级政党强大功能的群众路线具有多重价值和功能，在新的历史条件下有三大开拓：首先是价值层面的开拓，集中在以人为本的时代提升上；其次是制度层面的开拓，集中在民主模式的时代鼎新上；再次是运作层面的开拓，集中在公共服务的时代建构上。以上三方面开拓了群众路线的时代新篇。
关键词：群众路线；开拓；价值；制度；运作
中图分类号：d26；d6 文献标识码：a 文章编号：02575833(2012)07001110
作者简介：孙 力，解放军南京政治学院上海分院马克思主义中国化教研室教授，博士生导师 （上海 200433）
无产阶级政党谱写人类历史辉煌篇章的进程，是最精彩展现人民群众创造历史的进程。这一伟大历史进程的精髓集中体现在群众路线上，社会主义运动的兴衰成败也生动地说明了这一点。毫无疑问，这是无产阶级政党和社会主义国家赖以生存的根基和获得政治优势的法宝。当然，群众路线的确立和实践并不是一劳永逸的，人民群众创造历史必然是丰富多彩和不断开拓创新的，群众路线也必然适应时代的诉求，不断地升华其理论和实践，应对新的挑战，创造更加美好的未来。
必须肯定，群众路线具有多重价值和功能：既具有思想认识的内容，包含基本的价值理念；也具有制度的建构，为人民群众发挥聪明才智、改造主客观世界提供机制；同时也是运作模式和运作作风，实实在在地协调和维护好人民群众的利益。在新的历史条件下，这些价值和功能在应对挑战中不断地扩展和升华。我们可以从三个方面解析群众路线的时代开拓。
一、群众路线在价值层面的开拓：以人为本的时代提升
群众路线的价值，马克思主义的经典作家已作了深刻的阐释，强调人民群众是真正的英雄，是历史的创造者。Www.11665.cOM这一具有深刻唯物史观认识论基础的揭示，彻底颠覆了唯心主义的英雄史观，为社会主义革命、为人民当家作主提供了政治和社会动员的强大思想基础，使人民群众在历史上第一次从芸芸众生变成主宰自己命运和社会发展方向的主人，从而在伟大的革命和建设中缔造新的世界。
中国特色社会主义的实践进程不断推动着理论创新，作为科学发展观的本质和核心的“以人为本”的提出，对无产阶级政党群众路线价值的揭示予以新的开拓。
首先，“以人为本”从认识论的层面，强化了人民群众在认识世界、改造世界中的主体作用，凸显了唯物史观和人类解放的时代主题。
群众路线的认识论基础是唯物史观。马克思、恩格斯曾经谈到：“历史什么事情也没有做，它‘不拥有任何惊人的丰富性’，它‘没有进行任何战斗’！其实，正是人，现实的、活生生的人在创造这一切，拥有这一切并且进行战斗。”《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第295页。唯物史观强调的人，不是单个的人，不是马克思批判的那种“单个人和‘市民社会’的直观” ③ ④ 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第57、57、78页。。马克思、恩格斯着重指出，“新唯物主义的立脚点则是人类社会或社会的人类”③。
但是，“以人为本”不可能确立在阶级对立和革命的时代，这一时代必须揭示阶级剥削带来的人类社会的分裂，必须动员无产阶级起来革命以改造社会、创造新世界。笼统地讲人，讲人类福利，乃至人类的爱，都无益于现存社会的变革。所以马克思批判费尔巴哈“没有从人们现有的社会联系，从那些使人们成为现在这种样子的周围生活条件来观察人们——这一点且不说，他还从来没有看到现实存在着的、活动的人，而是停留于抽象的‘人’，并且仅仅限于在感情范围内承认‘现实的、单个的、肉体的人’，也就是说，除了爱与友情，而且是观念化了的爱与友情以外，他不知道‘人与人之间’还有什么其他的‘人的关系’”④。因此，马克思、恩格斯批判了这个时代的人本主义，阶级的分析方法成为革命时代最突出的思想方法，群众路线当然也具有鲜明的阶级色彩。
“以人为本”也不可能确立在社会主义建设的初期。尽管社会主义国家的建立，使绝大多数人摆脱剥削压迫，获得解放，进入了运用社会主义政权努力促进人的自由和全面发展的时期；然而，现实的社会主义却面临着诸多严峻的挑战。复杂的阶级斗争在较长一段时间还继续存在，国际上帝国主义的威胁侵略、两种制度的尖锐对立，等等，使人的解放主题实现向普遍的人的自由全面发展的转型十分不容易。
“以人为本”的确
，是社会主义建设取得历史性成就的重要标志，它不仅意味着无产阶级执政党已经完成了工作重心的转移，也意味着无产阶级政党全面地开始了直接为人的自由和全面发展创造物质基础的新时期；不仅意味着阶级对抗已经消除，人民构成了新的社会共同体，也意味着社会主义的优越性将更多地从人民的幸福、人民共享发展的成果上体现出来。
