政程序法》的基础上加以改进，不仅规定了消灭时效，也进一步规定了补偿请求权的最长保护期限，该法第121、126条规定，补偿请求权自行政机关告知其事由时起，因二年间不行使而消灭，自处分撤销或废止时起超过5年的，请求权也消灭。
　　我国在制定统一的《行政程序法》时对信赖保护的时效，行政行为的撤销和废止的相关规定可借鉴我国台湾地区的制度设计。
　　（三）对信赖保护利益补偿的范围与数额加以规定
　　我国行政法对于赔偿和补偿的规定见于《行政许可法》第8条：“行政机关应当依法给予补偿”，第69条“行政机关应当依法给予赔偿”，规定的比较笼统缺乏可操作性，因此，对补偿的范围需加以规定。在我国对于利益的补偿还仅限于对实体利益中的财产性权益补偿，对于政治权利等人身权利的侵害还不属于补偿的范围。
　　对于补偿数额的规定德国和我国台湾都有规定，总的来说对于相对人财产的补偿应当给予相当于既得利益的补偿，不得超过既得利益的范围。同时，还应该规定补偿数额的下限，在公民利益遭受损失时，补偿的数额不应该低于下限。
　　除此之外，在我国完善补偿立法的同时还应该确立补偿方式的启动方式，确立明确的补偿计算方式，从而使信赖保护原则得以充分的实现。