摘要：“教育规划纲要”是政府对中长期教育事业进行宏观调控和战略管理的总体依据，是教育领域配置各类资源、调整社会利益关系、实现改革发展目标的重要政策工具。如何将其确定的目标、任务纳入各级政府的职责体系，将贯彻落实规划的行动纳入法治化轨道，需要一定的机制予以保证。
　　关键词：教育规划纲要；行政行为；政策；效力
　　中图分类号：g649.20 文献标识码：a 文章编号：1672-4038（2013）03-0015-06
　　2010年以来，贯彻落实《教育规划纲要》已经成为各级政府及有关部门教育工作的中心任务。依靠宣传动员和行政责任分解等传统手段落实规划取得了一定进展，然而仅仅依靠行政推动和领导重视，无法使各级政府贯彻落实规划纲要的行为获得稳定性，对未来教育改革产生持久的影响。为此，需要对如何将规划目标和任务纳入各级政府的职责体系，如何将贯彻落实行动纳入法治化轨道进行研究。以《教育规划纲要》为对象，运用行政学、行政法学等学科理论分析探讨 “教育规划纲要”的政策属性和效力，为以上研究提供依据和指导。
　　一、“教育规划纲要”的形态与功能分析
　　政府的教育规划在国家教育政策体系中具有重要地位，因制定主体和审批程序不同，教育规划分为不同类型。比如，每五年的“国家教育事业规划”是配合国民经济和社会发展规划，由教育部主持制定；国家不定期地对教育进行战略性、全局性部署规划。如1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》以及 2010年发布的《教育规划纲要》等，通常由国务院主持制定，由党中央和国务院共同发布。Www.11665.cOM“教育规划纲要”是教育规划的一种特殊形式，既有政府教育规划的一般特征，又具有作为国家教育改革纲领性文件的特殊性。研究“教育规划纲要”的政策属性首先需要分析其作为政府行政规划的本体形态，以及作为方针类教育政策的特殊表现。
　　1.“教育规划纲要”属于一类特殊的行政规划，是国民经济和社会发展规划体系的组成部分
　　教育规划是政府制订的各类规划体系的一种特定类型，在行政职责体系中属于行政规划范畴。行政规划是行政主体依法行使公共权力、实施社会管理的重要手段，制定并组织实施教育规划是政府履行教育管理职能的具体行为。尽管与城乡规划、区域规划等的效力有差异，但是其作为行政规划的属性仍得到了多数学者认可。需要说明的是，“教育规划纲要”由党中央、国务院共同发布，并不能改变其行政规划的本质属性，其制定主体是国务院。党在制定中的作用主要体现为，通过指导和审议使“教育规划纲要”体现执政党的意志。教育属于社会管理和公共服务的一个领域，“国民经济和社会发展规划”通常会对教育事业的发展方向和重点进行总体部署，“教育规划纲要”进一步将国家关于教育领域发展总体目标和任务进行细化和系统呈现。国务院发布的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）为界定教育领域专项规划与“国民经济和社会发展规划”的关系提供了依据。《若干意见》根据调整对象和功能将行政规划分为“三类”，即总体规划、专项规划、区域规划。其中，总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。“教育规划纲要”呈现了国家对未来教育发展的战略目标和主题、指导思想、工作方针，是今后一段时期教育发展蓝图和行动纲领。在政府行政规划体系中，与《国家教育事业第十二个五年规划》均属于国家级专项规划，是国民经济和社会发展规划体系的组成部分。这种定位为确立“教育规划纲要”编制理念，建立与总体规划和其他专项规划的衔接和协调机制，实现各级各类规划的协同实施提供了依据。
　　2.“教育规划纲要”是一种教育治理工具，是特定时期内政府对教育事业进行宏观调控和战略管理的总体依据
