摘 要：第二次西园寺公望内阁时的“增师”问题，不仅导致了西园寺内阁的垮台，也成为第一次护宪运动的导火索。文章主要分析政友会支持的首相西园寺公望和以元老山县有朋为靠山的陆军围绕这一问题所展开的较量。通过探讨内阁、军部、元老等各势力间的博弈状况，从中管窥大正民主运动前夕日本政界主要政治势力间的矛盾斗争。
关键词：西园寺公望；山县有朋；内阁；“增师”问题
中图分类号：k313 文献标识码：a 文章编号：1004-2458（2013）-01-0069-08
1911年8月30日至1912年12月21日，在日本政治史上是第二次西园寺公望内阁时期，期间明治天皇去世、大正天皇即位，日本历史由明治时代向大正时代过渡。回顾这届内阁，最引人注目的事件应该是内阁和陆军当局围绕陆军提出的增设两个师团的要求所展开的较量，即所谓的“增师”问题。这一问题导致了西园寺内阁的垮台，引发了政局动荡，也成为第一次护宪运动的导火索。笔者认为研究这一问题对于理解大正初期日本社会的政治结构及主要政治势力间的矛盾斗争具有重要意义，也有助于理解大正民主运动兴起的背景。
对于这一问题，日本学者有很多研究成果。这些成果主要见于以下三类著作及论文中：第一类是研究西园寺公望的著述，如《西园寺公望传》①等，对这一事件有一定的描述和分析；第二类是有关近代日本内阁史的研究著述中，如《日本内阁史录》②等，也将此事作为第二次西园寺内阁时的一个重要事件进行了分析；第三类则是有关大正民主运动的研究著述，其中最有代表性的是山本四郎的《大正政变的基础研究》③一书，用大量篇幅和详尽史料，描述了内阁和陆军内部围绕增师问题各自采取的一系列行动，尤其是对陆军方面的活动着墨较多。WWW.11665.COm目前国内学术界对这一问题进行较系统研究的成果尚不多见，只是在近代日本政治史著作中对此问题有所涉及。笔者阅读相关文献时发现，虽然诸多日文著述对增师问题从不同的角度进行了阐释，但对整个事件发展过程进行较清晰叙述的并不多，对围绕该事件的各势力间博弈状况的总体把握也有所欠缺。因此本文首先梳理一下该事件发展的大致脉络，在此基础上利用史料分析当时日本政界最具实力的政治家围绕这一问题所展开的交涉，以及这些实权人物所代表的政治势力间的较量和这一事件所反映的当时日本政治状况。
一、问题的由来
第二次西园寺公望内阁成立后，为缓解日俄战争以来一直存在的财政危机，藏相山本达雄决定采取紧缩财政方针，在编制1912年度预算时，主张不新增建设事业。但日俄战后地位大为提高的陆海军这时为扩充军备，均提出了庞大的军费预算。1911年11月，在内阁召开的预算会议上，海相斋藤实提出了从1912年度开始七年连续拨款总额约3亿5190万日元的提案，陆相石本新六也提出了增加两个师团的扩军计划。
此次陆军提出的增师要求，其实是一个老问题。在1907年4月初日本制定的“帝国国防方针”的“帝国所需兵力”一项中，决定陆军建设的目标是平时保有25个师团，战时保有50个师团，海军建成八八舰队。日俄战前，日本陆军有13个师团，战后4个战时预备师团被保留下来，这样增加到了17个师团。第一次西园寺公望内阁时，“帝国国防方针”中有关陆军建设的规划开始着手实施，当时陆军当局提出要增设5个师团，但西园寺首相和阪谷芳郎藏相以财政困难为由没有完全同意。当时的陆相寺内正毅也是强硬要求增师，此事曾一度引起内阁危机。结果是双方都作了一定让步，新增了两个师团，日本的常备陆军由17个师团增至19个。1910年8月日韩合并后，当时第二次桂太郎内阁的陆相寺内正毅认为出于国防需要应在朝鲜常设两个师团。同年10月，他命时任军事课长的田中义一制定计划，向大藏省提出为此追加预算经费的要求。当时的首相兼藏相桂太郎亦采取紧缩财政方针，以财政困难为由没有采纳陆相的提议。桂太郎在陆军中的地位仅次于山县有朋，桂太郎拒绝了陆军的要求，陆军方面不得已撤回了提案，这一问题暂时搁置。到1911年第二次西园寺内阁编制1912年度预算时，陆相石本新六再次向大藏省提出了增师预算，其理由是俄国西伯利亚铁路的复线及黑龙江铁路即将竣工，针对此日本应加强军备，一日不可耽误。以上是增师问题的由来，此次增师要求的提出，再次使西园寺内阁陷入困境。
