[摘要]基础教育均衡发展是我国教育政策的重要取向和价值选择，当前我国基础教育均衡发展的重点是义务教育阶段。均衡发展的实质就是办好每一所能生存、可持续发展的基础教育学校。推进基础教育均衡发展是政府的责任和行为。各级政府要统筹协调、全面规划实施教育发展；增加教育投入，完善各级政府义务教育经费的分担机制；切实改善农村教育的办学条件，办好农村中小学，尽快缩小城乡教育差距，是推进基础教育均衡发展的重要策略。同时，加大基础教育新课程的实施力度。切实提高基础教育质量，做到均衡发展与优质发展相统一。
　　[关键词]基础教育；义务教育；教育均衡发展

　　
　　基础教育均衡发展是我国教育政策的重要取向和价值选择，当前我国基础教育均衡发展的重点是义务教育阶段。目前我国基础教育存在着一些矛盾和问题，这既有历史性原因，也有制度性原因，历史性原因要通过经济和社会的发展逐步加以解决，制度性原因则需要通过制订具有一定取向和倾斜的公共政策来加以解决。
　　
　　一、基础教育均衡发展的基本理念
　　
　　基础教育均衡发展是与经济社会的均衡发展相呼应、相协调的。从宏观角度来说，它是指不同区域间基础教育的均衡发展；从微观角度来说，它是指学校间的均衡发展。其实质就是办好每一所能生存、可持续发展的基础教育学校。均衡发展是个过程，是每所学校办学水平提升的过程，是均衡发展与优质发展的统一。基于这一认识，基础教育均衡发展应确立如下基本理念。
　　
　　(一)基础教育均衡发展是政府的责任和行为
　　现代国家的政府主要职能是管理公共事务，提供公共服务，因此政府必须是公共型与服务型的，而公共服务的本质和要义是公平和公正。WWW.11665.coM现代社会，政府与市场的功能与职责十分清晰：市场提供经济效率和资源的优化配置，政府提供社会公平和资源的均衡配置。因此，推进基础教育均衡发展的责任在政府，关键也在政府。政府和教育行政部门要对全局性的公共教育服务负责，基础教育应该成为各级政府管理和服务职能的逻辑优先，尤其是中央政府和省级政府要承担主要责任，而不能把投入和管理的责任推给县级、乡镇政府。在教育投入上，政府要坚持向经济欠发达地区和弱势群体倾斜，加大对贫困地区的扶持力度，保障弱势群体受教育的权利。在办学条件的规范上，要约束政府合理配置教育资源，规范义务教育阶段学校的办学条件。无论城乡，政府都要制订出统一的合格标准，使每一所中小学拥有大体均衡的物质条件和师资队伍，为它们提供一个公平的生存和发展的平台。
　　强化各级政府承担义务教育的主要职责，应做到以下四点：第一，政府承担义务教育债务，落实义务教育均衡发展的“保底”工程；第二，征足教育附加费，确保地方义务教育均衡发展的资金需要；第三，规范省级财政“转移支付”，完善义务教育均衡发展的投入保障机制；第四，实施“两免一补”助学工程，“强行”推进义务教育均衡发展。
　　
　　(二)基础教育均衡发展是机会与实质的统一
　　教育机会均等是义务教育均衡发展的基本原则，在相当长的一个时期内，贯彻这一原则，最重要的是普及教育，保障儿童平等接受教育的权利。在教育初步普及之后，我们追求的是教育过程中的公正待遇和更高的教育质量，即对教育品质的追求。就事实而言，世界各国在教育质量上的不公平比教育机会上的不公平严重得多。人人享受高质量的基础教育仍然是当前世界许多国家面临的重大挑战之一。因此，我们不能把“教育均衡”理解为简单而朴素的平均主义，而应在实现教育机会均等的基础上逐步实现教育的实质均衡，为具有不同需求的学生提供多样化的教育服务。
　　人们对教育均衡的判断与认同，总是基于自身现实生活的处境和特定的社会阶层与背景，因而不同的利益群体会对教育有着不同的评价标准。就校际差异而言，如果从均等的受教育权来看，是不公平的，但如果从满足不同人群的教育需要来看，又是一种公平的具体表现。随着教育发达水平和民众认识水平的提高，教育必然从专业话题走向大众话题，人们的教育质量观也会从单一的考试成绩诉求走向多元化的价值诉求，人的个性充分自由发展需要有多方向、多层次、多类型的教育服务来满足，从而对教育形成多元需求，因而教育的实质均衡也可以理解为能够满足人们多元需求、实现多样化教育的服务。因此，在办学条件逐步改善的前提下，我们的教育政策要鼓励和引导每一所学校从自身实际出发，遵循教育发展规律和人才培养规律，积极发展富有个性的学校文化，从“千校一面”转向自主发展、特色发展和多样发展，为人民群众多样化的选择提供丰富而优质的教育资源，为不同的儿童提供不同的教育，使其天赋、个性和才能得以全面发展、充分发展和自由发展。
　　
　　二、基础教育均衡发展的策略建议
　　
　　在明确了上述理念之后，采取什么样的推进策略就显得尤为主要。基于研究，本文主要提出以下工作策略与建议。
　　
　　(一)政府统筹协调，全面规划实施