　　经济和社会发展规划是指各级政府拟定的适用于引导经济和社会发展的，有时间延续性和空间限定性的战略指导性计划，本质上是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望。政府制定教育规划是教

育行政管理的初始环节，对制定公共教育资源分配规则、满足公共教育需求有重要影响。随着公共治理结构的形成，今天的政府教育规划已发展进化成为一种重要的教育治理工具，在调节政府、教育机构和社会的关系方面发挥着重要作用。在社会主义市场经济条件下，规划是政府实施中长期宏观调控的主要手段，它可以综合协调运用行政的、法律的、经济的手段实现调控目标。
　　从普遍性看，“教育规划纲要”具有行政规划的一般功能，如整合、引导和约束、评价等功能。比如，行政规划的整合功能体现在，政府及其职能部门通过规划行为而形成一个包括目标、方法、程序、规则、预算等在内的完整方案，避免政府及其职能部门各自为政，以及各项公共政策之间出现不协调。“教育规划纲要”作为政府教育治理工具的首要功能便是整合功能，整合功能也是“教育规划纲要”区别于国家其他类型教育规划的重要标志，体现了中央政府对各职能部门职责的统筹规划和整体设计。“教育规划纲要”也对其评价功能运用进行了设计，将规划确定的项目、任务和指标作为评价、检验政府履行教育职责效果的重要标准，如在“实施”部分对规划纲要的任务分工、配套政策制定、监督检查等提出了具体要求。
　　从特殊性分析，教育事业的特殊属性对于政府实施“教育规划纲要”的职能边界有相应制约，要求政府更多使用适合教育事业的调控方式。首先，由于教育涉及的各类主体平等法律地位的建立，要求教育行政管理中减少带有计划经济体制烙印的强制性、指令性、微观管理等手段的运用，充分发挥非强制性、调控、宏观指导等手段的作用。其次，政府职能转变要求政府在规划实施中充分尊重地方政府、各级各类教育机构的主体地位和改革创新精神，充分发挥地方政府、学校改革试点的示范作用，以及坚持循序渐进推进改革的指导思想。 　3.“教育规划纲要”属于特殊领域国家级专项规划。编制和实施需要运用专业技术与方法
　　行政规划编制遵循着特定的原则，《若干意见》对国民经济和社会发展领域各级各类规划的编制、审批、评估都提出了要求。同时《若干意见》对编制国家级专项规划的领域进行了严格的限定，提出“国家级专项规划原则上限于关系国民经济和社会发展大局、需要国务院审批和核准重大项目以及安排国家投资数额较大的领域”，教育位列其中。教育是以培养人为主要功能的活动，具有专业技术要求较高的特性。这一特殊性对教育规划编制、审批、组织实施、评估检查的技术、手段运用，机制建立与调适提出了特殊要求。首先，编制、论证需要运用专业的技术手段予以保障。编制过程中需要相关领域专家直接参与，需要采用调查、论证等规范的方法，编制完成后需要由专家进行科学论证。“教育规划纲要”编制过程中的参与主体构成、编制方法体现了专业人员充分参与的特点。其次，对规划实施的检查评估需要利用专业人员力量，运用专业的方法。规划实施效果的考察不能限于行政检查，而要在信息收集、效果判断方面采用科学的方法。在依据规划纲要设立的教育体制改革项目的检查评估上，充分发挥了“国家教育咨询委员会”这一专业人员组成的咨询组织的作用。
　　二、“教育规划纲要”的政策属性与效力
　　“教育规划纲要”具有的效力与政府制定规划行为的属性密切相关，因此首先需要确定制定规划纲要在法律上属于何种类型的行为。在此基础上，对政府贯彻落实“教育规划纲要”的行为具有的效力进行探讨。
　　1.“教育规划纲要”属于方针类教育政策，对教育政策体系形成具有战略指导价值