“以人为本”的确立既是中国特色社会主义的新开拓，也是马克思主义人的解放主题的又一次提升。“以人为本”历史性地凸显了人作为“类”的存在，作为整体的主体性。社会主义国家的人民开始前所未有地构建新的和谐的社会共同体，人民成为实实在在的主体、出发点、着眼点和归宿；任何阶级、群体、组织都不能以任何名义取代人民和超越人民，它必然的取向就是：一切为了人民、一切依靠人民、一切属于人民！群众路线由此而实现了新的升华，展开了马克思提出的人的解放的新进程！
其次，“以人为本”作为科学发展观的主题词，承接人民群众是历史的创造者的命题，将人民群众更是社会文明和进步成果享有者的命题前所未有地凸显出来。
“以人为本”的理念是与科学发展观的思想体系融为一体的，而科学发展观作为中国共产党人关于社会发展理论的新的系统阐释，承接什么是社会主义、怎样建设社会主义、建设什么样的党、怎样建设党的历史性探索，更加深刻地揭示了社会发展与人的发展之间的内在关联。
在中共十七大上，胡锦涛总书记指出：“必须坚持以人为本。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。” 《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第15页。 看，社会发展成果同人民享有的关联体现了社会的进步水平。无产阶级政党在推进这一进程中经历了不同的历史发展阶段，并不是一开始就能直接把社会发展的成果同人民群众的享有联系起来。马克思主义经典作家还深刻分析了为什么不能把着眼点放在经济状况改善上的原因。对社会制度的深刻分析和改造，恰恰是马克思主义同其他改良主义的根本区别。所以，马克思在《哥达纲领批判》中强调，无产阶级政党“应当摒弃‘做一天公平的工作，得一天公平的工资！’这种保守的格言，要在自己的旗帜上写上革命的口号：‘消灭雇佣劳动制度！’”《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第97页。。
中国共产党人遵从马克思主义的基本原理，从根本上来解决财富分配问题。在实现这一伟大目标中经历了三个不同的历史阶段。第一阶段以社会改造为重心，通过打碎旧的社会制度，建立社会主义国家来奠定人民幸福的制度基础；第二阶段以促进生产力发展，改变落后的经济和丰富物质财富为重心，尽管还不能大幅度地把社会发展的成就用来造福于人民群众，但生产力水平的提高和经济实力的增强，为人民的幸福生活奠定了重要的物质基础；第三阶段以直接促进人民生活水平提高为重心，这一阶段是最直接体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的阶段。科学发展观的提出，标志了这一阶段的到来，发展成果犹如阳光雨露，前所未有地惠及广大人民群众。
再次，在社会结构呈现前所未有的变化的态势下，从“群众”到“人”的理念演进推动了群众主体前所未有的扩展。
“以人为本”对群众路线的一个重要开拓，还在于最大程度地扩展了“群众”的内涵，完成了从阶级对立社会的群众路线到和谐社会的群众路线的历史性转换。群众路线中的“群众”，毫无疑问一开始就具有鲜明的阶级色彩。正如列宁所说：“谁都知道，群众是划分为阶级的。” 《列宁选集》第4卷，人民出版社1995年版，第151页。无产阶级政党所依靠的群众是工人阶级和广大劳动群众。
毛泽东的统一战线理论，大大拓展了群众路线中关于“群众”的内涵。他说：“除了帝国主义者、封建主义者、官僚资产阶级分子、国民党反动派及其帮凶们而外，其余的一切人都是我们的朋友，我们有一个广大的和巩固的革命统一战线。这个统一战线是如此广大，它包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级。这个统
一战线是如此巩固，它具备了战胜任何敌人和克服任何困难的坚强的意志和源源不竭的能力。” 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1465-1466页。
由于以阶级斗争为纲的影响，群众范围的扩展受到明显影响。根据国家统计局的数据，当年我国约有两千多万不属于人民群众范畴的“四类分子”转引自李若建《从赎罪到替罪：“四类分子”阶层初探》，《开放时代》2006年第5期。，这还不算“反右”斗争中和各种政治运动中受到错误对待、被剥夺了正常公民权利的众多人员，这已经构成了相当大的绝对量和占有了不容忽略的比例。
