摘要：土地是农民生存的基础，也是农业发展最基本的生产资料。2012年12月31日出台的“中央一号”文件，提出要稳定土地承包关系，坚持依法自愿有偿原则，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营，引导农村土地经营权有序流转。对农村土地流转制度中所体现的财产权、发展权、自由平等权进行论述，以期对促进农业产业化经营、规模化经营，实现强农惠农富农，最终实现我国经济全面协调可持续的发展提供理论支持。
关键词： 土地流转；财产权；生存权；发展权；自由平等权
中图分类号：f301.1文献标识码：a文章编号：1003-7217（2013）05-0125-04
2002年《土地承包法》的出台，使农村土地经营权流转政策上升到法律层面，随后颁布的《农村土地承包法实施条例》和《农村土地经营权流转管理办法》等一系列法规政策，为土地流转的实施提供政策支持。2012年的“中央一号文件”再一次明确提出要稳定农村土地承包关系，引导农村土地经营权有序流转。但在 农村土地流转过程中仍然存在很多的问题，本文在法理上对农村土地流转制度中所体现的财产权、发展权及自由平等权进行论述，将对实施土地流转中规范流转程序，明确权利主体，完善确权登记，优化农村土地资源配置，实现农业可持续发展夯实理论依据。
一、保护农民财产权是土地流转制度的基石
财产权是一定社会的物质资料占有、支配、流通和分配关系的法律表现。以法律部门为划分依据，财产权可分为宪法上的财产权和民法上的财产权。www.11665.CoM我国农村土地流转制度中土地承包经营权属于一种民法上的财产权，它是以宪法财产权为规范基础及效力来源的，而土地承包经营权则是对宪法财产权的细化与落实[1]。
（一）农民财产权是农民生存权的基础
马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中明确指出，生存权是国家的首要人权，只有实现了生存权，才能保证其他人权的实现。《世界人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》都为生存权提供了国际性的法律保障。在遵循国际法人权理念的基础上，我国政府1991年出台的《中国的人权状况》就指出：“没有生存权，其他一切人权均无从谈起。”
生存权的实现要求每个人都必须拥有赖以生存的物质生活资料。土地财产权作为农民生存权的基础，在我国有着悠久的历史根源。吃饱穿暖，这是长期陷于饥寒交迫困境的中国人民的最低要求。旧中国的历代政府不仅没能解决这一问题，反而加重了人民的灾难。在古代奴隶社会，奴隶没有资格拥有土地，其生存权得不到任何保障；到封建社会，依靠土地来维持生活的农民受到地主的压迫和剥削，无法满足自身的生存需要，其生存权受到极大的限制；中国近代资产阶级革命的爆发，最终根源于农民阶级反抗压迫，寻求生存和自由，但是资产阶级革命不能从根本上解决农民的土地问题。至此，农民的生存权仍没能得到真正的实现。新中国成立后，我国经历了四次农村土地改革，为实现农民的生存权做出不懈努力，直到十一届三中全会后，中国农民的生存权逐渐获得了法律及政策上的真正保障。土地作为农民所拥有的最原始的物质生产资料，为农民维持生计所必需的生活资料提供了有力的保障。可见，生存权的实现需要财产权来保障。从资源属性看，农民最低住房需求依赖宅基地，而农民的生产劳作则是依靠农业用地，土地产出的多少直接决定着农民的生存状态和生活质量。因此，对绝大多数农民来说，维持土地仍然是其保障生存和生活最基本且最重要的途径[2]。另一方面，从资产属性看，农民依靠土地的财产价值获得了原始财产，农民通过土地流转所获得的土地收益是农民的主要财产性收入来源。
其中我国人权白皮书所主张的“生存权”的主要内容为温饱权，即最低生活标准，这尚未达到国际人权公约所规定的相当生活水准标准，其相当生活水准标准则包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。要实现国际上所规定的相当生活水准要求，农民应利用集约化的生产方式，充分挖掘土地潜在的价值，创造更多的收益，以实现更高层次的生存权。实施农村土地流转制度，赋予农民土地承包经营权流转的权利，以实现土地资源的优化配置，从而实现农民权益的最大化，满足农民最基本的生存权。
（二）土地的社会保障功能是生存权的延续
我国农村人口多，农村社会保障制度不健全，