　　探讨制定“教育规划纲要”行为的性质是确定规划纲要实施主体责任与权利的基础。行政法学针对“行政规划”（此时作动词用）的法律性质已有深入研究，较多学者采纳了复合分析的思路，即先依据是否产生某种特定的法律效果为目的，将行政规划区分为行政事实行为和行政法律行为，又以是否需要经过民意代表机关批准，将行政法律行为进一步划分为具有法律、地方性法规形式的行政行为和一般意义的行政行为。制定国民经济和社会发展规划属于“具有法律、地方性法规形式的行政行为”。国家发展改革部门相关负责人也持有相同的观点，认为政府编制的规划具有仅次于法律的、规范社会行为第二准则的功能。也有学者认为，规划纲要是政策和法律相耦合的社会规范表现形式，将它作为单纯的政策规范性文件，或者单纯的法律规范性文件

，都是不全面的。这也是对“教育规划纲要”的政策属性和效力进行分析时需要面对的难题。
　　依据上述标准。“教育规划纲要”未经过国家权力机关批准。而是先后由国家最高行政机关和党的领导机构（中共中央政治局）批准的，因此制定“教育规划纲要”属于“一般意义的行政行为”。原因在于：一方面，尽管其制定机关国务院享有行政立法权，但由于未达到构成立法的基本条件，因此制定“教育规划纲要”并不属于“行政立法行为”。另一方面，由于是否经过审批等条件差异，它与国民经济和社会发展规划的属性也有一定差异。基于以上原因，“教育规划纲要”本质上仍属于教育政策，是对教育领域资源配置、社会利益关系调整的工具。但是它与一般意义的教育政策是有区别的，如有学者认为，《教育规划纲要》是教育政策方针的一个宏观文件，属于层次最高的一类教育政策。
　　作为方针性教育政策的“教育规划纲要”具有自身特性：首先，“教育规划纲要”是教育领域最高层级的宏观管理工具，对于制定下位的教育政策具有战略指导作用。“教育规划纲要”主要是提供宏观层次的战略性、指导性目标与方向，表现在：从调整目标看，规划纲要具有战略性、宏观性、纲领性等特点，是对特定时期教育改革发展目标和任务的总体部署：调整对象方面，通常不针对特定的行政相对人，涵盖各级政府及有关职能部门；时效方面往往设定了特定期限，不同于法规具有长期稳定性。“教育规划纲要”在教育政策体系中的这种地位决定了它的功能和实现条件：功能定位上，为教育宏观管理明确了基本方向、战略目标和指导思想，是各级政府及有关部门进行教育管理的依据；从实现条件看，需要与行政、法律、经济等其他手段的相互作用来实现预期目标，脱离了与其他手段的相互作用，元法有效地实现教育宏观调控目标。其次，“教育规划纲要”文本承载的并非可以直接执行的政策，需要转化为更具操作性的政策和项目才能实施。对于部分尚未明确政策工具和使用方式的改革要求，还需要结合各地区、各部门实际设计相应的制度和政策。由此，各级政府和有关职能部门对“教育规划纲要”的贯彻落实应建立在正确认识基础上，需要避免那种认为“教育规划纲要”都是需要遵照执行的机械认识。再次，与行政法规、规章和其他规范性文件相比，“教育规划纲要”为教育改革实践活动提供了必要空间，从而避免了单纯“执行”对于教育事业运行规律的伤害。基于不同于法律法规的这种特殊属性，“教育规划纲要”为下级政府和教育行政部门进行教育改革探索提供了空间。
　　2.“教育规划纲要”对政府具有强制约束力，但不同于法律本身具有的效力
　　行政法学关于经济社会发展规划的效力有两种观点：一种观点认为不具有法律义务所特有的国家强制性，多属于一种倡导或指引。进一步分析指出， “违反计划规定的义务可能导致道义责任或者政治责任，但绝不可能产生法律责任”。另一种观点认为属于强制性行政规划，对政府具有强制约束力。本文认为。 “教育规划纲要”本身并不具有类似法律法规的强制性约束力，但是政府为贯彻落实规划而实施的行政行为具有强制约束力。首先，规划本身不具备法律或地方性法规的效力。作为教育政策的“教育规划纲要”与教育法律都是国家管理教育的工具，其指导思想和职能是一致的，但它们的规范构造、调整对象、作用时限存在明显差异。影响到效力的差异。以规范构造为例，一般法律的规范构造采用的是“要件一效果”程式，目的是为人们提供行为模式，而规划规范构造是“目的一手段”模式，并不为人们提供行为模式，而是绘就未来的目标蓝图。政府组织制定“教育规划纲要”的行为不同于狭义的立法机关（权力机关）立法，因此与法律对权利义务关系模式的影响不同，它不产生直接法律效果。