一、当前我国农村劳动力转移的基本情况
　　
　　农村劳动力是我国最大的劳动力群体。解决农村劳动力转移过程中的就业问题,是“十二五”时期实施扩大就业的发展战略的重要内容。在我国目前阶段,农村劳动力转移的一个主要途径以进城务工或在乡镇企业打工的农民工形式进行。根据国家统计局农民工统计监测调查,截至2008年12月31日,全国农民工总量为22542万人,其中本乡镇以外就业的外出农民工数量为14041万人,占农民工总量的62.3%。
　　我国农业人口的比重在世界上居于较高的位次。根据国家统计局公布的数据,2008年末,我国农业劳动力份额为40.8%。根据相关界定,农业劳动力的份额下降到10%,被视为一国基本上完成劳动力转移的标志,我国农村劳动力转移还要走很长的路。从理论上讲,当一个国家农业劳动者人均耕地面积长期呈下降趋势时,就认为该国存在农村剩余劳动力。据国土资源部公布的全国土地利用变更调查结果显示:我国耕地面积连年呈减少的趋势。目前人均耕地面积已减少到不足1.4亩,仅为世界平均水平的40%。我国农村积压的需要转移的剩余劳动力在1亿以上,这决定了农村劳动力转移是一个长期的渐进的过程。
　　“十二五”时期就业形势不确定因素较多。值得关注的是农村劳动力中曾在外打工的青壮年农民工,特别是第二代农民工。从实际情况看,这些农民工很多已经不适应种地的农村生活,失业返乡后几乎都没有务农的意愿。那些“80后”甚至“90后”的农民工,一则没有自己的土地,二则或许从学校一毕业就进了工厂,根本不知道农活是怎么回事,尤其是濡染了城市的风尚之后,已很难再拿起锄头去种地了。WWW.11665.cOm这一特殊人群在非农领域就业的问题如果得不到解决,将造成严重的失业后果。并且从公平性和合理性角度讲,也应该着重解决这些为城市建设抛洒过汗水并已习惯于城市生活的劳动力群体的就业问题。
　　当前,我国经济和社会发展已经拓展出较大的农民工就业容纳空间。虽然有金融危机的阴影,2009年以来,返乡农民工中有95%已经返城,其中只有不到3%还在寻找工作。目前我国农村劳动力每年转移的规模在600万人左右。“十二五”时期应考虑的因素包括城市化的进展、国家投资的带动、农民工就业政策的完善和就业环境的改进、乡镇企业的发展、农民工返乡创业带动就业、金融危机可能残存的负面变数、就业弹性系数变化、产业结构调整升级的影响等。综合分析预测,“十二五”时期农村劳动力转移可能仍保持目前的规模,到2015年农民工就业总量约可超过2.6亿人。
　　
　　二、影响农村劳动力转移的主要问题
　　
　　(一)城市化滞后
　　农民工最显著的特点是流动性大,大部分往返流动于城乡之间,在流动中进行着代际更替。而在实质上,农民工已成为我国产业工人的主体,其中相当部分人有明显的城市化倾向,渴望长期留在城镇工作和生活。农民工回流的根源是城乡分割的二元结构。由于城市化滞后,导致承载能力有限,公共服务系统难以实现平等对待,相应的福利制度也难以到位。农民工一旦失业,多数人只能选择返乡。加快城市化有利于消除城乡二元结构。2008年,我国城市化率达到44.9%。改革开放30年来,我国城市化率平均每年提高不到1%,低于世界平均水平和同等发展水平国家的平均水平。除了发展速度的问题外,城市化的标志绝不是简单的城市建设和人口规模的扩张。只有当大多数进城的农民工在稳定就业一段时期后能成为在城市生存比较稳固的居民,城市化滞后的事实才真正改变,同时这一庞大人群的消费需求才能进一步转化为工业化的推动力。按保守的估计,到2015年我国城市化化率将超过50%,如何妥善安置日益增加的转移人口也是一个难题。
　　(二)农村人力资本不足
