[摘要]政策对实践起着决定走向、影响进程、进行扶持、制约质量的作用。上世纪末以来，小学教师培养政策进入了转型、突变时期，短短几年时间，小学教师培养体系“乱象纷呈”，复杂异常，面临诸多发展困境。反思政策，问题有三：调研缺失，政策制定带有随意性；遭遇挟持，政策内容缺乏独立性；偏离预期，政策执行具有缺损性。加强小学教师培养政策建设，一要找准政策着力点，二要加强政策执行力。

[关键词]小学教师培养政策政策着力点政策执行力

上世纪9o年代以前，小学教师培养政策相对平稳、清晰，基本围绕定向性(免费教育、定向分配)、封闭性(由独立设置的师范学校培养)、数量型(主要满足于数量需求)、中师化(招收初中毕业生，中等师范学校培养)等特点来设计，小学教师培养实践也得以平稳运行；但上世纪末以来，小学教师培养政策进人了转型、突变时期，短短几年时间，中等师范学校几乎消亡殆尽，小学教师培养体系“乱象纷呈”，复杂异常，面临诸多发展困境，原本意在提高教师专业化水平的教师教育转型竞“削弱了师范教育体系．降低了教师专业化水平，其中损失最大的是小学教师”，“由于在理论上准备得不充分，在实际上又没有调查得很清楚，对改革缺乏科学的论证，使我国教师教育的改革走了一段弯路。”反思上世纪末以来小学教师培养政策的存在问题，有利于我们修补政策，改革创新，使小学教师培养实践走上正确轨道。

一

、小学教师培养政策的问题分析上世纪末以来，体现小学教师培养政策的国家层面的相关文件主要有以下几个：一是教育部1998年12月24日制定，国务院1999年1月13日批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》；二是1999年3月教育部颁发的《关于师范院校布局结构调整的几点意见》(教师[1999]l号)；三是1999年6月中共中央、国务院颁发的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》；四是教育部《关于加强专科以上学历小学教师培养工作的几点意见》(教师[2002]4号)；五是教育部《关于规范小学和幼儿园教师培养工作的通知》(教师(2005]4号)；六是国务院办公厅转发教育部等6部门《关于(教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行))的通知》(国办发[2007]34号)；七是2007年国务院批转教育部的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》。wWw.11665.CoM以上文件或直接或间接确立了小学教师培养的政策走向，总体上体现了“非定向性、开放性、质量型、高校化”的改革思路，其积极意义在于，促进了教师教育理念的转变，引发了教师教育体制的改革，开启了教师教育体系的转型。但存在问题不容忽视，表现在：(一)调研缺失，政策制定带有随意性教师教育的健康发展首先有赖于教育决策者的正确决策，而正确决策的前提很大程度上又依赖于教师教育研究者对政策的充分研究而提供的智力支持。我国教师教育政策建设的现实却是，“决策者和研究者是两个范畴，两种工作规范，两种文化。长期以来，研究者把政策放在研究的视野之外，决策者也没有把政策与研究联系起来。”[2)仅以2002年9月10日教育部颁发的《关于加强专科以上学历小学教师培养工作的几点意见》(以下简称《意见》)为例，应该说，这个政策文件是小学教师培养规格、培养主体、培养体系发生重大变革的指导性文件，但是，由于决策者与研究者未能有效融通。有机结合．未能深入实际广泛调研，致使文件的内容安排、出台时机都有不少缺陷，随意性较强。比如：“教师教育的转型的实质不是培养形式的变化，而是水平的提高。”但仔细研读这一文件，我们可以发现，小学教师专业水平、培养质量的提高并没有成为这个文件的关注重点，相反，却是学历、培养主体、管理体制等形式问题成了重点关注的内容．显得有些轻重不分，本末倒置。再如：关于培养规格提升、培养主体变更问题，涉及到大至优质中师的资源保护、中师与高师的顺利对接、生源质量的必要保证、小学教育专业重构与建设，小至中等师范的去向安排、教师教育队伍的优化组合、招生就业体制的进一步理顺等等一系列错综复杂的问题，绝非一纸文件、一道命令就能迅速解决的．必须仔细、周密论证，科学、稳步实施。但《意见》中关于这些问题处理的表述或“蜻蜒点水”，或“避重就轻”。或“避而不答”，没有明确的时间表，没有清晰的“路线图”又如：文件中涉及初中起点还是高中起点的问题有这样一段表述：“招收初中毕业生，实行‘五年一贯制’专科教育，有利于小学教师职业道德、知识、能力和素质的综合培养．有利于提高教师专业化水平，是当前我国培养专科学历小学教师的重要补充。”既然认可招收初中毕业生具有有利于综合培养、有利于提高教师专业化水平的优势(应是与高中毕业生比较后产生的结论)，又为何置其为“重要补充”的地位?显得前后矛盾、逻辑错乱、随意性较强。