进一步讲，它所依靠的是纪律制裁而不是法律制裁，“这种强制力和约束力是基于党纪和政府的行政权，而非司法权，对违反政策者只能批评教育或以党纪政纪处分。”当然，“教育规划纲要”中提出的教育政策在符合特定条件前提下，可以通过立法形式实现教育政策法律化，或通过特定的审查程序实现教育政策合法化。其次，政府贯彻落实“教育规划纲要”的行为对行政相对人具有强制约束力。根据相关研究，“教育规划纲要”属于针对不特定相对人，并且不产生直接法律效果的强制性行政规划。政府落实“教育规划纲要”的行政行为是以国

家强制力保证实施的，行政主体和行政相对人必须遵守和服从。这种强制约束力表现在行政相对人因行政行为产生权利或义务，行政相对人的行为应当符合行政行为的规定，否则应承担相应法律责任。而且，从构造上 “教育规划纲要”也没有设置专门的法律责任，而法律责任是法律规范的必备条件，是承担法律责任的依据。 　3.“教育规划纲要”制定中形成的“权力集中效果”，为实施教育综合改革创设了空间
　　“权力集中效果”是行政规划制定过程中形成的重要功能，这在设有行政规划法规的国家是得到充分认可的。我国尽管没有相应法规保障这种效果，但是无论规划制定的程序还是相关机构的认识都具备形成这种效果的条件。“权力集中效果”表现为“在规划实施中本需要经由其他有关机关批准的措施因经过规划确定裁决而不再需要有关机关的批准，从而产生了权力向规划拟定机关集中的效果”。行政规划批准确定过程中的“权力集中效果”为行政主体避免部门分割对规划实施的不利影响提供了理论依据。运用“权力集中效果”可以降低规划拟定机关分别去获取有关机关批准的成本，从而提高规划实施效率和效益。目前，国家发改委制定的《国家级专项规划管理暂行办法》（发改规划[2007]794）对立项、起草、衔接、论证等环节提出的要求，便是对规划制定“权力集中效果”的保障。 “教育规划纲要”由国务院组织制定既提高了规划的权威性，另一方面也为新形势下教育体制改革推进提供了广阔空间，这两个方面的作用都与“权力集中效果”有较大相关性。“教育规划纲要”由国务院组织编制和审批。对集中省级政府各部门和国务院各部委权力提供了依据。纲要发布以后，国家建立的由20个部门组成的国家教育体制改革领导小组统筹协调教育改革的领导体制，是“教育规划纲要”制定的“权力集中效果”的具体适用。
　　对“权力集中效果”的利用将会对教育综合改革的推进产生以下效果：首先，便于进行跨部门的改革方案设计，落实各级政府对职责范围内的教育事业进行统筹管理的责任。对于需要各部门协作完成的项目可由政府统一组织部署。减少改革项目设计中部门壁垒、降低不同部门在某一改革项目中的重复投入。其次，建立政府的咨询机构或特别授权组织参与决策，可以对教育行政部门的权力合理使用形成必要制约。经过这种决策程序的改革方案，对政府其他职能部门具有合法的约束力。再次，为以政府为主体进行制度创新提供了合法性。如“教育规划纲要”关于“健全充满活力的教育体制”必然要求以更加富有活力、更加开放的制度供给保障。制度供给中如何增强制度内容和供给方式的协调性是教育改革深入推进的“瓶颈”，运用规划纲要的“权力集中效果”实现制度供给的统筹设计与运作是政府有关部门的义务和责任。如依据“教育规划纲要”关于学前教育投入的目标制定的《关于当前发展学前教育的若干意见》，就是通过国务院常务会议决策程序，对财政、教育、发展改革等部门具有约束力。
　　值得注意的是，运用“权力集中效果”方面，中央政府又将组织协调“教育规划纲要”实施的权力授予了教育行政部门，提出“国务院教育行政部门负责《教育规划纲要》的组织协调与实施”，并要求各有关部门积极配合，密切协作，共同抓好贯彻落实。依据这种授权，教育部在组织协调教育规划纲要实施过程中的职责已有所拓展，可以就综合性重大问题与其他部委协同落实解决，其他部委也因“规划纲要”的这种特别授权而必须承担相应责任。