改革开放以后，中共中央提出了把党的工作重心转移到经济建设上的正确决策，并且在1981年的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，提出了“在剥削阶级作为阶级消灭以后，阶级斗争已经不是主要矛盾”《十一届三中全会以来重要文献选读》（上），人民出版社1987年版，第347页。的重要论断，终结了以阶级斗争为纲的历史，为最大限度地扩展人民群众的队伍提供了重要前提。
2004年9月，中共中央在《关于加强党的执政能力建设的决定》中，第一次完整阐述了构建社会主义和谐社会的问题。文件指出：“形成全体人民各尽所能、各得其所又和谐相处的社会，是巩固党的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。”《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2006年版，第286页。2006年颁布的中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，特别强调了“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证”。中国共产党“要加强各党派、各团体、各民族、各阶层、各届人士的团结和谐”《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2008年版，第648、667页。。从对社会主义本质的制度层面的揭示，到对这一本质的社会生存状态的揭示；从革命党强调的阶级基础，到执政党强调的和谐社会基础，中国共产党空前地扩展了人民群众的范畴，这反映了中国共产党在消除阶级对抗及其留下的深刻影响的历史进程中开启了新的征程。
由阶级的革命和社会改造过渡到和谐社会的建设，这是无产阶级政党推动社会发展的伟大进步，是在向着无产阶级“只有完全消灭一切阶级统治、一切奴役和一切剥削，才能解放自己”《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第336页。的远大目标前进。可见，“和谐社会”是解读“以人为本”不可或缺的重要内容。“以人为本”中的人，不是抽象的、可以任意解读的“人”，而是同和谐社会构建相一致的“人”，因此，这一“人”是人民群众的历史性升华，它标志着“以人为本”所践行的群众路线，展现了迄今为止最大范围的人民群众的利益和福祉。
二、群众路线在制度层面的开拓：民主模式的时代鼎新
制度为路线的实现提供机制基础，搭建起路线转化为现实的桥梁；离开了制度，路线就没有实现的途径。
制度服务于路线，缘于其固有的功能；因此，不同的路线需要不同的制度。群众路线的属性和诉求，在于体现人民群众的主体性和人民群众的历史价值；所以，群众路线所依赖的基本制度就是民主制度。
民主的最基本的含义是人民当家作主，即人民成为管理自己事务和管理社会的主人，民主制度的构建围绕这一基本含义进行。可见，民主制度的构建过程，也是群众路线的实现过程，必然存在这样一种正相关关系：民主制度越发达，群众路线就越成功；反之亦然。由此，我们可以得出这样的推论：民主制度发展的过程，也是群众路线提升的过程；透视民主制度的推进，可以认识群众路线的鼎新。
可以从三个方面来透视改革开放以来民主制度推进所联动的群众路线的提升： 位的提升：生命论凸显的群众路线
对民主的定位经历了一个从手段论到目的、手段统一论，再到生命论的历史性提升，对群众路线产生了重大影响。
对民主的定位，毫无疑问决定着民主的现实状态。实际上直到改革开放，民主建设并没有冲破手段论的束缚，即认为民主从根本上说是一种手段。毛泽东曾经给予了一个比较明确的定位：“民主这个东西，有时看来似乎是目的，实际上，只是一种手段。”《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第208页。
尽管目的与手段是不可分离的，但否认民主的目的属性，必然降低其地位和价值。很明
显，在目的与手段的统一中，是目的驾驭手段，而不可能是手段驾驭目的；目的无法更替，而手段则可以替代。这样一种定位当然使民主制度既具有了明显的可替代性，也很容易被归属于其他的目的之下，其滞后也就在所难免了。从建国到文化大革命期间形成的权力高度集中的体制，就是对这一定位的现实回馈。而权力高度集中的体制与群众路线是相悖的，表面上的“四大自由”（大鸣、大放、大辩论、大字报）带来的只是动乱和灾难，和群众路线的本质是根本冲突的。