　　农村劳动力的人力资本结构和人力资本存量对农村劳动力转移层次和效果起到非常重要的作用。政府对人力资本投资的倾向和农村家庭对教育的投资能力决定了农村劳动力的人力资本结构和人力资本存量。在这其中,政府的作用十分关键。发达国家较注重农村人力资本投入,如法国用30年的代价换来了70%以上的农民具有大学文凭,60%的青年农民具有中专水平。长期以来我国农村劳动力的人力资本存量少且水平低,问题在于农村人力资本投资不足。这种状况对农村劳动力转移就业形成制约,致使转移就业的劳动力素质层次低,转移收入不高,在就业行业与领域的选择上处于劣势,就业具有间歇性和非稳定性。据测算,目前县乡两级的财政收入约占我国财政总收入的20%,而其财政供养人口却占全国总数的70%,可用来投入义务教育的资金十分匮乏。为解决这个问题,“十一五”时期中央和地方各级财政新增2182亿元投入农村义务教育。这一举措虽能大大促进农村教育发展,但由于基础教育效果显性有一定的时差,农村劳动力素质全面提升还需要一个较长的时期。因此,“十二五”时期将只能处于农村劳动力素质缓慢提高的过程中。此外,农村教育经费的落实值得关注。在财政分灶吃饭的体制下,以往县乡政府普遍以减少农村教育经费支出来维持其他方面开销,也是农村教育经费捉襟见肘的因素。
　　(三)农村社会资本下降
　　人缘、地缘和血缘等社会资本对农村劳动力转移就业有不同程度的影响,体现在降低寻找工作成本、降低工作过程中的生活成本、降低心理成本、回避风险及弥补社会保障不足等方面。社会资本影响劳动力的流向,为打工者带来就业信息,为外出流动者提供一个支援体系,有利于提升劳动力的人力资本。从现实来看,随着市场经济的冲击,随着农村的贫富差距拉大,农村社会的社会资本存量越来越少,农村的人际关系观念逐渐淡薄,相互之间的交流与互相帮助越来越少,农村的社会资本不断流失。有关方面调研结果显示,农村居民对于目前农村社会的人际关系、信任度、家庭关系等方面的看法,显示出不同程度的隐忧情绪,所持的悲观焦虑倾向大于乐观倾向。以995份调查数据作为参照,根据相应的百分比计算得出:悲观倾向度为0.450,而乐观倾向度为0.349。农村劳动力转移难,农村社会资本的下降是一个不可忽视的因素。
　　(四)社会保障缺失
　　农民工社会保障涉及到企业支出成本与社保覆盖面的矛盾、保障待遇与劳动积极性的矛盾、社会保障的统筹层次与各方积极性的矛盾等。作为城市的边缘人,农民工享受的社会保障程度较低。长期以来,企业对雇佣农村劳动力应该承担的必要责任不以为然,并通过降低工资水平或不承担其社会保障将风险转嫁到农民工身上。企业一般以农民工流动性大、建立个人账户不便、参加各项保险将导致企业负担过重等为推卸责任的理由。经过近年我国社会保障制度改革,目前农民工参加社会保障主要有三种形式:一是参保农民工绝大多数参加现行的城镇职工社会保障;二是实行农民工专项保障制度;三是部分乡镇企业的农民工参加农村社会保障。现实中突出的问题是:
　　 1、养老保险
　　 参保率低和退保率高。2006—2008年,民盟重庆市委调研室和綦江县政协曾联合组成调查组,就农民工养老保险问题对中东西部的10个省市、20多个区县的16268位农民工和家属进行了为期三年的调研,发现有91.8%的民工无社会养老保险。而在被调查的农村家庭中,有21%的被调查户家中有两人以上没有承包地。
　　 2、医疗保险
　　 制度建设亟待完善。农民工几乎包揽了城市里最脏、最累和最险的工作,从保护劳动力资源的角度讲,最应该办理医疗保险。目前,城镇医保的参保面正在实现全覆盖,农民工基本上纳入城镇职工基本医疗保险的范畴,将与其他参保人一样享受统一的缴费标准和待遇。“同病不同保”将成历史。需要注意的是,已参保的农民工尽管可以享受医疗费用报销,但是由于只报销超出起付线部分的一定比例,农民工仍然要自付一部分,对于难以承受自付部分的农民工来讲,实际上也享受不到相应的待遇。农民工的医疗保险亟待进一步完善。

　　 3、工伤保险
　　 未能得以有效实施。工伤保险是关系到人的生命权的险种。从农民工从事的工作特点讲,参加工伤保险对农民工是非常重要的。虽然已有相当数量的农民工参加了工伤保险,但在实际中也常常得不到有效实施。发生工伤事故时,赔付主要由雇主决定。
　　 4、失业保险
　　 社会风险难以规避。农民工大多数是在非正规部门就业,失业的机率很大。虽然《失业保险条例》形式上将农民工纳入其中,但这种辅有多项限制性条件的失业预防措施已在实践中暴露出未能满足现实需求的问题。一般情况下,农民工失业后首先是依靠自己过去的积蓄生活,其次依靠向亲友、老乡借钱以解决失业期间的各种费用,很少有人能得到就业单位或地方政府组织的帮助。