顾明远先生对这份文件引发的改革有过一个评价：“这些改革的后果是什么呢?说得极端一些、激进一些是削弱了师范教育体系，降低了教师专业化水平，其中损失最大的是小学教师。这不是危言耸听，有事实为据。过去中师毕业的小学教师虽然接受普通教育的水平较差，但是他们都是各地优秀的初中毕业生．在中师通过严格的师范教育的训练，掌握了较好的教育小学儿童的知识和技能。但是现在的师专生，却是高考队伍中较差的一部分学生．只达到专科的录取分数线。师专的专业分科较窄，学习的课程缺乏小学教育应有的科目。小学教师需要的是宽广而不是专深的知识，而且他们最好在艺术方面有所专长．会唱善跳，能适应儿童活泼的天性。但是师专的学生都来自高中毕业生，可塑性就不如中师生，艺术素养和技能都不如中师生。再加上高等学校那种专业的导向作用，不利于培养小学教师。如不论专科学校还是本科院校，强大的导向是报考研究生，在这种导向下，教师教育的质量是难以保证的。许多小学校长反映，现在专科或本科毕业的小学老o0o0师反而不如中师毕业生那样适应小学教育。今天来反思，如果当初不是一刀切地取消中师，而是渐进式的，保留中师的建制，延长中师的学习年限，可能会比现在这种状况好得多。我国师范教育建立一百多年来。各地建立了一批中等师范，如长沙一师、南通师范、保定师范等．都有上百年的历史，培养了大批革命工作者和教师。今天毁于一旦，实在感到可惜。”[(二)遭遇挟持，政策内容缺乏独立性在上述政策文件中，除了个别以“培养小学教师”为题名和关键词外，绝大多数都是以“培养中小学教师”为题名和关键词的。比如：1999年3月，教育部《关于师范院校布局结构调整的几点意见》提出，要“进一步拓宽中小学教师来源渠道，鼓励一批高水平综合性大学参与培养中小学教师”。1999年6月，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，“鼓励综合性高等学校和非师范类高等学校参与培养、培训中小学教师的工作，探索在有条件的综合性高等学校中试办师范学院。”这似乎没什么不对。中学教师和小学教师被合称为“中小学教师”，是频率很高的现象，这在许多语境中，是可以理解和接受的。但是，这个指称所隐含的忽略中学教师和小学教师各自的专业特性的意蕴，则是客观存在的，值得我们高度警惕，尤其是在历史和现实中，小学教师专业特性和培养规律频频被忽略、被曲解的大量事实存在，提醒我们必须研究、彰显小学教师的专业特性和培养规律，必须保证小学教师培养政策的独立性。