改革开放开始突破手段论的束缚。邓小平在改革开放初期就指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第168页。把民主置于同社会主义等价的地位，实际上已经把民主认定为目的。在中共十二大上，民主的定位获得了从手段论到目的、手段统一论的明确跨越。胡耀邦在报告中明确指出：“建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一。” 《十一届三中全会以来重要文献选读》（上），人民出版社1987年版，第496页。
民主目的论的确立，为群众路线构筑了新的基础。它的不可替代性，对它的根本追求，都既把人民群众的主体性更好地凸显出来，也把为人民群众的最终目标更鲜明地高扬。
继“手段论”之后的又一个突破，是在中共十七大上实现的，即提出了“人民民主是社会主义的生命”《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第27页。的命题，这里简单地将之称为“生命论”，这是在社会主义运动史上第一次从生命攸关的角度来定位民主与社会主义的关系。这不仅是总结中国社会主义革命和建设的经验，也是总结国际共产主义运动经验而得出的结论。
民主生命论揭示了民主与社会主义的内在关联，也揭示了人民群众与共产党生死相依的关系。苏联剧变期间，学者曾就“苏共代表谁”搞过社会调查，结果显示：认为苏共代表全体劳动人民的只占7%，认为苏共代表工人阶级的占4%，认为苏共代表全体党员的也只占11%；而认为苏共代表党的官僚、代表干部、代表机关工作人员的占85%肖枫：《两个主义一百年》，当代世界出版社2000年版，第95页。。丢失了民主，也就丢失了群众路线，必然就丢失了社会主义和共产党生存的根基。
民主生命论实质上也是群众路线生命论，只有把民主当作生命一样来珍惜和呵护，群众路线才能够真正成为执政党的命根子。
2. “三者统一”的提升：现代政治机制创新的群众路线
在中国共产党对民主政治的推进中，一个重大的贡献是提出了：发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来 ⑤ 《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版，第31、31页。。这三者的统一，既是中国特色社会主义民主政治的基本特点，也是发展中国特色社会主义民主政治的根本方针。
“三者统一”的提出，是中国共产党对现代政治发展规律深刻认识的结果。这三个方面体现了现代政治最基本的特色：政党政治以及政党在现代政治生活中的中心地位，是无可否认的客观事实，现代国家无一例外都是由政党来运作的；人民要求掌握自己命运、当家作主的意愿，已经成为当代不可阻挡的历史潮流；法治不仅对于现代社会的意义日益凸显，而且有无法治已经毫无疑义地构成了现代社会与传统社会的根本区别。
群众路线最基本的支撑点是人民当家作主，但这种当家作主是同特定的历史发展阶段相适应的，即它必须与构成现代政治生活核心的政党政治、法治政治相耦合。否则，人民当家作主就只能是一句空话。强调“三者统一”反映了我们党对落实群众路线、应对时代挑战的清醒认识。
能否实现党的领导与人民当家作主的有机统一，是新的历史条件下推进群众路线的关键。突破以党代政、突出政治参与和人民参政有力地促进了两者的统一。所以十六大强调：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”⑤
把人民群众的参政议政作为党的领导的固有内容，这既是对党的领导的深化，也是对群众路线的提升。党的领导方式在新的历史条件下越来越凸显出民主决策的内容。正如胡锦涛总书记所指出的：“各级党委和政府要坚持从群众中来、到群众
中去的工作路线，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，推进决策科学化、民主化，创新发展思路，努力使我们的方针政策更好地体现人民群众的利益，使先进生产力和先进文化更快更好地发展起来，不断让人民群众得到实实在在的利益。” 《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2005年版，第371页。这是融合到党的领导中的群众路线。