一方面是内阁决定实行紧缩财政政策，压缩各
省的预算支出，另一方面是陆海军提出了数额庞大的增加军备预算提案。面对这种情况，最初内阁想把陆海军这两种要求都抑制下去，但到1912年1月24日召开的内阁预算会议上，还是做了相当大的让步。内阁对海军的要求进行了削减并延期拨付，决定先解决扩张计划中迫在眉睫的建造三只战舰的问题，同意从1913年度开始连续拨款9000万日元。但准许从1912年度开始事实上使用一部分①。1913年约增加海军军费预算1000万日元。海军提出的预算虽然遭到了大幅削减，但还是部分得到了满足，而对于陆军的增师要求，内阁则决定先看一下行政整顿的结果，延到下一年度制定预算时再行讨论。
长期以来，日本的陆海军在争取军费等方面就存在竞争。日俄战争使日本在大陆获得了极大的权益，陆军认为维护和扩张在东亚大陆的权益是日本的国家目标。为推行“大陆政策”，陆军迫切希望扩充军备。但日俄战后，日俄两国间关系开始缓和，在中国问题上，日本与美国的“门户开放”方针的冲突却越来越明显，甚至在美国出现了排日风潮。日本外交政策开始向与美对立、亲俄的方向转变。在这种情况下，内阁认为以防备俄国为由在“满洲”增设师团似无必要，且担心这样做会招致美国等国家的更大反感。而1905年第二次日英同盟签订后，英国要求日本保持相当强的海军力量。在上述背景下，1907年第一次日俄协约签订后，日本国内舆论渐渐开始主张“海主陆从”。并且“海军的充实军备提案，因为有世界海军发展趋势等技术上的理由，放入年度计划，其必要性容易被理解。若不进行充实日本海军就会落后于世界水平。与此相反，对于陆军在这一时期要求增加两个师团，多数人认为似无立即增加之必要”②。在这次预算编制中，海军的要求部分得到了满足，陆军增加两个师团的要求却被拖到第二年再议，这引起了陆军的强烈不满。
西园寺内阁在编制了1912年度预算后，进而提出要进行行政、财政整顿，主要目的是通过整顿节俭行政开支，以缓解财政困难。为此1912年1月23日，西园寺公望在帝国议会进行的施政方针演说中宣布成立“临时制度整理局”，进行行政、财政、税制等的整顿。西园寺内阁是希望通过行政上的改革，节约部分经费来填补财政赤字，同时也可以用于减税、发展生产、充实海军建设等。陆军增加预算用于增设两个师团的要求被拒绝，反而被要求从原有预算中节余出部分钱来，而且财政整顿成果的很大一部分会用于充实海军，这是陆军当局无法接受的。
这样一来，陆军要求增师的问题和财政整顿就交织在一起，成为内阁和陆军间矛盾的焦点。
二、围绕新陆相人选内阁与陆军间的幕后较量
就在内阁和陆军间矛盾出现，但还没有激化时，陆相石本新六得了重病，内阁面临选择新陆相的问题。围绕新陆相人选，首相西园寺公望和陆军方面都有自己的打算。
第二次西园寺内阁成立之初在选择陆相时，任用了非萨长出身、在陆军中并不是实力派的石本新六。陆军中的主要人物对这一人选并不满意，认为他软弱无能，早有替换掉石本的想法。这一时期，在陆军中有重要影响的除山县有朋和桂太郎外，还有陆军中的实力派时任朝鲜总督的寺内正毅和任军务局长的田中义一。1912年2月21日，田中义一在给寺内正毅的信中表示，内阁中的部分人被党派利益所驱使，不想进行大陆扩张，现在内阁被这些人控制，而政府中应该有能够抗击这股势力的人存在，言外之意陆相石本应该承担起这种责任。但目前之人“意志薄弱、反映迟钝，且健全的思想应存在于健康的身体之中，没有健康之身体（意指石本陆相病弱）还有什么能够指望呢，甚感遗憾”①。就在陆军高层对石本不满之际，刚上任不久的石本得了重病。