而农民对土地的依赖性仍然非常强。农民是以土地为业，靠土地养老，以土地作为最基本的生活资料。农民依靠土地经营来获得生存和发展的基本保障。对大多数农民而言，土地仍是其唯一的生活依靠。农民对所拥有的土地进行生产劳作，劳作的直接产出作为农民因土地所获得的最原始财产，影响着农民最基本的生活问题，而宅基地则是农民居住权的直接体现和要求。另一方面，我国宪法和土地管理法条文中明确规定，国家为了实现公共利益，可以对土地进行征收或者征用，并按照比例给予相应的补偿。对于以土地为生的农民而言，失去土地则意味着丧失了直接的生产生活资料以及收入来源，在这种情况下农民先要考虑的就是生存问题，国家对失地农民所发放的补偿安置费则显得尤为重要——农民必须依靠这些征地补偿安置费来保障其最基本的生存需要。而最新的《土地管理法》修正案草案重点内容就是要依据公平补偿的原则，要求删除现行的土地管理法对征收土地按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的内容，规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益。
在我国，土地的所有权属于国家或者集体经济组织，而农民只能拥有土地的使用权、收益权和处分权。随着国家放开对农村土地经营权的限制，允许农民在遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则上，可以对土地承包经营权进行转包、出租、互换、转让或其他方式，以实现土地的有效流转。农民可以通过土地流转获得更多的财产性收入，以满足农民更高层次的生活需要，增强土地对农民的社会保障功能。 土地养老是土地社会保障功能的一种体现，国家依法明确农民享有的土地承包经营权，土地流转是将农民的土地转入市场当中，以获取比单纯的农民自我经营土地更高的效益，以更好的实现基本的生产生活，增强农民的独立养老能力。养老权作为一种学理上的概念，其在具体的法律法规中体现为宪法的公民权和老年人权益保障等方面，宪法条文中明确规定，国家应当建立健全符合我国经济发展水平的社会保障制度，同时要为年老、疾病或者丧失劳动能力的公民提供物质帮助，要完善我国的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。
二、凸显农民发展权是土地流转制度的内核
改革开放初期我国农村实行的家庭承包责任制，在解放生产力的同时也发展了农业生产力，基本解决了我国农民的温饱问题。随着市场经济的不断发展，农村土地承包经营权流转制度应运而生，土地流转制度是符合我国国情的发展政策。为保障农民发展权的实现，应实行农村土地承包经营权流转制度，适度发展农地规模化经营和集约化经营，实现土地资源的优化配置，实现农业产量和收益的“双高”。
（一）土地流转制度顺应市场经济的发展要求
改革开放后，随着市场经济的不断发展，家庭承包责任制已经不能很好的适应农业和农村经济发展的需要，主要体现为农村土地资源配置效率低。在经济发展迅速的东部地区，部分农户转移到非农产业，出现了土地抛荒弃耕、分散使用、改变农业用途等现象，导致了土地资源配置上巨大的效率损失。另一方面，在经济发展比较落后的中西部地区，传统农业的弊端逐渐显现出来。而大量农民外出打工，劳动力的流失导致土地资源的严重浪费，无法真正实现土地资源的优化配置，而土地资源的严重浪费与人口不断增长、市场需求的不断增加的矛盾越发突出。因此，在坚持家庭承包经营制度的基础上，在条件合适的农村，以农民自愿为基础，允许土地使用权合理、依法流转，使农村土地关系在国家宏观调控下由市场决定，是顺应农业发展的客观要求，必将促进农业生产力的发展[3]。而农业的发展权要通过土地承包经营权的流转，通过市场机制来实现，引入市场机制能够实现土地承包经营权的高效率流转。在市场价格机制的巨大力量驱动下，会使大量的农地随着农村土地承包经营权的自愿流转集中到农业现代化和产业化经营项目中，从而实现土地资源的优化配置[4]。
（二）土地流转制度利于实现农村经济可持续发展
可持续发展要求既满足当代人的需求，又不损害子孙后代，能满足他们的需求发展。可持续发展的核心是发展，但是这种发展要求我们在满足人类自身需要，发展经济的同时，要尽量减少对自然环境的损害。农村经济的可持续发展就是要积极发展现代农业，不断提高土地的资源利用率
，实现土地资源的循环利用。
农村土地通过转包、出租、转让等方式将土地承包经营权流转之后，可以使土地处于可用的状态，达到合理利用土地的目的，并能够保持土地的生产力和生态稳定性，避免出现土地的闲置或者荒废等现象。传统农业粗放的经营方式易导致土地“高消耗、高污染、低效益”，因此，就必须以“高产、优质、高效”目标发展现代农业，发展生态农业，实行土地规模经营、集约化经营，引入现代化的生产要素，促进产业结构优化升级。集约化经营便于提高劳动生产率，改善农业生产条件和扩大农业积累，冲破农业收益率低的刚性约束来提高农业劳动生产率、农产品商品率，并为农业产业的结构调整开阔了新的空间[3]，真正实现农地资源的优化配置，不断提高土地资源的承载能力和土地的资源利用率，建成资源可持续利用保障体系，实现我国农村经济的可持续发展。
三、弘扬农民自由平等权是土地流转制度的重心
“三农”问题一直是我国经济发展的重点、难点。党的十七届三中全会提出 “农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，土地问题是农村的基本问题，土地制度是农村的基本制度。”农村土地流转制度弘扬了农民的平等自由权利，加快我国现代农业化的进程。