事实上，仔细研读这些以“培养中小学教师”为题名和关键词的政策文件，可以发现其内容基本上适用于“中学教师”的培养，也即小学教师培养工作在政策层面遭遇了“挟持”与“绑架”。比如：非定向、多元开放、综合性高校参与，是上述政策的“主旋律”．但这样的“主旋律”其实只是适宜在中学教师培养中“唱响”。也即中学教师的来源可以多元化，但小学教师应当由专门的教师教育机构来培养。教育部师范教育司管培俊司长指出：“培养高中以上的教师，可能综合大学和高水平师范大学更具实力．更有后劲，因为他具备学科优势和多学科综合的优势，师资力量的优势；而初中以下，尤其是小学和幼儿教育，其他师范院校培养的毕业生似乎则更有优势，不仅过去、现在，将来也是。”i5我国著名学者成有信先生指出：即使实行了教师职业证书制以后，幼儿教育高师和小学教育高师类学校仍应保留。在这方面日本的经验值得注意：日本是在实行了小学教师的非定向培养方式后于20世纪70年代又重新恢复了小学教师定向培养的方式，即通过师范教育培养的方式。一些实际工作者也提出：目前的师范本科或专科除了招生生源不理想外，毕业的学生也不适应小学教育特别是不适应农村小学教育。建议小学教师应该由专门机构——五年一贯制师范来培养。i6这是由于小学教师和幼儿教师不同于中学及其以上学校教师的特殊性决定的：幼儿教师和小学教师要有担任多学科教学的综合知识和综合能力：教育理论、教育知识、教育技能和教育艺术对低年级学生的教育比之对高年级学生的教育具有特殊的重要性．即幼儿教师和小学教师掌握和运用低年级儿童认知、行为习惯和人格形成的规律性知识和相应技能在教育中的作用更大。忉(三)偏离预期，政策执行具有缺损性小学教师培养政策自“开放”的“号角”吹响以后，一些并不具备条件的综合性大学、非师范院校、高职院校纷纷加盟小学教师的培养队伍，但许多这样的院校举办教师教育的兴奋点并不在教师教育，而在于填补学科空白，完善学科门类，加速学校综合化进程。致使小学教师培养“市场”和体系混乱不堪，培养质量难以保证。

针对不恰当做法和不规范行为，2005年教育部《关于规范小学和幼儿园教师培养工作的通知》(教师[2005]4号)指出，培养小学和幼儿园教师的学校首先必须达到国家规定的基本办学条件要求和具备举办教师教育的基本条件，并要求各省级教育行政部门组织开展小学和幼儿园教师培养工作的专项评估。2007年周务院批转教育部《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，提出要“逐步形成开放灵活、规范有序的教师教育体系”，首次增加了“规范有序”四个字，有深刻内涵和现实针对性。应该说，这两个政策文本带有政策修补的意味，但执行、落实情况并不理想，大多数省份并没有开展专项评估。华东某省虽在几年前就确定了教师培养定标准、定院校、定规模、定专业的工作思路，但却一直缺乏行动，未能有效推行，致使该省小学教师培养t作至今仍处于无序、徘徊状态：全省目前培养小学教师的院校，共有35所，其中有些是民办学院、职业技术学院，加上招生规模也不根据实际需要，带有很大的盲目性，造成资源浪费和质量下滑。

二、小学教师培养政策的发展建议加强小学教师培养政策建设，是一项系统t程。我们认为，当务之急有二：一是找准政策着力点，二是加强政策执行力(一)找准政策着力点1．构建小学教师教育标准随着我国基础教育课程标准的实施和课程改革的不断深入，社会各界对教师教育质量和教师专业持续发展越来越关注。事实上，我国研制教师教育标准的工作早在几年前就已启动，其内容涵盖《中小学教师专业标准》、《教师教育课程标准》、《教师教育机构资质标准》、《教师教育质量评估标准》等四个方面，但何时出台尚没有时间表。

对于即将制定、出台的小学教师教育标准体系，我们有如下几点建议：一是小学教师专业标准应该是独立的，而不是“裹挟”在中小学教师专业标准之中的。唯有如此，方能体现小学教师的专业特性，方能避免“小学教师培养中学化”的倾向；二是高度重视小学教师的教育素养要求．在专业情意、专业技能、专业知识方面体现小学教师质的特点，避免盲目追求学历和“学术性”导致“教育性”削弱的现象“重演”；三是确立教师教育机构资质标准，必须“消减”“高水平、综合性大学一定能培养高水平教师”的想当然主张，要高度重视小学教师培养经验、文化的因素．重视经改造后的传统优秀中师资源的使用。

2．重组小学教师教育资源

实行教师教育开放化以来，由于没有实施小学教师培养准入制度，一些并不具备条件的非师范院校加入了培养小学教师的机构行列，一些地方甚至出现了取消中师却让中等职业学校培养小学师资的情况。因此，要组织开展小学教师培养工作的专项评估和机构资质认证，根据实际情况调整师范布局结构，重组小学教师教育资源，加强小学教师培养基地建设。在这方面湖南省的做法值得借鉴。

