摘要:近年来,许多发达国家开始实行中期预算以弥补年度预算的不足,虽然中国也已开始这方面的尝试,但中期预算还没常规化和正式化。就中国目前没有相应中期财政预算对中长期发展规划做支持以及财政纪律弱化的现状,以及中期预算本身能发挥的作用,中国尽快实施财政中期预算是有必要的。
关键词:中期预算;预算约束性;财政政策
自20世纪80年代以来,许多发达国家和部分发展中国家逐渐开始推行中期预算以弥补年度预算的缺陷。目前,许多oecd国家都已经将中期预算法制化,作为预算工作的一项常设工作进行。根据实践,中期预算确实可以在很大程度上弥补年度预算的不足,同时,开展中期预算还其自身的一些优势。那么,中国是否应该开展中期预算工作?中国的中期预算应该如何编制?本文将对以上问题进行初浅的探析。
一、概念界定
中期预算(medium term budget)也称中期预算框架(medium term budget framework, mtbf),是一个为期通常三至五年(有些国家更长)的滚动、具有约束力的支出框架,它为政府和政府各部门提供每个未来财政年度中支出预算(申请)务必遵守的财政约束(预算限额)。中期预算通常并不详细阐述政府的政策意图,但它明确显示了未来若干年度政府和财政趋势或者政府打算前进的方向,从而有助于公众和其他利害关系者对政府财政承诺的可信度作出准确预测。在形成和决定预算政策过程中,中期预算框架可在年度预算过程一开始就起到约束公共支出需求的作用[1]。wwW.11665.cOm
典型的中期预算的主要内容和特征包括[2]:(1)包含一份财政(和经济)政策报告书;(2)包含一份完整的中期宏观经济和财政预测;(3)包含支出部门和支出机构在下个预算年度以后二至四年的支出估计数;(4)对各支出部门和支出机构的预算拨款数(限额)是硬预算约束的;(5)为避免产生问题,中期预算应是导向性的而非强制性的(并非一个法定的预算方案),不需要立法机关的表决批准,但中期预算的第一个年度必须与年度预算完全一致;(6)中期预算由政府整体层面编制,但所有政府部门都应遵循中期预算为各部门确立的支出限额;(7)中期预算主要依据中期宏观经济框架编制,包括按功能和按大的经济类别(如工资、其他商品与服务、转移支付、利息和投资)分类得出的支出总额估计数。
目前在发达国家如美国、俄罗斯、新西兰、澳大利亚、瑞士等,中期预算已经成为联结政府战略与政策的最主要的工具之一。中国许多省市也已开展工期预算工作的尝试并取得一些实践经验。
二、实行中期预算的必要性
经过多年的实践,年度预算已经暴露出其多项不足之处:如年度预算约束性较弱、有可能增加财政风险及加剧经济波动、年度预算透明度不高以及与宏观经济政策的联系不紧密等。因此,实际操作中需要用中期预算来弥补年度预算不足,使“预算”这个工具能更好地促进经济发展。
(一)加强年度预算约束性
年度预算仅针对下一年预算年度进行,仅对下一年度的政府收入及支出进行预算,对某些不可持续性收入及一次性支出的考虑不足,有可能会将一次性支出或收入误认为是长期性的。所以年度预算不可避免地会有短视的特点[5],不能对未来经济的发展趋势及政府收支的趋势进行预算入考量。
中期预算确定了政府在未来几年内的收入、支出、盈余或赤字总量,在中期预算的法律地位得到确认的情况下,年度预算的制定需要依据中期预算所确定的中期财政收支总量,所以中期预算的主要作用之一是为年度预算建立具有约束性的支出限额。同时,中期预算是“自上而下”的资金分配方式,对预算规模和结果变化都有相应规则,从而可以保障预算资金总额控制。
(二)促进经济平稳增长
年度预算仅针对一年的时期,这在经济波动周期中是极短暂的,所以,年度预算对经济周期的考虑没有中期预算的多,不能针对经济波动制度政府收支政策。因此,对于通过政府收支来熨平经济波动的作用的发挥有相当的局限,甚至有可能会增加财政风险、加剧经济波动。这是因为年度预算对未来可能的支出增长或收入减少因素考虑不足。例如,财政收入尤其是地方财政收入中,有部分是偶然性不可持续的收入,如土地出让金等资源性收入,而现行体制下对这部分收入的使用若安排为经常性支出,则有可能变成基数,很难再压缩减少。一旦这类收入停止以后,政府支出将没有相应的收入来源,从而形成财政风险。