石本病重，内阁不得不开始物色新的陆相人选。西园寺就此事首先征求陆军重镇山县有朋和桂太郎的意见。2月底，西园寺给山县写信请他发表对此事的看法，“前几日与桂公爵私下交谈，桂认为可从木越（安纲）、上原、长冈三中将内推荐一人，我认为可从木越或上原中选一人，敬请您毫无保留地表示您的意见”②。
在西园寺公望征求山县有朋、桂太郎等意见的同时，山县有朋、桂太郎、寺内正毅等也已开始就陆相人选进行沟通。3月25日，陆军次官冈市之助中将给寺内正毅发去了如下密电：“推测陆军大臣不日与阁下会谈后会提出辞职之意。昨日与山县元帅会面，元帅不同意其（石本）晋升大将一事
但同意辞职后任命其为军事参议官。关于后任问题，元帅认为应从川村、浅田、上原、长冈四人中选一人，将此意转达给桂大将后，还未收到大将的回答。但据田中少将对我所说，桂大将中意木越、长冈，特别是对木越抱有信心。对此，我也陈述了种种意见，元帅经过熟虑后，最终认为上原合适。现在是征求阁下之意见，若您同意，则元帅就确定选用上原。现请示于
您。③”从上述电文，可以看出两种信息，一是山县显然对石本很不满意，以至于不同意给一个即将去世之人晋升大将；二是在选择陆相时山县、桂、田中、寺内等都有发言权，但最终决定权还在山县手中。在决定陆相人选的过程中，内阁会征求这些人的意见，山县在选定人选时也会考虑内阁首相的想法，做一个大家都能够接受的决定。最终，双方达成一致，认为上原勇作是比较合适的人选。
在选择上原勇作时，西园寺公望和原敬认为上原学识广博、又不是出身长州，应该不会对山县等言听计从，希望能通过上原来抑制一下陆军中的强硬派。在第二次桂内阁末期，各方都预期到西园寺会继任组阁，一些势力开始向政友会靠近，“基于‘情投意合’的宣言，在桂园体制中政友会的比重明显增大，在山县阀的最大据点陆军内部也产生了变化。在陆军内部出现了少数派希望通过与政友会接近来挽回劣势的动向”④。当时政友会也在分析陆军内部的情况，上原是政友会拉拢的陆军中的少数派之一。原敬在1911年4月2日的日记中，也讲到了选择上原的理由，“石本新六病危，内阁会议后和西园寺就继任陆军大臣问题进行交谈，决定起用上原勇作为后任陆相，上原是萨人，一直以来都是长州人担任陆相有其弊害，故而此次决定任用上原。但西园寺和我对上原之为人并不十分了解”⑤。从事情的后续发展看，西园寺和原敬对于上原的判断过于乐观，事实与他们估计的并不相符。
选定上原任陆相之后，在其上任之前，山县有朋等就事先做了各种工作拉拢他。1912年3月31日，山县招上原面谈。4月1日，上原将他与山县会面的情况写信告知寺内正毅。信中写了在会面中自己对能否胜任这一职务表示担忧，山县对其进行了鼓励。上原还在信中表示，“勇作实为政治之门外汉，不能窥知事件之真相，报纸上所刊载之见解，俱是眼光短浅者与政客滥叫减少陆军，如群蝇之想舔?a href="http://www.baidu.com" target="_blank" class="keylink">陈骄ｎ宜浞锹骄嘀鳌⑽奚詈裨睦拔渫伦髟诖朔缈诶思庵希词挂话芡康兀参薹椿凇ｔ诠抑卮笫录校伦髟谌河粗剩幌х凵硭楣且参匏濉雹蕖ｉ显谏先沃昂蜕较亍⑺履诘绕捣苯惺樾爬赐忧苛肆担钪粘晌鞘种幸豢诺昧ζ遄印！吧显腿温较喽杂诼骄闹髁鞒ぶ莘ю此担俏耸迪钟龅街疃嘧枇φ脑鍪δ康模谀缓笸贫蛊淦鸬交鹬腥±踝饔谩＂佟鄙显挥泄嗟恼尉椋欢梦ぷ约旱牡匚唬钪詹幌т侵袄创锏铰骄笤鍪φ哪勘辍?