　　各级政府应从推进本地区经济社会全面、协调、可持续发展的全局来认识教育发展的战略地位和作用，认识义务教育均衡发展对构建和谐社会的意义和价值；要将义务教育均衡发展作为构建和谐社会的重要指标，纳入经济、社会发展的整体框架；将义务教育均衡发展作为政府为本地区人民办实事、谋实惠、求幸福的重要内容，并在实际工作中认真加以推进、实施和落实。同时要把义务教育发展好坏、发展水平、均衡程度等列入各级领导干部目标责任制和政绩考核的重要内容。
　　在强化政府办学主体地位的同时，我国要通过制度安排和政策扶持，调动各种社会力量的办学积极性，实现办学主体的多元化。政府的教育责任首先是政府的行政责任，要按照《中国教育改革和发展纲要》的要求，确保国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重达到4％。在教育投入相对不足、公共教育资源有限的情况下。要把公共教育资源配置到急需的地区和人群中，要充分考虑教育投入和资源配置的效益，要充分考虑教育资金分配和使用的长期效用和社会效用。在教育硬件设备基本满足需要的前提下，应在教育教学软件配置、教师培养、课程改革、提高教育水平等方面加大投入。政府的教育投入要能够拉动社会、民间和家庭对教育的投入，要通过制度安排和政策设计，形成社会多方面办学的积极性和主动性，形成办学主体多元化的格局；要采取多种方式，如建立教育基金、建立股份制集团等，扩大教育融资渠道，推动基础教育的发展。
　　
　　(二)增加义务教育投入，完善各级政府义务教育经费的分担机制
　　依法增加教育投入，坚定不移地贯彻落实《中华人民共和国教育法》和《中国教育改革和发展纲要》的有关规定，提高财政性教育经费占gdp的比例，各级政府要确保各级财政教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用和公用经费逐步增长。加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度，加大向经济欠发达地区、向弱势群体倾斜的力度。进一步完善农村义务教育管理体制，增加国家财政对农村义务教育的投入，保障农村义务教育健康发展。经费投入责任上移，逐步建立从中央到地方各级政府分担义务教育经费的机制，加大省级以上财政对农村义务教育转移支付力度。
　　我国现行的财政结构是倒三角，中央和省级财政实力雄厚，县级财政捉襟见肘，乡级财政入不敷出，因此要逐步建立以中央和省(自治区、直辖市)为主分担义务教育经费的公共教育财政体制。省级以上财政有必要进一步加大对农村义务教育转移支付的力度，实行教育经费预算单列，提高教育经费的预算等级。同时要赋予教育部门对教育经费预算的编制权，教育经费的分配权和管理权也划归教育部门。对需要变更产权和增量投资的项目实行拨改投、拨改贷的投融资体制改革。在学校布局和建设项目投资中，实行拨改投的体制改革。以项目为载体，组建项目投资公司，由学校、教育投资公司和社会企事业单位组成董事会，实施股份制管理，引进社会资源，改善和提高投资效益。

　　多渠道筹措教育经费，优化资源配置。由省(自治区、直辖市)政府设立地方性教育公募基金会，由财政拨出专款构成原始基金，由基金会依照法律法规向社会募集基金，积极吸引社会资金，大力拓展教育基金社会筹资渠道，积极鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学，落实有关所得税减免政策。笔者建议尽快制订教育投入法律，以国家法定形式明确各级政府承担的教育责任，保障义务教育阶段必需的生均教育事业费、公用教育经费的供给，切实建立起与各级政府财政收入同步增长的优先增长机制，以保障义务教育的持续稳定发展。
　　
　　(三)推进中小学标准化建设
　　政府要为人民群众提供相对均衡的办学条件，使每所中小学都能按照法定标准，拥有大体均等的物质条件和师资队伍条件。政府对学校的投资，无论是农村还是城市，占地面积、基础设施都必须是一样的，从而使义务教育领域形成一个公平竞争的环境。同时要逐步淡化和取消国标、省标、市标以及农村和城市不同办学评估的标准。在当前“示范高中”的建设上，尤其不应当造成新的教育发展不平衡，要使处于不同层次的学校在动态发展中谋求更高水平的平衡和发展。示范性高中要带动一个区域、一定范围内高中教育的发展，办好示范性高中的最终目标是办好每一所高中，坚决克服以“示范学校”“窗口学校”及“教育现代化试验学校”为名，行“重点学校”之实的现象，避免学校之间的差距继续拉大。
　　
　　(四)切实改善农村教育的办学条件