中期预算针对三至五年制定预算计划,在中期预算制定时,需要对未来时期内的经济变化情况,财政收支增长情况进行科学预测,从而制定政府的收支计划,能因时制宜,根据不同经济形势安排政府收支,理论上可能实现同期平衡预算。这样,就能在经济周期内避免政府的过度赤字或盈余,减小政府财政风险;同时也可以在最大程度上通过政府预算实现以财政政策熨平经济波动的目标。
(三)联结政府政策与财政支出
年度预算与政府宏观经济政府的联系不紧密,尤其与中长期宏观经济政策更有脱节的现象,限制了预算政策的宏观调控职能。例如,中国制定五年发展计划,但年度预算因其固有的敌视性,与中国的五年发展计划的联系很少,使五年发展计划在预算方面得到的支持不明显。
中期预算则可以实现预算与中长期国家发展战略的紧密联系。比如,中国可以根据中国的五年计划制定五年期预算,实现财政政策与国家发展战略相结合。
(四)增强政府政策的透明度和可信度
年度预算不利于预算透明度和民众参与度的提高。预算是一种政治程序和受托责任表达工具,在“代理”制度下,年度预算不可避免地会出现“短期行为”和“逆向选择”等道德风险。另外,最近十多年来,中国每年政府收支的决算数与预算数不论是支出方面还是收入方面都有很多倍的差额,这使预算的法律约束力逐渐下降,也使以其民众对预算的信任度逐渐下降,使政府政府的可信度受到质疑。
中期预算则可以避免年度预算的这类问题。首先,中期预算表明未来若干年度政府的财政政策方向,从而增进了预算透明度,有助于公众和其他利害关系者对政府财政承诺的可信度作出判断。其次,中期预算与国家中长期发展战略相联系,减少政策波动或领导人更替对预算和政策连续性的影响,使政府的财政政策更具有可信度。
三、中国引进中期预算的原因
近年来国际经济形势不断变化,中国经济内部也有许多矛盾和问题有待解决,在这样的情况下,对中国政府预算的要求也越来越高,要求政府预算能更加准确地预测国内国际的经济形势,要求政府预算能更准确在根据当前经济形势作出相应的政策调整,要求政府预算能更加透明可信等等。所以,中国有必要适时地引进中期预算,以使中期预算和年度预算相辅相成地满足当前形势对其提出的新要求。
(一)中国有中期发展战略与政策却缺少相应财政预算以支持
对于中国的发展目标及发展方向,中国政府一直都制定“五年计划”,这是中国民众能更好地了解到国家的未来发展战略。一直以来,中国也能很好地完成每个五年计划,中国的高速发展有一部分也是成功制定五年计划的原因。
然而,中国虽有五年计划,但却缺少相应的中期预算予以支持。虽然中国一般每五年编制一次财政中期计划,但计划一经确定一般不作调整。另外,虽然自1998年以来,中国先后编制了《1998—2002年国家财政发展计划》、《2003—2005年国家财政滚动发展计划》和《2004—2007年国家财政滚动发展计划》等三年期滚动计划。但以上五年期的中期计划和三年期滚动计划均有严重的缺陷:首先,五年计划一旦制定后一般不再调整,这使五年财政计划与实际经济运行脱节。其次,三年期滚动计划与中国现有的国家社会经济发展战略联系不紧密,使中期财政计划能联系财政政策与国家发展战略的作用弱化。
所以,中国应尽快将现有有年度预算与中期财政计划的作用相结合,开展五年期的中期预算工作。使中国现有的发展战略在财政预算方面得到更有力的支持,同时,也使中国的财政预算能更加适应中国现实经济运行情况,对经济发展起到更大的作用。
(二)中国需要用中期预算来加强对年度预算的约束
最近十多年中,中国的预算规模不断增长,但是年度预算的约束性弱的局限性也不断突现,财政纪律松弛现象十分严重。这主要是在年度预算的执行过程中,有如下现象存在:每年有大额预算增量主要在下半年形成,相应就需要在下半年几个月的时间内完成对应预算资金相关的政策制定。但是,在较短时间内是很难完成细致周详的政策战略的制定,在不完善的政策计划中,要确保财政增量资金的配置符合经济和社会需要,保证战略重点和优先战略是很难完成的。这就会出现预算约束弱、财政资金用途不合理等财政纪律松弛的现象。