1912年4月2日，石本新六去世，上原勇作接任陆相。这一时期虽然陆军内部酝酿再次提出增师提案，但由于内阁中的其它问题，陆军和内阁间的冲突还没有爆发出来。
三、内阁与陆军间矛盾的升级与双方交涉的展开
1912年7月29日，明治天皇病逝，8月份召开了为期三天的第29次临时议会，通过了明治天皇大葬所需费用等预算。这之后，内阁开始着手编制1913年度的预算。8月9日，在召开临时内阁会议后，西园寺公望告诉原敬，陆相上原勇作再次提出了增设两个师团的提案。当时上原是向西园寺提出用陆军省节余出的经费，从1913年开始着手增设两个师团。自此到12月5日第二次西园寺内阁宣布总辞职，内阁与陆军方面一直在就此问题进行交涉。
8月份，西园寺公望感觉到增师问题可能会很棘手，开始试探山县对此问题的看法，并让原敬和桂太郎接触，看桂能否对内阁伸出援手从中斡旋。8月12日，原敬拜访桂太郎，打探他的意向。16日，西园寺也拜访了桂，桂回答颇为暧昧，说增师一直是山县有朋的主张，建议西园寺去说服山县。
据《大正初期山县有朋谈话笔记》记载，西园寺拜访山县是在8月29日。会谈中西园寺说陆相拿出了增师提议，自己感觉到非常棘手。山县回答还没有听陆相说这件事，西园寺拿出了陆相的提案让他看。山县向西园寺
建议可以让陆军方面用陆军省节余出的经费自己增设师团，哪怕只是一个或半个师团都可以。西园寺认为增师会引起列强的猜疑，山县说那么就代之以充实军备如何？并说如果说充实军备也不行陆军相就很为难了②。在这次会谈中，山县向西园寺直接传递了自己支持增设师团的想法。
8月31日，西园寺首相又派山本达雄藏相向山县说明财政状况，以证明此次行政整顿并非针对陆军省。山本向山县详细说明了内阁的财政整顿计划，在此次整顿中要求陆军省共节俭出经费900余万元，并让山县看了由制度整理局制定的各省的整顿表。
9月2日，上原勇作拜访山县有朋，打听山县、西园寺会谈的结果，并称希望今后首相直接和自己商讨，山县则表示自己不会对此事袖手旁观。到9月份，在陆军内部要求增师的呼声越来越高，陆军中高层频繁聚会，这也给上原以很大压力。这一时期正值明治天皇大葬，内阁与陆军间的矛盾被暂时掩盖，没有激烈爆发出来。
9月19日，西园寺再次拜访山县，询问关于增师问题今后该如何处置。山县认为要让陆军削减经费900万元非常困难，西园寺回答先前山本藏相出示给山县有朋的只是制度整理局最初的方案，不会具体按此执行，最终要求陆军的削减额度在400万左右。山县陈述了与第一次会面时大致相同的看法，会面没有什么结果。
9月末10月初，上原勇作向西园寺首相提交了书面提案，该提案由宇垣一成执笔，田中义一做了修改。该提案认为在国际关系上俄国仍是最主要的假想敌，并提到日美对立和日英同盟的名存实亡等，指出加强军备是日本目前的迫切任务。在书面提案提出后，10月22日上原写信给山县汇报情况，10月29日，又写信给在朝鲜的寺内正毅汇报情况。同时上原也尝试努力说服内阁同意增师，希望西园寺方面等能够做一定程度的让步。
山县有朋还动员松方正义、井上馨等其他元老向内阁施压。山县通过松方，让属于萨派的牧野伸显文相去说服西园寺。一直是伊藤博文政治盟友的元老井上馨，对第二次西园寺内阁时自己提出的财政意见遭到原敬等冷遇而不满，在田中义一的游说下，转而支持陆军，赞成增设两个师团。井上馨还出面与西园寺首相和政友会的原敬等会谈，劝他们和陆军寻求妥协方案。在1912年11月1日的《原敬日记》中写道：“因为井上说想和我谈谈财政，下午和野田卯太郎、伊藤大八等几人一起去拜访井上，井上照例说了一通消极财政论，之后劝我们和陆军直接敞开谈一谈，并说在考虑减税之事。还说到和俄国之间的关系，认为增师也是迫不得已之举，大概陆军方面已经给他吹过风，其说和山县等之说法一般无二，井上过几日想和吉植庄一郎等政友会员会谈应该也是为此事吧。③”