在三者的统一中，法治也成为群众路线的强大支撑。这突破了传统的把法治同民主以及群众路线对立起来的倾向。毛泽东曾经讲到：不能靠法律治多数人，多数人要养成习惯，军队靠军法治人治不了，实际上1400人的大会治了人参见全国人大常委会办公厅研究室《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第102页。。改革开放以来对法治认识的逐步深化，不仅确立了依法治国的理念，而且揭示了法治与民主的内在关联：在社会主义的民主政治下，法是人民意愿的体现，是集中起来的人民意志。强调依法治国，即按照人民的意愿来进行管理，它化解了管理者总是少数人，而民主政治又是共同意志的管理之间的矛盾。从这一意义上说，法治是现代民主政治的实现形式，也是人民群众管理国家的最基本的路径。 法治的契合，实现了人民意愿的制度化、法制化，完善了群众路线的现代实现机制。
3. 基层民主的提升：民众自治新生的群众路线
从根本上说，群众路线反映了人民群众的主体性。马克思主义的经典作家用人的自由解放来描绘这一属性。他们把未来社会定义为自由人的联合体，强调：“任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人自己” 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第443页。。但社会主义运动的实践清楚地说明，要达到人民群众的自治，实际上需要一个漫长的历史进程。在这一进程中的相当长时间内，主要是国家形态的民主，而不是社会层面的民主或群众自治得到发展和加强。正是在这一意义上，列宁强调：“民主是国家形式，是国家形态的一种。” 《列宁选集》第3卷，人民出版社1995年版，第201页。
制度化的基层民主和群众自治是改革开放以后的产物，它开拓了一条与国家形态民主不同的发展路径，这正是马克思、恩格斯看重的社会民主。改革开放以来，农村的村民自治、城市的居民自治以及企业的职工代表大会制度，获得了长足的进步。截至2007年，中国农村已建立起62万多个村民委员会，村委会选举的全国平均参选率在90％以上；中国城市中设有居委会(社区居委会)81万个，社区居民自治已显现出强大的生命力和巨大的社会效益；中国的企业中有1086万家已经建立了职代会制度，87万家公司制企业建立了董事制度，85万家公司制企业建立了职工监事制度，945万家企事业单位实行了厂务公开等制度，17个省(市、区)制定了企业民主管理、厂务公开等21个地方性法规参见王瑾《改革开放三十年的基层民主建设》，《当代世界与社会主义》2008年第5期。。
正是鉴于这样一种前所未有的非国家民主新态势，中共十七大首次将基层民主与其他三项基本和根本的政治制度并列，作为我国民主政治的基本制度之一，强调“必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第29页。。
很显然，基层民主制度是最能反映人民群众主体性的机制，是最接近经典作家设想的人民自主、自治的制度。群众路线在基层民主制度中获得了比其他任何民主制度都更加直接的现实性，人民群众在这一制度中享有了空前的权利。尽管这一制度确立的时间还不长，还需要更进一步的发展，但它毫无疑问实现了群众路线在当今的制度创新，它展现的是人类解放的历史取向。
三、群众路线在运作层面的开拓：公共服务的时代建构
群众路线在运作中的一个贯穿始终的内容，就是服务于人民，为人民谋利益。这源于共产党的宗旨，也是社会主义的本质所在。马克思在揭示巴黎公社政权属性时说：“公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府。”《马克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第158页。毛泽东一直重视阐述共产党要为人民服务的问题。他既从共产党的本质属性上来谈，“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的”《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1004页。；也从服务于人民的一件件具体工作上来
谈：“要得到群众的拥护吗？要群众拿出他们的全力放到战线上去吗？那么，就得和群众在一起，就得去发动群众的积极性，就得关心群众的痛痒，就得真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活的问题，盐的问题，米的问题，房子的问题，衣的问题，生小孩子的问题，解决群众的一切问题。”《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第138页。
