摘要:目前世界上大部分国家都允许地方政府发行公债,同时无论从公平角度还是从效率角度,中国经济发展的实际也要求地方公债的存在。发行地方公债可以完善分税制、减轻中央政府的债务压力及完善中国的金融市场。在中国,随着各种政策制度的不断完善,各个经济领域体系的日益健全,发行地方公债的条件可以说已经基本上成熟了,发行地方公债在中国具有可操作性。可以说,地方公债的发行既有必要性,又有其可行性。因此,应在财政体制改革过程中,逐步建立、完善地方公债制度。
关键词:地方公债;公共产品;分税制;金融市场
地方公债是地方政府及其授权代理机构,依据信用原则,从社会上吸取资金以用于当地公共支出需要的一种有价证券,是政府公债体系的重要组成部分。目前世界上大部分国家都允许地方政府发行公债,中国也应逐步开放地方公债市场。中国发行地方公债既有必要性,又有可行性,目前已具备发行地方公债的一些条件。
一、发行地方公债的理论依据
公共产品有纯公共产品和准公共产品之分。从理论上讲,纯公共产品的提供主要依靠政府,而准公共产品的提供则应采取政府和市场共同分担的原则。政府对公共产品的支出分为经常性支出和资本性支出,在一定时期内,经常性支出直接形成当期的社会消费利益,资本性支出所产生的利益不直接发生在当年,而是在今后的若干年内发挥作用。
政府部门提供公共产品的资金来源大体有两种途径:征收税费取得的财政收入和通过举债获得的债务收入。其中,支出利益惠及目前的经常性支出,应由税费等财政资金来负担,支出利益惠及将来的资本性支出,则以发行公债的方式筹集资金。WWW.11665.CoM这样,既符合公平原则,又具有效率。
1.从公平角度来看。按照税收公平的谁受益谁负担原则,受益者和成本负担者应是一致的。政府部门的经常性支出应该由税费资金来承担,因为如果用发行公债方法来承担当年的经常性支出,这就意味着让现在的人无偿享受公共产品,而让以后的人来承担偿还债务的责任;同样,资本性支出主要由举债筹集的资本来承担,避免出现让现在的人通过税费形式承担公共产品的全部成本,而让以后的人免费享受它所产生的收益的现象。同时由于资本性支出提供的公共产品要在若干年后才能产生收益,通过举债筹资将成本分摊到以后的各个受益期,将有助于社会选择比较符合效率要求的公共产品提供水平。
2.从效率原则来看。由于公共产品的收益广度和范围不同,它又有全国性公共产品和地方性公共产品之分。地方性公共产品(包括地方教育、交通、供水、排污、公共建设等)除具有公共产品的一般属性外,还具有自身的特点,即受益的区域性或称为空间性。根据提布特(tiebout)模型,如果地方政府分别提供不同的公共产品,那么对于居民来说,哪个地方提供的公共产品更适合他的需要偏好,他就会选择去哪个地方居住。居民通过这种“以足投票”来表明了对某种公共产品的消费偏好,从而刺激着地方政府努力提供适合于本地居民偏好的公共产品。
如果地方性公共产品由中央政府来提供,由于中央政府几乎无法将来自某一地区的税收和该地区的利益切实结合起来,从而容易造成某一地区居民的公共产品偏好和实际提供之间的差异,甚至是大相径庭,造成资源的浪费,这种提供从根本上来说是一种无效率的提供。从体现居民的消费偏好和效率的角度来说,地方性公共产品应该由当地的地方政府来提供。
二、发行地方公债必要性的分析
1995年实施的《中华人民共和国预算法》第28条明确规定,地方各级政府按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。笔者认为,这种规定已和中国当前的经济发展的客观实际不符,已在一定程度上制约了地方经济的发展和经济体制改革的深化。可以说,发行地方公债已是形势所迫、大势所趋。
1.地方公债是完善分税制,落实地方政府应有财权的需要。举债权是规范化的分税制体制的各级政府应有的财权,这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。借鉴西方国家的经验,中国要建立完善的分税制体制,也需赋予地方政府举债权。中国现行的是不完全的分税制,中央与地方之间事权的划分不清晰。地方政府资金缺乏,拥有相对较小的财权,但却面临着艰巨的基础设施建设的任务,地方政府支出规模的扩大,再加上有可能面临一些临时性的巨额支出,地方政府根本就无力维系这种巨额的资金需求。为了防止出现地方政府因资金不足而推卸提供地方性公共产品的情况,即通常所说的财政职能缺位现象,在划分政府间事权的基础上,缓解中国地方政府资金的困难,将更多地着眼于地方公债的发行。