井上馨积极促成内阁和陆军当局间的会谈。在11月7日的《原敬日记》中，记有这一天井上馨拜访原敬，“（井上）说也已经向西园寺提出了申请，希望能让田中军务局长就陆军增师问题进行说明，并交换意见。我（原敬）认为陆军大臣还没有就此事向阁僚进行说明，而先听其属僚进行说明不合乎程序，但又担心若拒绝此事会引起井上的误解”①。在增师问题上，虽然提案都是由陆相上原勇作提交的，但实际上这件事的幕后推手是陆军中的实力派田中义一等人。11月9日，在井上馨斡旋下，西园寺公望让田中义一向自己和原敬、山本达雄三人说明情况，陈述增师的必要性。但这次西园寺公望等仍未被说服。
11月份，西园寺公望和上原勇作进行了多次会谈，都试图说服对方，但双方分歧明显，都难以接受对方提出的解决方案。内阁方面还是派原敬去拜访桂太郎，希望他从中调解，但桂太郎有自己的想法，不想出面。尽管陆军方面也作了很多努力去说服西园寺，但西园寺公望在和原敬等商议之后，决定无论如何不向陆军妥协。当时政府的想法是将财政整顿和增师问题分开考虑，将财政整顿节俭下来的经费用于充实海军、减税等，若还有剩余再考虑增师问题。以山县有朋为靠山的陆军方面则主张立即增师，并建议用整顿出的经费作增师的财源，至少将陆军省节省下来的经费用在增师上。西园寺等认为虽然陆军现在是提出用陆军省节余出的经费来增设师团，但一旦开始着手实施，那些经费是不够的，到时候增师已经成为既定之事，肯定还要增加特别会计支出，加重政府
财政负担。双方在此问题上难以找到一个妥协点。
11月10日，西园寺公望第三次拜访山县有朋，向他报告财政整顿的成绩，并表明自己在陆军要求增师这一问题上的态度，告知山县自己会拒绝陆军的要求。山县态度也很强硬，在会谈中指出：“已经两次向您陈述了自己的见解，现尚需进一步详细陈述，早在明治39年，考虑帝国（日俄）战后之地位，在军事参议会上决定帝国的国防要实现陆军25个师团、海军50万吨的目标，也上奏了先帝陛下并获得了许可，陛下也曾就实现之方法垂询于内阁，当时的首相正是阁下，当时您不是回答他日若有机会必定实行吗？倘若国防开支有1000万之余裕，陆军要求其一半即500万元，即使斟酌充实海军更为急迫而改为要求300万元，也是合乎情理的。然而如今是陆军数年要求增加两个师团，但为不增加国库负担，一直未得许可。正如我已经告诉过您的，不但不允许增加一个哪怕是半个师团，还要削减已有的经费，这样做在陆军方面看来是不是处置偏颇呢？您当时和我会谈时，说陆军的扩张会招致列强的猜疑，因此不可扩张，我对此也抱有异议，如今列国争相扩张军备，其势刻不容缓，如德意两国今年在扩张海军的同时增加了4万陆军，为何只有我国扩张陆军会引起列强的猜疑呢？且海军扩张不会引起列强的猜疑，为何只有陆军扩张会引起猜疑呢？这是我无法理解的。转观东洋之形势，俄国战后在东洋大幅增兵，不仅在各处建设军用仓库等设施，还对以往的兵力配置进行了大幅调整，目的是为了便宜向东洋派兵，从关注军事的角度来看，断不可大意，我国亦应作相应之准备。支那之前途亦不可测，若不幸一朝发生大动乱，我国由于地理上的关系，必要出兵。考虑此等之事，一概排斥增兵计划绝非得策，陆军大臣从立场、颜面上恐也不会默然处之。故我向您建议如果不同意从大正4年或5年开始每年支出280万，可先让陆军自行安排增设一个或半个师团，你看如何？②”西园寺在山县的诘问之下，称会再考虑一下，两人最后未达成统一意见。