然而，服务于人民却随着历史发展的进程而具有不同的使命和体现，建设时期不同于战争年代，改革开放的新时期又不同于此前的社会主义建设时期。服务型政府的建设，在新的历史条件下开辟了服务人民的新阶段。
1. 服务的历史性转变：时代进程中群众路线的新的生长点
建设服务型政府，并不是简单地重复或者落实无产阶级政党为人民谋利益的宗旨，它不同于此前为人民谋利益的具有历史特色的行为取向。
无产阶级政党为人民谋利益的第一个具有历史特色的行为取向是社会革命。马克思主义与空想社会主义、工联主义、普鲁东主义等的根本区别，就在于前者主张彻底地改造现存的社会制度，打碎旧的国家机器，构建新的社会制度和人民的国家，如此才能解放被压迫的人民；而后者则主张通过各种改良手段，如傅里叶设计的“法朗吉”、普鲁东设想的“人民银行”等方式实现阶级的合作、调和，以改造旧的社会和拯救劳动人民。尽管都是从人民的利益着眼的，但却有着完全不同的结果。
因此，在社会主义革命时期，判断是不是或能不能真正为人民谋利益，就在于是否通过社会革命对现存制度进行彻底改造。否则，为人民谋利益就是一句空话！
反过来讲，如果认为闹革命是不必要的，是危害经济和社会发展，于老百姓不利，则是对历史发展的错误解读。懂得这一点，我们才懂得，革命战争年代的为人民谋利益更多地是从长远的角度、未来的角度、创造人民幸福生活制度基础的角度着眼的，是创造人民政府、服务型政府的准备阶段。
无产阶级政党为人民谋利益的第二个具有历史特色的行为取向是经济发展，这一点尤其突出地体现在中国共产党的奋斗中。经济发展同人民的利益密切相关，但又不是直接的人民利益。对落后国家来说，为人民创造幸福生活并不是一件轻松的事情。旧中国有80%的人长期处于饥饿、半饥饿状态，几乎每年都有几万到几十万人因饥饿而死亡。一遇自然灾害，更是饿殍遍野。1947年，全国饥民竟达一亿多人，占当时全国人口的22%国务院新闻办公室：《中国的人权状况》，载董云虎主编《中国人权白皮书总览》，新华出版社1998年版，第6页。。西方某些政治家曾经断言，中国没有一个政府能够解决人民的吃饭问题。
新中国成立后，人民政府以极大的精力来促进生产力的提高和经济的发展，这是为人民的利益和幸福生活奠定必要的、坚实的物质基础。由于中国经济落后，现代化的积累从十分薄弱的基础上起步。为尽快实现工业化，构建起厚实的发展基础，中国保持了相当高的积累率。“一五”时期的积累率为242%，“二五”期间为308%， “三五”期间是263% ，“四五”期间冲高到330%。从1953年到1978年的平均积累率为 295% ④ 林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第58、57页。。而一般发达国家的积累率通常在20%左右。较高的积累率对工业化的支撑是强大的。即使有文化大革命的影响，但那些年仍然达到了较高的经济增长率。从1952年到1978年，工农业总产值的年均增长达82%④。相比较而言，人民生活水平的提高是不快的，到1978年，职工年平均货币工资为615元，与1952年相比，累计增长382％，年均仅1个百分点多一点。从政府的职能来看，体现出鲜明的经济发展特色，可以将之称为“经济发展型政府”。改革开放以后，中央明确提出以经济建设为中心，并且也在较高的积累率支撑下，创造了高速度经济发展的奇迹。从1978年到2007年，我国国内生产总值年均实际增长98%，是同期世界经济年均增长率的三倍多。 的战略显然是成功的，为向服务型政府转化提供了经济和物质的基础。
服务型政府的提出，代表中国共产党为人民谋利益进入了更为直接的第三个阶段。理解服务型政府的内涵对于弄清楚执政党和政府为人民谋利益的历史性特点具有重要意义。
所谓服务型政府，是指在民主法治的框架下，以为人民服务为宗旨，在全面履行政府职能中贯彻服务理念，突
出公共服务职能，承担服务责任的政府高小平、王立平主编：《服务型政府导论》，人民出版社2009年版，第47页。。
突出公共服务职能并不是简单的事情，如果政府依然把主要资源和主要精力投放在经济建设上，显然不能称之为服务型政府。例如，到2004年，中国社会保障支出占政府财政支出的比重仅仅在10％左右，这当然不能算突出了公共服务职能。