2.发行地方公债是减轻中央政府的债务压力的需要。中国财政主要面临财力拮据、社会保障资金缺口大、债务负担全部由中央政府承担等困难。逐步建立地方公债制度,允许地方发行公债,是摆脱中央财政困难的有效途径之一。以前实行的中央政府发行公债再转贷给地方,这种做法实际上是中央政府替地方政府发债。既然这部分资金是用于地方性公共产品的提供,当然由地方政府发行公债筹集资金更为合理,从这个角度来讲,地方公债的发行的确可以减轻中央政府的压力。把本属于地方政府负担的财政资金压力归还给地方政府,既使地方上有了相应的举债权,又减轻了中央政府的负担。
3.发行地方公债有利于完善中国的金融市场。在中国的债券市场上,有国债、企业债券和金融债券,唯独地方公债还是一片空白。政府公债发行主体的单一性在很大程度上制约着中央政府的融资、投资能力。地方公债安全性较国债低但显著高于公司债券;其投资率较国债高,而较公司债券低。可以说,地方公债是一种安全性较高而收益率稳定的投资品种。
为了弥补地方政府资金的不足,许多地方政府自觉不自觉地采取了变相的发债形式,主要是通过一些同地方政府有密切联系,或本身就是政府下设的企业来发行企业债券,筹集资金用于市政建设,由项目收益偿还债务,但仍属于企业债券的性质。如1996年上海城建投资开发总公司发行的上海浦东建设债券,所筹资金用于上海地铁二号线一期工程。1997年广州市地铁总公司发行的广州地铁建设债券,1999年济南自来水公司发行的1.5亿元供水建设债券,为城市供水储蓄水库工程筹资。由于符合这个发行条件的企业并不多,不能从根本上解决地方基础设施建设资金短缺的问题,而且这种不规范的筹资法容易造成金融市场无序、失控的局面。
三、发行地方公债可行性的分析
以上地方公债存在的必要性理论告诉我们:发行地方公债是一个市场经济国家的必然选择。在中国,随着各种政策制度的不断完善,各个经济领域体系的日益健全,发行地方公债的条件可以说已经基本上成熟了,发行地方公债在中国具有可操作性。
1.中国发行地方公债有丰富的国际经验可以借鉴。目前世界上大多数国家允许地方公债的存在,一些经济发达国家,如美国和日本等的地方债券市场就非常发达。地方政府不仅可就一般目的(比如城市的基础设施建设)发行地方公债,而且可就特定目的(比如建设学校)发行地方公债。
2.宏观经济条件的改善和市场利率较低,为发行地方公债提供了良好的外部条件。近几年来,中国的gdp一直以7%～8%的速度在高速增长,宏观经济和地方财政实力在未来几年仍将保持较高的增长速度。宏观经济的良好态势为中国地方公债的发展奠定坚实的基础。同时中国目前的利率水平仍然处于较低水平,较低的利率水平有助于降低各类融资活动的资金成本,尤其对于固定利率的长期融资活动更是如此。地方政府公债一般来说期限较长,因而在当前市场经济环境下,地方政府有着发行公债的良好外部环境。
3.政府在公债的发行和统筹管理方面已具备较成熟的经验。(1)中国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验,特别是近二十年的国债发行实践使中国在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验,市场的监督、管理手段和能力逐步完善和增强。经过多年的发展,中国的资本市场已趋于完善。(2)中国市场中介机构,如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等的发展以及专业人员的存在,为地方公债的顺利发行提供了技术上的支持和保证,并能对地方公债的发行主体进行有效的监督和管理。
4.地方公债存在着巨大的投资者基础。中国是世界上储蓄率最高的国家之一,平均储蓄率达到38%～40%,最近更是达到了46%的历史新高。储蓄率居高不下的原因除了消费者心理在起作用以外,还有一个重要的原因就是没有合适的投资对象。股票和企业债券等投资对象具有高风险高收益的特点,追求投资安全性的居民由于不具有专业投资技能和风险承受能力,只好望而却步。作为“金边债券”的国债近年来一直热销,这一事实再次提醒我们:居民追求的是安全性高和收益稳定的投资品种。地方政府公债作为一种“银边债券”,无疑会大受投资者的欢迎。债券市场在中国具有广阔的发展空间,前景非常看好。作为其中之一的地方政府公债也将会拥有广大的投资人基础。机构投资者在近几年来也得到了快速的发展。按照风险投资组合理论,资本市场上的投资品种越多,投资者越有可能最大限度的分散风险,风险较小的地方公债可以为投资者获得较为稳定的投资回报制造更多的机会。机构投资者也将会成为购买地方公债的主力军,对地方公债会有巨大的投资需求和承受能力。
四、小结
总之,地方公债是公共财政的有机组成部分,也是财政分权的客观要求。中国要想建立完善的分税制,必须允许地方政府有发债权。在中国现阶段,地方公债的发行既有必要性,又有其可行性。地方公债作为地方政府的应有财权,已经到了需要切实落实的时候了。
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