11月12日，日本在横滨举行了海军大观舰式，14日至18日在川越、立川举行了陆军大演习。在此期间，陆军的几个重要人物齐聚东京，进行商讨。山县有朋在演习结束后回古希庵养病，11月30日才回到东京。他虽然在养病，但其亲信平田东助等一直在暗中活动。11月16日，上原勇作又去拜访松方正义和井上馨，争取他们的支持，请他们继续劝内阁妥协。
尽管从8月份开始，内阁和陆军在不断交涉，但这些交涉都在幕后进行。11月20日，《原敬日记》记载：“下午4点多去拜访西园寺首相，松田也来了，我告诉首相在川越和桂交谈之始末。之后我们三人商议今后如何处理此事，决定先让上原陆相在22日的内阁会议上说明其理由，否则内阁处理起这件事来甚为困难，上原迄今为止只向首相提起这件事，并和藏相进行交涉，对阁僚则未曾透露过一句。而陆军当局又频繁进行种种活动，上原陆相从演习地乘车回京协商也是事实，若不对阁僚们说明此事，内阁就此问题垮掉，届时难以向阁僚们解释清楚。③”由原敬的记载可以看出是：一是虽然这一时期增师问题早已不是什么秘密，各界已炒得沸沸扬扬，但并未在内阁会议上正式讨论过，所有的交涉都在这些实权人物之间进行。陆军方面主要是山县有朋、桂太郎、田中义一和上原勇作，他们还策动了元老井上馨，内阁方面则主要是西园寺公望、原敬和山本达雄。二是西园寺公望等人明白这件事可能会引起内阁辞职，并已做了辞职打算，即使辞职也不做让步。
直到11月22日，上原勇作才首次在内阁会议上就陆军的提案进行了说明。“陆军要求增设两个师团的直接理由是，为应对合并韩国后的形势要在韩国常驻一个师团，对应中国情势的变化要在满洲增驻一个师团。①”1913年度增师的费用通过陆军内部的行政整顿筹措270万元来支付。对此，内阁方面认为各省为改善财政状况，都要从预算中整顿出8%至15%，陆军整顿额仅是8000万预算中的3%多一点，若将这一部分用于增师则丝毫无助于财政的改善，违背内阁的方针，所以强烈反对，要求撤回增师提案。
自此至26日，两派都展开了紧锣密鼓的行动。原敬还是多次拜访桂太郎希望他从中斡旋，桂太郎一方面问内阁有没有可能将增师问
题列入1914年度的预算，但从1913年度事实上小幅支出一部分。另一方面试探陆军方面能否接受从1914年度再将增师费用列入预算开始执行②。结果是内阁方面西园寺首相坚决不做妥协，陆军方面也不同意延至1914年，桂太郎的调解没有什么结果。
在各方进行斡旋、交涉之时，增师问题不管是在政界还是在报刊杂志上都作为焦点问题被热烈讨论，舆论和众议院中的多数政党站在西园寺一边，这也促使西园寺公望不能妥协。而另一方面陆军内部不断向上原勇作施压。僵持之下，上原勇作作为国务大臣在12月2日没有经过首相而单独递交了辞呈。西园寺公望随即请求山县有朋推荐后任陆相，但山县拒绝推荐，仍旧劝西园寺做出妥协。12月5日，西园寺内阁总辞职。
四、“增师”问题的政治背景及其所反映的政界状况
从增师问题交涉的过程来看，双方主要是就何时增师、经费来源等进行磋商，但实际上在双方交涉的表象背后，隐含着内阁和军部彼此认识以及基于这种认识之上的两股政治势力间的斗争，而这两股势力博弈的背后，又有其更深层次的社会政治背景。
首先看一下内阁和军部是如何看待对方在增师问题上的态度和目的的。内阁方面，西园寺首相、山本藏相等鉴于当时日本财政困难，希望通过行政整顿节俭政费，以减小财政压力，同时争取众议院中多数政党和舆论的支持。西园寺等认为陆军顽固坚持1913年增师，是山县有朋等想通过这件事来搞垮内阁，进而扶植自己信任的人组阁。
陆军方面则认为内阁坚决反对立即增师，是想以此抑制陆军发展，扩张政党政治势力。作为陆军和官僚派重镇的山县等，一直在密切关注内阁的动向，通过各种途径收集相关情报。在内阁整顿问题上，后藤新平曾给桂太郎一封密报，在密报中称，“关于制度整顿的秘密原则大致如下：一是履行与议会的约定；二是争取舆论对内阁的支持；三是为了政友会的发展”。后藤认为行政整顿针对的主要对象是陆军省，节俭的经费主要用于“一是作为扩充海军的财源，二是进行减税。而增设两个师团的计划被排除在外”③。这封密报基本体现了当时陆军当局对行政整顿的看法，即行政整顿的目的是为了发展政友会势力。