2004年2月，温家宝总理在中共中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式的讲话中，第一次鲜明提出要“努力建设服务型政府”的要求。2005年两会期间，温家宝总理在《政府工作报告》中正式提出“建设服务型政府”的目标。2008年2月23日，胡锦涛总书记在主持中央政治局关于服务型政府建设的学习时发表讲话，指出：为人民服务是党的根本宗旨，是各级政府的神圣职责。党和政府的一切工作，归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。他强调：建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。要按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系 《扎扎实实推进服务型政府建设 全面提高为人民服务能力和水平》，《人民日报》2008年2月24日。。
服务型政府的建设，代表了我们党在成功完成了社会制度改造和取得了经济发展丰硕成果的基础上，把社会的主要财富运用于民生、运用于公共服务的崭新进程。这一历史性的转型使群众路线更加紧密地融汇在人民群众的切身利益和幸福生活中。
2 公共服务：弥补市场失灵，催生群众路线的新的生长点
公共服务，从经济社会发展的进程来看，它是应对市场挑战的重要举措。离开了公共服务，市场的负面效应将撕裂群众路线要求的整体性和公平性。
市场经济是中国共产党在推进中国特色社会主义进程中极具胆魄的开创性选择，在人类历史上第一次将它与社会主义结合起来，并且取得了辉煌的成就，这是对马克思主义的丰富和发展，对社会主义运动的伟大贡献。
然而，从计划经济向市场经济的转变也带来一系列严峻的挑战。从公共服务的角度来看，在计划经济的模式下，单位体制提供了个人所需要的大部分公共服务，包括住房、医疗、婚姻、养老以及其他的社会保障，甚至还包括配偶和子女的有关社会福利，等等。所以，计划经济时期的单位是包容各种公共职能的“微型社会”。每个单位都是一个“大家庭”，不仅要为人们提供就业的机会和场所，而且还要为人们提供一个安身立命的地方，使其生老病死、婚丧嫁娶、衣食住行都有一个坚实的依托刘建军：《单位中国》，天津人民出版社2000年版，第191-195页。。
市场经济打破了单位体制，使对单位制公共服务的传统依托不再存在。然而，市场并不具有公共服务的功能，更重要的是，市场遵循价值规律，在优化资源配置的过程中，使强者更强，弱者更弱，这也是一种市场失灵的现象。公共服务的缺失和市场分化叠加，市场的负效应就被放大了。如果不遏制这一趋向，社会将出现严重的两极分化现象，社会主义将丢失共同富裕的基本属性。
服务型政府的建设，实现了公共服务由单位向政府的转移。直接以政府为提供主体的公共服务比起单位制来，能够在更大的范围内整合和利用资源，实现更公平和更普遍的平等服务。
政府提供公共服务，体现了在发挥市场竞争和优化资源配置功能基础上对群众利益的维护。否定市场，不可能有效地促进现代生产力的发展和经济繁荣，最终也会危害人民群众的利益；但如果放任市场的分化，也就背离了最广大的人民群众的利益。因此，服务型政府的建设，是开辟了一条市场经济条件下维护和促进人民群众利益的新路。
公共服务对市场失灵的弥补的一个重要的方面，就是保证给每一个人提供平等的起跑线，使其在一个公平的环境内竞争。各项社会保障、各项民生措施都体现了这一点，作为公共服务的教育更是其典型的体现。
教育对当代社会发展的影响，一个突出的方面是体现在人们的收入水平上，继而相当大地影响到社会的平等与和谐。事实证明，高收入与接受的教育较
多、掌握的知识较多密切相关。美国人口普查局公布的一份报告的材料显示，一个大学毕业生平均年收入比一个高中毕业生多23万美元左右。中国的情况也是如此。有研究表明，在我国城镇居民中，小学、初中、高中、大学不同学历劳动者的收入比为1∶ 117∶ 126∶ 18，呈现出随着学历的升高，收入也明显升高的趋势。
值得注意的是，如果能够保证通过公共服务提供比较公平的教育，就能够较好地遏制其后产生的收入分配差距过大的趋势；但如果没有这一保障，教育是市场化的，那么愚昧→贫困→承续愚昧→承续贫困→再承续愚昧→……这一恶性循环就无法打破。因为贫困者是无法支撑使其改变生存状况的足够的教育成本的，所以只能继续地贫困下去，甚至是一代又一代地延续这种恶性循环。
