摘要:由于转型期中国政府间财政关系的体制特征,使得中国与西方联邦制国家的情况有相当大的差别。因此,虽然中国形成了分权的财政体制,但由于尚未具备联邦制国家的“用手投票”和“用脚投票”机制,因此,无论传统的,还是中国式财政联邦主义理论在中国的适用性都比较有限。
关键词:财政分权;财政联邦主义;市场维护型联邦主义
一、传统财政联邦主义的观点
财政联邦主义认为通过财政分权,由一组分散化的地方政府与中央政府分工提供公共产品具有显著的优势。其一,地方政府可以更切实地掌握本地居民的多样化的偏好,从而更好地满足居民的需求偏好。由于信息约束的限制,中央集权政府按照统一标准提供的公共产品很难满足居民多样化的偏好,而地方政府在公共支出决策过程中,能够根据本地资源状况,掌握支出项目的真实成本,提高决策合理性[1];其二,由地方政府分散化提供公共产品可以提高供给效率。这种优势是通过两种机制实现的,一是用手投票机制,即通过选民合法选举产生的地方政府在地方公共产品需求方面,比中央政府更具信息优势,而且选举机制本身对政府官员的行为构成了约束和激励,要求地方政府提供最适量的公共产品以满足居民需求[2];二是蒂布特(tiebout)提出的用脚投票机制,即各个辖区政府提供各不相同的税负和公共产品组合,居民可以根据自己的偏好选择不同的辖区居住,从而实现公共产品的最优配置和社会福利最大化。
这些都是传统财政联邦主义学者提出的观点,其结论是建立在一系列严格假设条件之上的,包括人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、地方公共产品无外溢性、市场信息完全等,各地方政府提供的公共支出和税负组合不尽相同,因而各地居民可以根据各地方政府提供的公共支出和税负组合,自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。wWW.11665.COm
二、中国式财政联邦主义理论
广大发展中国家大都处于转型时期,有自己的国情,无论是政治、经济还是文化等各个方面都与其他发达国家有着很大差别,即使财政体制改革也向分权化发展,其改革阶段面临的问题还是有着自己的特点,受自己国情的影响和制度的制约。因此,传统财政联邦主义理论往往不能对发展中国家的财政分权给予合理的解释,于是,很多学者提出了与传统财政联邦主义不同的观点,丰富了财政联邦主义理论。加拿大学者伯德(bird)的研究发现在某些发展中国家,各级地方政府通常对国家财政十分依赖,往往容易产生收支赤字并大量举债,财政分权有可能造成宏观经济的严重问题[3]。
传统的财政联邦主义理论并不能完全套用于广大发展中国家,尤其是中国这种正处于转轨过程中的发展中大国,许多学者对中国政府间财政关系作出合理的解释,形成了所谓“中国式财政联邦主义理论”,认为中国的政府间财政关系属于“市场维护型联邦主义”(market-preserving federalism)。持这种观点的学者认为,中国的财政分权同西方的联邦主义相比,更加注重分权化对地方政府的财政激励,即从制度上约束地方政府的行为,形成地方政府对经济的控制与市场机制之间的微妙平衡,也就是说,中国的财政分权达到了维护市场型联邦主义所追求的效果。相对于改革以前的高度集权体制,财政“包干制”给地方政府提供了强烈的财政激励,地方政府必须通过自己的财政努力来实现收支平衡,在这样的制度框架下,地方政府开始真正关心地方经济。
但是,学术界对于中国式财政联邦主义观点也存在不同意见。有学者就认为财政“包干制”的形成,意味着中国政府间财政关系在一定意义上属于财政联邦制,但是,实际上还是1994年的“分税制”改革,正式从制度上加快了财政联邦制的进程。有学者认为从财政学意义上讲,中国形成了比较完整的政府层级和地方政府系统,目前的政府间财政关系已经具备了财政联邦主义制度安排的雏形,不过这种雏形还相当不成熟[4]。持反对意见的学者认为,中国的财政体制与联邦制国家的财政体制有着诸多不同之处,并提出“事实上的准联邦制”的观点[5]。有学者甚至认为,中国的财政分权并未形成所谓市场维护型联邦主义,因为中国的财政分权即使有助于经济增长,但却恶化了各级政府在教育、卫生等领域的投入,反而导致居民福利的下降[6]。有学者通过实证研究得出同样的结论,他们发现在中国,财政竞争导致配置在卫生和教育的公共支出减少,特别是在贫困地区,明显恶化了当地居民的福利状况。
三、转型期中国政府间财政关系的体制特征[7]