围绕增师问题的矛盾日益突出后，11月中旬上原写信给山县汇报情况，该信认为政府坚决反对增师的意图是：“彼等想迅速获得此战之胜利，以实现政党政治之目的，（此次）不单止于增师问题，也不仅仅是针对陆军”④。指出西园寺坚持反对增师，并不是出于财政因素，而是借此抑制陆军势力，最终目的是发展政党政治。
基于上述彼此认识，实际上双方都没有达成妥协的诚意，增师问题走入了死胡同。
陆军通过强硬要求增师迫使内阁总辞职，但却激起了各政党和民众的愤怒。被看作是藩阀官僚和陆军代表的桂太郎，继西园寺之后出任首相，引发了大规模的民众反对运动。桂太郎接任首相不足2个月，就被汹涌的民众运动赶下台。元老山县有朋也成为舆论批评的众矢之的。
从增师问题的过程及其导致的结果来看，可以说一个增师问题牵动了政治全局，元老、军部、政党、下层民众运动力量均被调动起来。在前几届内阁时也曾出现的增师问题，何以在此时演变为牵动全局的政治问题呢，笔者认为有必要分析一下当时的政治背景。
背景一是自1909年伊藤博文遇刺身亡后，日本政界上层力量对比发生了变化。元老方面由过去伊藤博文和山县有朋势力平分秋色，转变为山县占绝对主导地位。依靠伊藤幕后支持西园寺公望和山县幕后支持桂太郎，二者相互对抗又相互协调基础上的“桂园体制”在一定程度上开始解体。伊藤在世时，在内政外交方面支持西园寺内阁的施政，对政友会有一定的掌控能力，在政友会与以山县为首的官僚、陆军之间起到了有效的协调作用。而伊藤去世后，原敬在政友会中的地位及对西园寺公望的影响都大大增强，成为政友会的实际领导者，政友会摆脱元老影响、试图削弱官僚派势力的倾向越来越明显。与上述势力变化相伴随的是山县系势力与政友会势力间的矛盾冲突日益加剧。
山县系势力与政友会支持的第二次西园寺内阁间的分歧体现在诸多方面，并有一个不断积累的过程。首先在对待政党的态度问题上，这届内阁从阁僚人选到内政外交政策等方面都呈现了政友会主导的特点，这让一直主张超然主义、厌恶政友会的山县非常不满。外交方面，在对中国爆发的辛亥革命采
取何种态度问题上，二者也有很大分歧。辛亥革命爆发后，“担心革命波及满洲，山县主张向满洲派兵，但由于美德两国的反对，西园寺未按其建议实行。寺内正毅、田中义一等长州阀陆军首脑对不实行‘对满强硬政策’的西园寺内阁产生了强烈的憎恶感”①。内政方面，内阁大力推行的行政整顿也触及到陆军和官僚派的利益。基于上述种种分歧，在增师问题变得尖锐之前双方对立已很明显。而在双方冲突中又缺乏像伊藤博文那样有力的协调者，最终结果是二者矛盾难以调和。因此，增师问题可以说是政界上层势力变化的一种表现。
背景二：整个日本社会政治形势发生了变化。坂野润治在《岩波讲座日本历史》（近代17）的“桂园内阁和大正政变”一文中，认为“从1905年（明治37年）9月的日俄战争结束到1914年（大正3年）7月第一次世界大战爆发，在这约九年间的国内政治史中，如果列举其有代表性的政治现象的话，应该是政友会的势力伸张、都市民众运动的兴起、藩阀势力中相对独立起来的陆海军的政治化三点”②。
虽然在增师问题上，直接的表现是由众议院支持的西园寺首相和由元老山县在幕后支持的陆军之间互不相让，最终导致内阁垮台。但内阁和军部的背后则有政党和军部势力各自发展作为支撑。而增师问题能够引发护宪运动，与民众民主运动的发展则有直接关系。