中国公共服务的水平不断提高。以教育为例，2000年，我国按期实现了“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”的两大目标，在世界9个人口大国中率先实现全民教育目标，实现了历史性的大飞跃。到2005年底，全国实现“两基”的地区人口覆盖率和全国初中阶段毛入学率双双达到95%，全国小学学龄儿童入学率达到992%《义务教育法全面修订的重大意义及政策方向》，《中国教育报》2006年9月2日。。2010年5月，国务院审议并通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，其中进一步作出明确规定：逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，到2012年达到4%。 服务水平的提高，施惠于广大人民群众，为市场经济条件下群众路线的贯彻谱写了新篇。
3 均等化服务：消除历史性差异中的群众路线的新的生长点
公共服务的发展和完善是一个历史的过程，中国从计划经济到市场经济的转轨时间不长，公共服务还存在诸多历史性的缺陷。一个比较突出的方面，就是由各级和各地方政府承担的公共服务存在着明显的甚至是较大的差异。例如，以教育为例，2007年全国部分县（区）教育、医疗、社保方面部分指标的调查显示出较大差异。从义务教育阶段人均公用图书和百名学生占有专职教师数由高到低排名情况看，被调查的前20个县是后20个县的51倍和26倍；从每千人拥有医院、卫生院病床数和医技人员数由高到低排名情况看，前20个县是后20个县的4倍和5倍；从城市和农村低保标准由高到低排名情况看，前20个县是后20个县的32倍和68倍参见程光等《关于完善财政转移支付制度的思考》，《学习时报》2009年11月21日。。
公共服务水平的高低，与政府间财政能力的差异密切相关。据调查资料显示，从省级情况看，2007年，东、中、西部的省（市、区）级按财政供养人口计算的人均可用财力分别为1698万元、730万元和1038万元，县级人均可用财力分别为708万元、352万元和383万元。中西部地区人均可用财力与东部地区的最大差距是233倍；从市级情况看，前10位人均可用财力为1204万元，后10位为376万元。前者是后者的32倍。其中最高的市为1899万元，最低的市仅为280万元，相差678倍。从县级情况看，前20位人均可用财力为1919万元，后20位为243万元。前者是后者的789倍。无论是东部、中部还是西部地区，县级人均可用财力均低于省级和市级参见程光等《关于完善财政转移支付制度的思考》，《学习时报》2009年11月21日。。
财政能力的差异源于历史遗留下来的发展差异。为减少和消除这些差异，这就提出了公共服务均等化的目标。2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中就提出，要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度” 《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2006年版，第1072页。。2008年2月，胡锦涛总书记在政治局学习时提出“要逐步实现基本公共服务均等化”，2009年12月，中央经济工作会议在部署2010年经济工作中，提出要继续推进基本公共服务均等化。
2011年3月，财政部提交十一届全国人大四次会议审议的预算安排报告显示，2010年，中央对地方税收返还和转移支付支出3234963亿元，增长133%。同时，2011年公共财政预算安排，中央对地方税收返还和转移支付支出增加到37310亿元，增长153%。体现了政府将不断改进和加强转移支付的制度和办法，加大对落后地区的财政支持，让各地区更加均衡协调地发展的政策取向财政部：《关于2010年中央和地方预算
执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告（摘要）》，《经济日报》2011年3月6日。。
2011年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第四次会议上的政府工作报告中，将“逐步实现基本公共服务均等化”作为“十二五”时期的主要目标和任务之一《温家宝在十一届全国人民代表大会第四次会议上的政府工作报告》，《人民日报》2011年3月16日。。
均等化服务突出了公共服务的普遍性和平等性，把重心置于最普通的大众，既是对市场经济带来的社会分配过度分化的积极应对，也是对历史上遗留下来的发展不均衡的有效化解，与群众路线的根本理念和内在精神相一致，但却具有了新的时代形式和意蕴。
群众路线的开拓具有不可忽略的时代意义，它决定着中国共产党能否在新的历史条件下，始终紧紧地同人民站在一起，忠实地代表人民的利益，赢得人民拥护的根本性问题，从而也为民族的振兴、现代化伟业的昌盛奠定了坚实的基础。