2006年湖南省经过严格评估，确定若干所高师院校作为培养小学、幼儿园教师的基地，这些小学教师培养机构资格认证的学校均是在中师基础上发展起来的本专科师范院校．从而较好地保存了中师的优质资源．明确了师范院校合理分工，不同类型学校的教师由相应的教师教育机构来培养，更能体现小学教师的专业特性和规格要求。㈣3．加大省

级政府统筹力度在原来的行政管理体制下，中学教师主要由教育部直属师范院校和省属师范院校培养，小学教师的培养长期以来基本上是交由市、县负责(省级教育主管部门虽然设有师资处此类的业务指导、规划部门，但因财权、人权、事权的体制障碍，事实上或无心过问，或鞭长莫及)，财政投入、招录计划、课程方案、队伍建设等缺乏保障．培养质量也得不到可靠保证。随着省管县行政体制改革的实施，《教育规划纲要》指出，要“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹”。鉴于小学教师培养已纳入高等教育序列．推进小学教师本科化也势在必行，再加上各地对小学教师的需求开始从数量满足走向质量提高，在这种背景下，小学师资的培养由省里统筹规划，培养小学师资的师范院校由省里统一管理，既是必要的，也是可行的，建立相对独立的现代小学教师教育体系的时机已经成熟。

例如湖南省从2010年起在国内率先启动初中起点本科层次农村小学教师培养。按照“自愿报名、择优录取、定向培养、公费教育、定期服务”的原则，采用二·四分段、分专业方向模式。学生入学后前2年按中职学生注册学籍，学习基础文化课程；2年期满参加当年普通高校招生对口升学考试，考试成绩达到省当年划定录取控制分数线的，升入本科层次学习4年。本科修业期满，成绩合格者由湖南第一师范学院颁发初中起点本科文凭及学士学位证书。[1o]4．扩大师范生免费教育规模2007年起，国家在教育部直属6所师范大学实行师范生免费教育已初见成效。工作进展顺利，考生报名涌跃，生源好于往年，反映了国务院关于实行师范生免费教育的决策深得民心同一年。江苏省南通市在全国地级市中率先启动了五年制师范生免费教育、定向培养的试点工作。由于提供了免费教育、协议定向的政策保障，并且采取了提前录取的保障措施，因此，2007年免费师范生的招收一改前几年师范生源人学成绩步步下滑的颓势，呈现可喜局面。

江苏省2010年免费幼儿师范男生招生面试竞争激烈，录取比例达300：1，竞争激烈程度超过公务员，录取分数线超过当地的四星级高中。in由此可见，近十年来师范生源质量下降，以及由此而导致师范毕业生质量下降是政策制度层面的问题，而不是培养模式的问题。事实表明，在地方师范院校实施师范生免费教育，能改变生源质量，能培养思想素质好、职业技能强、业务水平高的“下得去、留得住、用得上、干得好”的教师，能更好地解决农村教育的师资问题。这符合我国国情和基础教育的实际，符合国家倡导教育家办学的导向，是教师教育改革发展的方向。

(二)加强政策执行力

加强小学教师培养政策的执行力，我们认为以下要素是不可或缺的：一是要有适切的目标，即政策的指向要清晰。小学教师培养政策要依据小学教师专业特性和培养规律，着眼水平提高而非形式变化；二是要有明确的职责。

谁是执行主体．各自承担什么职责要非常明确；三是要有6700o@合理的路径。许多时候，大而无当的意见解决不了任何问题，必须要有明确的时间表、清晰的路线图。2005年教育部《关于规范小学和幼儿园教师培养工作的通知》要求各省级教育行政部门组织开展小学和幼儿园教师培养工作的专项评估。但因为没有确立时间表和路线图，致使执行情况很不理想：四是要有科学的考评。例如：教育部直属师范大学实施师范生免费教育是一种“示范性举措”．地方政府和师范院校积极“跟进”应成为一种“常态”，但因为缺乏科学的专项考评，致使该项工作目前开展得很还平衡：五是要有到位的监督。及时对执行结果进行反馈总结，是提高管理执行力的有效手段，约谈、问责、限期整改等应成为监督的重要工具。

 

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