1.由中央政府主导的财政分权。中国的财政分权是由中央政府为缓解财政压力而推行的分权,我国的地方政府没有财政制度的立法权限,对于财政体制的调整,地方政府只有建议权,没有决定权。分权的范围、程度都由中央政府根据自身财政状况而调整。财政分权本身具有明显非制度化、不稳定的过渡性特征。这种过渡性特征助长了各级政府的机会主义行为。
一方面,中央政府首先是规则制定者,其次才是财政竞争的参与者。中央政府与省级政府,省级政府与县级政府等上下级政府之间形成了不对称的博弈关系。中央政府根据自身财政状况多次调整财政体制,缓解财政困境成为推动财政体制改革的重要动因。“甩包袱”成了上级政府的常用手法,最终导致了中央与地方之间财权、财力与事权严重不匹配的现象;另一方面,作为博弈的另一主体,下级政府面对上级政府的这种行为,也会相应的采取软预算约束,形成倒逼机制,即他们认为中央政府不会对地方政府的财政赤字袖手旁观,因为长期的地方财政赤字会影响地方经济发展乃至威胁社会稳定,中央政府只能给予补助。因此,在正式的财政制度之外还存在大量的非正式的财政关系,地方政府往往致力于增加游离于正式的财政制度之外的收入,于是“以费代税”、“乱收费”等非法公共融资现象曾一度十分严重。可见,中国的财政分权并未出现市场维护型联邦主义所需要的制度条件。
2.在社会主义政治体制内的财政分权。地方政府之间财政竞争可以被看做是一种政治竞争的表现形式。因为地方政府官员既面临着潜在的政治精英的替代压力,也有进一步升迁的激励,在官员委任制的制度条件下,获得党的首肯是地方政府官员的首要目标。在目前国内把经济建设作为工作重心的大环境下,地方经济的发展成为考核地方官员政绩的一个相当重要的指标。所有地方官员都力图促进本地经济的增长以获得升迁的机会,因此,地方官员实际也符合理性经济人的假设。他们的个人目标体现为追求地方经济最大化的目标,为了达到发展地方经济的目标,必须争取更多的要素,于是政府间财政竞争就进一步展开。周黎安(2002)运用“委托—代理”模型,对1980—1993年间中国大陆28个省的数据进行了实证检验,结果显示各省的经济绩效与地方官员的升迁呈现出高度的正相关性。
3.在人口流动受限制条件下的财政分权。尽管目前户籍管理制度已开始松动,但是,中国人口流动仍然受到各种限制,通过户籍制度制定的歧视性政策仍然是地方保护主义的主要手段。来自中国国内地方保护的调查报告显示,在总共八个方面,共42种地方保护的形式与手段中,反馈最多的前五项都是旨在限制劳动要素流动的措施,分别是“当地政府要求企业招工优先考虑本地户口居民”、“外地职员子女在当地入学成本太高”、“外地职员到当地落户解决户口较难”、“因为政府相应职能不完善,难以为外地职员提供养老、医疗和失业保险”、“限制技术人员,特别是重要的技术人员流动。”[8]显然,户籍制度尽管并不是从表面上限制人口流动,但是实质上通过对非常住居民的歧视政策大大限制了外来人口的发展,从而限制了人口的充分流动。
人口流动性受到限制的状况影响和制约着地方政府的行为。首先,地方政府更重视资本所有者对公共产品的偏好,忽略普通人口的偏好。目前,各地竞相吸引的是人才和“人财”,即拥有较多人力资本和货币资本的人,而不是普通的人口。各地政府一方面出台各种招纳高学历人才的优惠政策,另一方面却对进城务工人员实行歧视性政策,使他们无法同城市常住居民一样享受到相同的教育、医疗卫生等公共产品;其次,解决本地人口就业成为地方政府工作的重点和难点。
四、结 论
虽然中国经过财政承包制和分税制改革,形成了分权化的财政体制,但是,尚未具备联邦制国家的用手投票和用脚投票机制。因此,面对转型期中国的特殊国情,冠以任何形式的“联邦主义”称号,都难以准确描述中国政府间财政关系的特征。笔者认为,有必要对中国的现实进行深入分析,构建一个有效的理论分析框架,为研究转型期中国政府间财政关系起到解释现状、规划未来的作用。
参考文献:
[1]oates wallace e. fiscal federalism. new york: harcourt brace jovanovich,1972:35-45.
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[4]刘云龙.民主机制与民主财政[m].北京:中国城市出版社,2001:294-295.
[5]国家发改委宏观经济研究院课题组.公共服务供给中各级政府事权财权划分问题研究:下[j].经济研究参考,2005,(26):2-18.
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