　　我国要从农村教育的实际情况及未来发展需要出发，制订农村义务教育合格学校标准，合理规划，分段实施，积极推进农村合格学校建设工程。各地区要尽快制订适合本地区社会经济发展水平的义务教育办学基本条件和统一的建设标准。这个标准应当从学校建制、场地与校舍、设备与设施、经费与保障、校长与教师、课程与管理、奖励与惩罚等若干方面作出明确的量化要求和具体的发展标准。在关注硬件指标体系建设的同时，更多地关注校长配备、师资质量、课程管理、奖惩机制等学校发展的软件因素。各地要做好中小学布局调整工作，规范学校的办学规模，普及高中阶段教育。随着入学高峰期的退去，学龄人数将逐年下降，各地区必将面临新一轮的布局调整任务，其重点应是彻底取消办学点。就初中阶段教育而言，各乡镇都应只保留一所初中，而小学阶段教育则要联片办学，发达地区可集中办好一到两所中心小学。各地应根据实际情况早作规划，提前启动，确保义务教育持续发展。要扩大农村普通高中的办学规模，加大对农村普通高中的投资力度，改善农村普通高中的办学条件。
　　
　　(五)促进教育资源区域流动，共享优质教育资源
　　构建基础教育均衡发展的平台，还要在教育资源的开发、利用和管理上多下工夫，如图书、仪器、体育场所、劳动技能培训、局域网的建设等。在广大农村，即便在城市，也不需要每所学校都建一个塑胶跑道的运动场、建一个劳动技术中心、置一套劳动设备、搞一个军训基地、建一个中心网站、搞一个局域网等。对这些设施，各区域内应该实现一定程度上共享，最大限度地发挥资源的作用，使有限的投入发挥更大的效益。在人力资源上也要实现合理配置，推动校长和教师资源流动制度化。校长和教师的智力资源要打破校际壁垒，合理流动，对名教师、特级教师、优秀教师要实行区域共享，让他们在更大范围内发挥作用。同时还要利用现代教育网络建设丰富的教育资源信息库，借助现代化的信息教育平台，实现省域、市域、县域内优质教育资源共享。
　　各级教育行政部门要把薄弱学校的改造与提高继续作为重点工程加以推进，要不断增加教育投入，改善薄弱学校的办学条件，提高薄弱学校的办学水平和教育质量。笔者建议把各地区保障义务教育阶段的基本办学条件纳入对同级党委、政府主要领导的工作实绩考核之中；在各种地区性评估、评价指标管理中，应当提高该地区实施和保障义务教育水平的权重，要把薄弱学校的改造和发展作为地方教育事业发展评估的主要指标。
　　通过政策倾斜和制度安排等手段，为普通学校发展搭建平台，向薄弱学校提供相对的优质教育资源，培养普通学校和薄弱学校的自主发展能力。优质教育资源具有不同的形式，名校可能更多地拥有整体性的优质教育资源，一些普通学校或薄弱学校也可能拥有局部性的或某一方面的优质教育资源。这种相对的优质教育资源可以通过政策倾斜或制度安排进行合理的分配。
　　另外，各地区要继续办好对教育改革和发展具有引领作用的窗口学校，通过教育活动展示、对口支援、校际联合等途径，充分发挥这些学校的专业引领作用，充分发挥它们在促进高位均衡、形成更多优质教育中的拉动作用，以推动义务教育阶段整体教育水平的提高。
　　
　　(六)加大基础教育新课程的实施力度，切实提高基础教育质量
　　在政策层面，我们应彻底摒弃以考试分数论质量的错误做法，从时代发展的需要出发，全面界定义务教育质量的内涵。和谐社会建设需要每个社会成员都具有终身学习的愿望和能力、具有良好的道德观和价值观、具有信息意识和素养、具有创新精神和实践能力、具有国际意识和开放的思维方式，这些素质要求应成为义务教育质量评定的重要指标。在强调以人为本的今天，教育质量不应只强调社会对人的发展需要，也应关照个体自身的发展需求，培养学生健康的心理、完善的人格以及鲜明的个性，这也应成为义务教育质量的重要内涵。
　　与城市相比，农村教育改革相对滞后，教师素质偏低，农村中小学的课程设置、教学内容和教学方法等都不同程度地存在着脱离农村生产和生活实际的问题，且不重视职业技能教育和创业创新能力教育。针对这些问题，各级教育主管部门应把农村课程改革作为基础教育课程改革的重点来抓，使教学内容更加贴近农村生产和生活实际；鼓励农村学校广泛进行教育资源开发，编写有特色的乡土教材，加强对学生进行热爱农村、建设农村的教育；要广泛建立农村中小学劳动实践基地，在实践中培养学生的劳动观念、劳动技能和创新精神。
　　各级政府要继续推进教育信息化工程，建立并完善教育资源共享机制，充分借助信息技术和网络化的力量推动教育的均衡发展。如果我们能够保证一个区域范围内大部分学校都完成网络化建设，那么，与世界连为一体的网络起码首先保证了所有孩子接受最新信息的机会均等，这是科技进步赋予教育均衡的全新内涵。所以，我们要确立“网络就是学校，建网就是建学校”的理念，抢占“制高点”，实现网络化，让偏僻农村的孩子与城里的孩子一样在网上漫游，及时了解最新的信息，享受优质教育资源。除信息资源之外，各校的教育基地以及博物馆、展览馆等社会教育资源也应做到城乡一体化，在城乡之间、校际之间实现共享。