但是,如果能推行中期预算,从中长期对年度预算进行约束,并从中长期的角度对中国未来的发展重点及优先战略进行安排,则年度预算可以在中期预算的框架下安排年度财政资金,保证国家优先及重点发展战略能及时得到资金支持。同时,也可减少年度预算中安排于楼堂馆所建设、公费出国等不合理的支出,加强我国财政纪律的建设。
四、中国的中期预算构想
近年来,中国已经开始对中期预算的初步探索及尝试,中期预算的实践也已经初显成效,形成了高效的中期预算编制的工作机制、锻炼了一批高素质的工作人员、编制出了高质量的财政滚动发展计划[3]。但是,目前中期预算的实施还存在许多问题,如法律地位不明确,各地实施中期预算的办法不一等。本文认为,要最大程度地发挥中期预算的积极作用,应该对中期预算的实施进行统一的规定,具体有以下内容。
(一)关于中期预算的法律地位
应该尽快确立中期预算的法律地位,确立中期预算是约束力高于年度预算的政府收支指导性计划。这是中期预算的作用职能要求的:中期预算是对年度预算实施约束的工具、中期预算应该能起到加强财政纪律的作用。中期预算的以上作用职能要求中期预算的约束应该是硬约束。若中期预算的法律地位得不到明确,则中期预算对年度预算的约束将是软的,中期预算最终将成为年度预算制定过程中的参考资料,不是理想中的年度预算在中期预算的框架下进行。一旦中期预算对年度预算的约束力减小,则利用中期预算加强财政纪律的目的也不能实现。这是因为年度预算若不在中期预算的框架下进行,则未来的年度预算和目前这种在下半年突击完成预算任务的现状将不能得到改变,即将财政资金用于其他非民生项目或楼堂馆所建设的现象也不能得到改善,财政纪律难以改进。所以,开展中期预算工作的第一步应该是明确中期预算的法律地位。
(二)中期预算的编制
1.中期预算时间范围。鉴于中国目前每五年都会推出国家发展五年计划,中国的中期预算应该在五年计划的基础上滚动编制。编制起点与当年的年度预算为同一年,向前延伸五年,以后每年向前滚动。按五年期编制中期预算的原因是使我国的中期发展战略从财政方向得到明确支持,紧密联系国家发展政策及财政政策。但是,按五年期编制中期预算对预算编制工作机制及人员素质将会提出更高的要求,这是因为在预算编制过程中对经济运行形势及经济数据的预测提出的要求更高。
2.中期预算编制者。鉴于目前中国国家发展政策的制定及实施、财政资金支出使用支配过程中,国务院、发展与改革委员会和财政部都参与其中,为中期预算编制及执行过程中的政策协调及合作考虑,中期预算的编制可以由国务院、发展与改革委员会和财政部共同成立中期预算编制工作组,负责在相互竞争预算资源的各项政策之间进行权衡[4],确保形成统一的战略部署并按发展政策优先性编制中期预算。
3.中期预算编制基本要求。编制中期预算不仅需要预测未来多年的经济增长情况、财政收支情况,还要将稀缺的财政资源在各部门间进行总量分配,所以中期预算的编制是一项复杂的工作,中期预算的编制就应该符合一定的要求,使中期预算能达到理想的作用。中期预算基本要求如下:
第一,基于宏观经济预测以及税收政策及其变动,预测多年的收入与支出。第二,根据宏观经济状况与趋势、收入预测、执行现有政策的成本以及可以接受的赤字水平,在预算开始时根据收入预测与政策重点确定部门支出上限。第三,可以要求各部委递交更详细的预算申请,或都要求部委建立多年预算预测,财政部可以改进支出预测,并在年度中根据政策变化不断修正。
参考文献:
[1]the fiscal affairs department of imf (1998): manual of fiscal transparency,box9.
[2]王雍君,等.政府施政与预算改革[m].北京:经济科学出版社,2006:119.
[3]李燕.财政中期(多年滚动)预算:借鉴与实施[j].财政研究,2006,(2).
[4]王雍君.中国的预算改革:引入中期预算框架的策略与要点[j].中央财经大学学报,2008,(9).
[5]肖文东.年度预算与中期预算:比较及借鉴[j].中央财经大学学报,2008,(12).