（一）农民在平等自愿的基础上对土地进行自由流转
依据市场经济的发展需求，农村土地流转制度得以施行，农民在平等、自愿的基础上，通过市场的自由流转，将土地承包经营权转移给有需求的农业企业或者经营大户，通过土地流转把分散化的小块土地流转到农业经营大户手中，形成连片专业规模经营，克服了小规模家庭经营的局限性，从而有序地引导农户与市场接轨，走向专业化、商品化、现代化，实现规模化经营，可提升农业应对市场的能力[5]。集中大量土地进行规模化的产业的经营，不仅最大限度的发挥土地的使用价值，使家庭联产承包责任制得以持续发展，而且一定程度上推动农业规模化、产业化经营进程[6]。更为重要的是让农民的平等自由权利得以发挥，土地流转形成的规模经营的承包大户受利益的驱动，引进农作物新品种，采取新技术的自觉性明显增加，更有利于实现农业机械化和管理的现代化，为农民摆脱土地的束缚提供了先决条件[7]。
（二）土地流转制度有利于解决农村剩余劳动力转移问题
农村劳动力转移不仅仅是指地理上或者空间上的转移，更为重要的是指农民和土地的关系的改变。更确切的说，是指农民的收入结构从以农业收入为主变为以非农业收入为主，农民从依靠土地生活到可以脱离土地生活[8]。在农村土地流转过程中，当承包方能够向农民提供比务工更高的收入时，农民往往会选择转移土地承包经营权，向城市转移。
首先，农村土地流转制度能够有效促进农村剩余劳动力向城市的转移，有助于打破城乡二元经济结构，实现我国城乡经济社会一体化的协调发展[9]，同时农村劳动力的流动也能够反作用于农村土地流转市场，能够促进土地流转市场的发展。其次，实现农村剩余劳动力的转移，能够有效打破城乡二元经济结构，将土地流转制度与户籍管理改革结合起来，完善农民融入城市的渠道，优化农村的政策环境，为农民进城务工创造平等的条件，进而减轻农民对土地的依赖性[10]。最后，农村土地承包经营权的流转，弱化了农地对农民的束缚，使农民的生产力从土地中解放出来，进而农民能够更多的参与到第二产业或者第三产业的经济建设中，增加农民的非农产业收入，推动了城市化、农村现代化进程。 四、当下土地流转中阻碍农民权利彰显的瓶颈及解决对策
当下土地流转过程中，土地流转价格偏低，分配不合理成了阻碍农民财产权、发展权和平等权实现的最大瓶颈。第一，流转价格偏低不能反映土地要素实际价值和升值预期。土地流转价格一般表现为每亩年租金，据资料看，全国高报酬流转少低报酬流转多。如湖南省湘潭县河口镇三联村集中流转耕地1484亩，村民每亩获得租赁费550～640元；宁乡县东湖塘镇东湖社区、楠竹村和许家坝村共有2278家农户，1万余亩土地承包经营权入股，土地股份合作社，土地租赁给农业公司统一经营，公司以每年300公斤稻谷按市价折算为租赁标的支付给合作社，再按照土地股份进行红利分配[11]。这样的价格没有考虑通货膨胀和土地增值因素。第二，缺少合理的分配制度。土地流转过程中往往会发现政府、村级组织与农民争利。苏南某市规
定土地流转实行年租制的政府、集体经济组织与农民的收益原则上按2∶4∶4比例分配。村级组织往往把集体的机动地、村组范围内的未利用土地看作是村民委员会所有的土地，不与社区农民协商就出租、承包给本组织以外成员，获取的收益由村民委员会任意支配和使用。在农民与企业的较量中农民也不占优势。2008年7月，云南孟连胶农群体事件表面是警民冲突，实质是胶农与橡胶公司长期的利益纠纷。在这种公司+基地+农户的流转模式中，橡胶价格一路走高，橡胶公司却仍按五年前合同约定价收购橡胶，胶农并未享受到橡胶价格走高带来的经济收益。所以如果缺乏合理的分配制度不仅会损害农民的权益，处理不好甚至会影响到社会的安定。
解决上述瓶颈的最佳对策，笔者认为首先应从法律上明确土地所有权主体以维护农民权利为核心推进地权改革。保护农民的地权必须从最基本的底线做起。首先那些意识形态上已非禁忌、纸面上已承认允诺的权利应当尽快落实即赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，制定《土地承包经营流转法》，明确农民土地承包经营权为独立的财产权，可以继承和流转。制定土地流转格式合同，明确双方当事人的权利和义务。从法律上赋予土地承包经营权以物权在不改变土地用途的前提下农户享有对土地排他性的自主决策权、使用权、收益权和自由处置权。不得以少数服从多数为由强迫农户流转。其次，应转变政府职能，规制政府行政权力，并构建中央与地方事权与财权合理的财政制度。土地流转是市场行为，市场能办好的事由市场去调节，市场“失灵”时再由政府来弥补。政府在其中的角色是公共服务的提供者和市场的监管者，应该引导而不干预，服务而不包办，放活而不放任。必须通过严密的监督和制约体系将政府部门的行政权力纳入法制的框架下，以防止其权力滥用，避免对农民合法权益的损害。
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