　　(五)国家政策落实不力
　　金融危机造成中小企业生产经营困难,一度导致农民工大量失业返乡。政府为此出台了一系列促进农民工就业的政策措施。人力资源和社会保障部要求劳动力输入省份将已在用工地稳定就业半年以上失去工作的农民工纳入失业登记。《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》首次明确表示,有条件的地方可将失去工作的农民工纳入相关就业政策的支持范围,旨在保证外来务工者享有和本地劳动力同样的就业机会。各地政府也纷纷出台促进农民工就业的积极政策,其中针对农民工返乡创业普遍面临融资难、人才缺、土地紧张等困境,制定相关政策给予扶持,如出台农民工返乡创业贷款政策、发放《返乡农民工优惠证》等。但
　　这一系列政策在实际执行中却因种种复杂的利益因素而发生诸多障碍和偏差,以致有些政策成了空中楼阁。
　　
　　三、解决农村劳动力转移过程中就业问题的对策思路
　　
　　(一)采取更积极的城市化政策,促进各城市群协调发展
　　在推进城市化加速发展的同时,促进大城市、中小城市和小城镇协调发展,发挥各层级城镇吸纳农村剩余劳动力的作用。消除劳动力转移的制度障碍,户籍、土地、住房、社会保障制度等政策向多元城镇化倾斜。发展多元城镇经济,将农村劳动力转入以第三产业为主的多元城镇化建设。注重发挥小城镇的作用,为农村剩余劳动力向非农产业转移提供良好条件。
　　(二)加强对农村劳动力的技能培训,加大政府对农村人力资本的投入
　　在充分利用现有培训基地的基础上,加强对农村劳动力的技能培训。围绕劳动力市场需求,有针对性的开展技能培训。统筹各产业需要,就业、创业培训并进。对失业农民工的培训应分清层次,因材施教,增强培训的计划性、目标性和适用性。大幅度增加政府对农村人力资本的投入,优化农村劳动力素质。加强农村教育经费的落实和监督,改善农村教育条件,提高农村教育水平。
　　(三)搞好城乡统筹发展中的就业促进,建立覆盖城乡的公共就业服务体系
　　建立城乡一体的就业政策体系,努力使城乡劳动者共同在一个政策体系下实现惠普。确立以城乡统筹就业为核心的长期产业发展政策。城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位尽量多地使用农民工。建立覆盖城乡的公共就业服务体系,健全完善覆盖城乡的就业服务平台。完善农村劳动力转移市场,建立农村劳动力跨行政区域转移协调机制,建立信息网络,减少农村劳动力流动的盲目性。逐步建立起城乡统一、竞争有序的人力资源市场体系。
　　(四)推进和完善制度建设,将农民工社会保障落到实处
　　在“十二五”时期优先解决突出的基本保障问题。建立农民工工资支付保障制度和社会救助制度。继续完善养老、医疗、工伤、失业等社会保险制度,补充针对农民工特点的适用内容。把农民工的社会保险纳入有差别的社会保险体系,对于有比较稳定的职业,相对固定的住所和单位,且已在城镇居住达到一定年限的农民工,应该纳入城镇职工社会保险体系,对于无固定职业且流动性较大的农民工,则应该采取过渡性的方案,实行低费率、低缴费基数,缴费由用人单位和农民工双方共同负担。积极实现农村社会保障与城镇职工社会保障制度的接轨,以最终向城乡一体的社会保障体制过渡,为农民工提供均等化的社会保障服务。
　　(五)提升农民工享受国民权益的高度,注重政策落实
　　农民工政策是就业政策的重要内容之一。应站在致力于提升农民工享受国民权益的高度,从全局的角度合理制定和调整农民工的相关政策。致力于农民工向城市产业工人的实际身份转变。将农民工失业列入统计对象,在政策上向促进就业倾斜。针对统计数据,在国家投资、资源调拨等方面加大向吸纳社会劳动力领域的倾斜,同时在政府投资项目中规定农民工的就业指标,将非户籍人口就业稳定纳入地方政府的政绩考核中。对于吸纳农民工较多的民营中小企业和农民工返乡创业提供优惠扶持。加强政策执行力,强化监督机制,注重政策落实。