政友会方面，伊藤博文去世后，政友会在原敬等的运作下进一步发展壮大。这届内阁之前的第二次桂内阁时，在1911年5月举行的第11次众议院大选中，政友会在总381席中，独占214席，获得了过半数的绝对优势。在这种情况下，政友会在内政外交上更多的要实现自己的主张，并希望进一步发展自己的势力。这届西园寺内阁成立之初，“在组阁时排除桂的介入，选用原、松田为阁僚，大藏大臣任用了日银总裁山本达雄、递信相选择了与政友会关系密切的林董，其内阁显示出了政友会主导的特征”③。主张超然主义的山县对此自然难以容忍。
另一方面，日本自明治维新开始就推行富国强兵的政策，非常重视发展军事。特别是日俄战争中，日本凭借军事力量战胜强大的俄国，终于跻身列强之林，使军部的地位大为提高。隶属于山县派阀的陆军，要求扩充军备，认为军部应该有自己独立的地位，在政治上有足够的发言权，以减少内阁等对自己的制约。在外交方面主张以武力为基础实施强硬外交。陆军为扩张自身权益，政治化的倾向越来越明显。在这种情况下，陆军方面在增师问题上表现得相当强硬。
在增师问题上，内阁能够获得民众的支持，终至引发大规模的社会运动，离不开民众运动发展这一基础。日本自明治维新以后逐步走上资本主义道路，随着资本主义经济的发展，资产阶级队伍也逐渐壮大，在政治上要求实现资本主义民主的愿望也越来越迫切。特别是从明治向大正转换时期，政党政治、民主政治的观念日益深入人心，再加上中国辛亥革命的影响，思想界大为活跃。要求打破藩阀官僚政治、批判军部干政、实现政党政治的呼声日高。
在政界上层就增师问题进行交涉的同时，舆论界也就此展开了热烈讨论。民众舆论基本上都站在内阁一边，批判陆军的蛮横无理，普遍认为陆军通过强硬要求增师的手段搞垮了内阁。1912年12月5日的《大阪朝日新闻》刊载了“第二次西园寺内阁的解体”一文，文中写道：“在立宪政治之下，天下舆论支持之内阁倒台，岂不是天下之奇观。推翻内阁的正是天下舆论反对之党徒。这些党徒果能维持政权吗？一直以来习惯于变相之内阁组织，且政党者流卑躬屈膝，使这些党徒得以逞其策术，但即使是握有政权，今日已不同于以往之时代。即大正年间是宪政复活之时，已不容许非立宪之行动。政友会现已意识到此点，故采取了今日之态度。若政友会早意识到此点，堂堂正正摆开阵势，阀族应会迅速蜇息，不至出今日之事。多年来甘任阀族之走狗，荼毒宪政、欺凌国民，招致天下之怨气，实为政友会之失策之处。①”此文当然不能代表西园寺、原敬等人的想法，对政友会的认识也不够准确，但至少反映出部分民众对藩阀官僚、陆军的强烈批判态度。
在内阁与以元老山县为靠山的陆军的博弈中，出于打破藩阀官僚、军部势力的共识，民众运动站在了以政友会为核心的内阁一边。西园寺内阁辞职后，民众对陆军蛮横干政的批判达到了白热化的程度，进而主张从阀族政治向政党政治转化，最终演变为大规模的以“打破阀族、拥护宪政”为口号的
第一次护宪运动。
“增师问题”及其所引发的护宪运动，削弱了藩阀官僚在政治中的影响力，使施行政党政治、反对军部干政等观念更加深入民心。在这种情况下，藩阀官僚、军部势力受到一定抑制，政党势力得到很大发展。西园寺内阁之后的几届内阁虽然还是超然内阁，但内阁首相已经意识到没有政党的支持难以维持长久，因此均注重与政党合作。在民众运动领域和政治思想领域，宣扬宪政思想、民本主义的大正民主运动也由此拉开序幕。这些推进了大正时期日本政治民主化进程，为后来实现政党组阁提供了条件。近代日本在进行资产阶级改革的过程中有极大的不彻底性，所建立的近代天皇制也存在难以克服的制度上的缺陷，在这种体制下难以实现真正的政党政治，军部干政也难以得到有效遏制。但也应该看到，20世纪20年代由“增师问题”所引发的一系列政治变动对日本资产阶级民主政治的发展还是起到了很大的推动作用。