　　三、促进“教育规划纲要”有效实施的主要建议
　　“教育规划纲要”制定完成后，如何将确定的目标、任务纳入各级政府的职责体系，将各级政府贯彻落实规划的行动纳入法治化轨道，还需要一定的机制和措施予以保证。依据上述关于政策属性和效力的分析，提出以下促进规划纲要有效实施的若干建议。
　　1.注重完善“教育规划纲要”与教育系统内部、外部各类规划的衔接和协调机制
　　政府制定的教育规划包含了多个层级和多种类型，建立规划编制的衔接、协调机制有利于规划纲要目标的落实。《若干意见》对国民经济和社会发展规划进行的分级分类，其目的就是促进规划编制的衔接、协调机制建立，将有助于“整合各级各类行政机关的规划活动，使各级各类规划呈现出系统特征并形成合力”。围绕“教育规划纲要”进行规划衔接与协调的主要任务包括：首先，要实现与教育外部、内部

类规划的衔接。教育系统外部要实现与国民经济和社会发展规划的衔接，内部要实现中长期教育规划与五年规划、年度计划及各类专项规划的衔接。特别是省级政府这一“承上启下”的层级要通过下位规划、计划目标、任务与 “教育规划纲要”的衔接与逐级分解，使规划纲要的战略目标和任务得到落实，也更具有操作性、可行性。其次，建立完善规划或改革项目实施过程中的组织、协调机制。与前者主要表现为规划“文本”的衔接不同。它是一种对规划纲要实施过程中围绕目标是否一致以及重大问题和政策设计进行的多方协调机制。
　　2.充分用好教育行政部门“组织协调”规划纲要实施的特别授权
　　“教育规划纲要”对教育行政部门的特别授权，是保障规划任务落实重要的组织领导机制，教育行政部门要将这种授权转化为具体的行政行为，保障规划目标的落实。首先，要强化教育行政部门在规划实施组织协调中的全局意识，立足于政府层面对教育改革任务进行总体设计和部署。进入攻坚阶段，教育改革面临的矛盾具有跨部门、涉及制度创新等新特点。仅仅依靠教育部门是无法有效推进的。为此需要加大综合改革方法的运用，注重跨部门整体推进协同推进改革，要求改革的决策和实施者具有协调不同部门、各方面利益的行政权力。其次，在推进中要敢于、善于利用这种特别授权，积极协调各有关职能部门参与规划实施。教育行政部门要主动利用对某些全局性政策设计提出动议的权利，其中可就其他职能部门在改革中应承担的职责向政府提出方案或建议。
　　3.推进“教育规划纲要”的法律化和法制化
　　从理想状态讲，“教育规划纲要”的编制、审批、实施、调整、监督检查等环节均应该依据法律法规执行。但是，在我国尚未就行政规划进行立法以及教育领域规划无专门法律法规可以参照的条件下，短期内还无法达到依法实施规划纲要的理想状态。“教育规划纲要”发布以来，各级政府出台了大量政策，但是距离规划实施法制化的要求还有较大差距。规划纲要实施法治化的根本作用在于，形成以职责为基础、以协调各方关系为基本功能的实施规划的基本制度和规范，对各级政府的规划实施行为形成持续稳定的约束力。从长远看，规划纲要实施法治化还可以突破依靠“领导重视”推动规划纲要实施的外力推动水平，突破干部任期制对规划纲要实施的不利影响。
　　4.建立体现人民群众意志的“教育规划纲要”任务落实的评估制度
　　“教育规划纲要”提出要对实施情况进行监测评估和跟踪检查。由于教育改革环境和任务的变化，监测评估的指导思想和程序、方法都应该予以相应调整。由于规划涉及的改革参与主体发生了较大变化，各方主体关注的利益有别。对改革方案设计以及政策供给提出了更复杂的要求。如何发挥各方参与主体的能动性，如何使不同部门、不同群体、不同主体的利益得到协调。既是“教育规划纲要”实施的难点，也是监测评估需要面对的难题。对规划实施的监测必须采取有效方法，充分反映学生、家长和一线教育工作者的感受和判断。监测评估的目的是促进规划实施行为的改进，因此各级政府都要注重建立基于监测评估结果的规划纲要实施调整机制，使监测评估成为促进教育政策完善和规划任务落实的推动力量。