[摘要]节能减排已成为目前我国经济社会发展的重要战略任务。因此，应从我国提出节能减排政策的背景和税收政策促进节能减排的理论基础入手，借鉴国外节能减排的税收政策，根据我国实际国情，制定我国促进节能减排税收政策的架构及配套措施。
　　[关键词]节能减排；税收政策；环境税；资源税
　　
　　一、我国提出节能减排政策的背景
　　
　　近年来，我国的资源特别是能源的瓶颈制约和环境压力问题越来越突出，成为我国经济发展面临的最严峻问题。十七大报告提出“要大力推进经济结构战略性调整，更加注重提高自主创新能力、提高节能环保水平、提高经济整体素质和国际竞争力”；“要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制”。按照“十一五”规划纲要的要求，“十一五”期间，单位国内生产总值能源消耗要降低20％，年均4.4％；主要污染物排放总量减少10％，年均2.2％。
　　我国资源总量虽然排在世界第3位，人均资源占有量却排在第53位，资源供给不足已经成为经济社会全面发展和全面建设小康社会的重要制约因素。在环境方面，一是二氧化硫等主要污染物排放总量大，环境污染严重；二是生态破坏范围扩大、程度加剧，水土流失、沙化问题严重。
　　国际经验表明，单位gdp能耗与人均gdp的关系可以表示为一条倒扣的钟形曲线，即“库兹涅茨曲线”。这条经验曲线反映了一个一般规律，即随着经济规模的扩大和人均收入水平的提高，每个国家都要经历一个资源消耗和单位gdp能耗的“爬坡”过程。WWw.11665.COm一般来看，人均gdp在1万美元之前，人均能源消费增长较快；在人均能耗达到4吨标准煤后增速变缓。目前，发达国家已越过“拐点”，而大多数发展中国家还在艰难地爬坡。随着我国工业化、城市化的加速，居民消费结构的升级，基础设施建设的加快，我国经济的快速增长仍将持续一个阶段。2005年我国人均能耗1.89吨标准煤，约为世界人均能耗的一半。经济增长需要消耗能源和资源，即我国人均能源消耗还要“爬坡”。虽然由于技术进步和社会发展等原因，人均能耗增速变缓的峰值在变小，但要在能源消耗增长较快时显著提高效率则难度较大；同时，由于没有成功的国际经验可以借鉴，需要我们自己逐步探索。
　　因此，必须从全局的战略高度出发，充分认识资源和能源的节约和环境保护的重要性，建立环境友好型和资源节约型社会，促进人与自然和谐发展。
　　
　　二、税收政策促进节能减排的理论基础
　　
　　税收政策作为国家实现经济发展目标的重要调控工具，理应在促进节能减排中发挥相应的作用，因此，深入分析促进节能减排的税收政策成为理论界、政府部门着力研究的问题。税收政策在世界各国贯彻可持续发展战略中担当重要角色，与其它调节工具比较，税收手段的“双重红利”假设已经在研究者中形成普遍共识。外部性理论是税收政策调控节能减排的一个重要理论基础，它从社会成本和税收的关系角度揭示了税收政策调控节能减排的重要性和有效性。如果经济主体的经济行为影响到了其他主体的经济利益，就产生了外部性问题。这种影响可以是有害影响，也可以是有利影响；一般来说，我们较为关注有害影响，即负外部性问题。无论是设计整体的绿色税收制度，单独开征某一个绿色税种，或在某一个税种中规定特殊的绿色税收优惠措施，其理论基石都是公共经济学与循环经济的基本原理，尤其是马歇尔的“外部性理论”以及“庇古税”的基本思想等。其目的都是增强民众的环保意识，建立环境保护的长效机制；促进自然资源在代内和代际均衡与公平配置；最大限度提高资源和环境的配置效率，从根本上解决环境与经济发展之间的冲突，实现社会经济的可持续发展。
　　
　　三、国外节能减排税收政策借鉴
　　
　　20世纪70年代以来，一些国家就采取政策手段保护生态环境和自然资源。70～80年代主要是针对污水和固体废弃物等进行征税。90年代以后，从零散的、个别的环境保护税种开征，逐步形成环境保护税收体系。目前，发达国家征收环境保护税已经相当普遍，课征范围十分广泛，主要分为污染税、资源税、能源消费税。
　　污染税是对污染物排放或污染行为征收的一种税。一是对废气排放征税，如美国、瑞典、荷兰、挪威、日本、德国等开征二氧化硫税；芬兰、挪威、瑞典、丹麦、荷兰、斯洛文尼亚、爱沙尼亚等开征二氧化碳税。二是对废水排放征税，如德国、荷兰开征水污染税。三是对固体废弃物等征收污染税，如挪威的饮料容器税；美国、法国、挪威、澳大利亚等国在轮胎的生产或销售环节征收旧轮胎税；意大利对生物降解能力小于60％的塑料袋征税；比利时的环境税适用于饮料容器、废弃的照相机、工业使用的某些包装品、纸以及电池等；荷兰、芬兰、英国开征了垃圾税；美国、德国、日本、荷兰等国家征收噪音税；农药税最早开征于瑞典，后来比利时、丹麦、芬兰、挪威均对农药和化肥征收污染税，等等。
　　许多国家单独开征了资源税，资源税是对开采自然资源征收的一种税，不少国家还对资源开采开征矿区使用费。
　　能源消费税是对能源消费和污染征收的一种税，一是为了保护资源，减少能源消耗；二是可以降低污染，保护环境。美国、日本、欧盟和南非等国家开征了燃油税，还有一些国家对煤、石油等燃料和电力产品征收消费税。
　　从已经实行环境税的国家看，实行环境税的环境效益明显。如瑞典的硫税使石油燃料的硫含量降至低于法定标准的50％；挪威的二氧化碳税使二氧化碳排放量降低了2l％；美国对家庭垃圾征税使垃圾丢弃量明显降低，回收率显著提高；oecd成员国实行含铅和不含铅汽油的差别税导致市场上含铅汽油的使用比例大幅度下降。
　　
　　四、我国促进节能减排的税收政策构想
　　
　　(一)酝酿开征环境税
　　我国有关专家、学者对在我国开征环境税进行了广泛的研究和探讨，他们提出的环境税征收方案大致包括独立型环境税、融入型环境税和环境税费方案三种类型。独立环境税方案包括一般环境税、直接污染税和污染产品税：一般环境税基于“受益者付费原则”对所有环境保护的受益者进行征税，纳税人为缴纳增值税、消费税和营业税的单位和个人，目的是筹集环境保护资金；直接污染税则以“污染者付费”为征收原则，计税依据是污染物排放量；污染产品税则以“使用者付费”为原则，对煤炭、燃油等潜在污染产品征税。由于独立环境税方案涉及环境保护受益者、环境污染制造者、污染产品使用者，能够广泛激发环境保护意识和制约环境污染行为；融入型环境税是对现有税制的修改和完善，不改变现行税制的结构，但税基仍较窄且对公众的警示作用较弱；环境税费方案是在现有环境收费的基础上进行的费改税，使其具有法律保障，但我国现行排污收费标准过低，若实施费改税则同样涉及税率等的重新设定问题。
　　笔者认为，由于环境税的征税对象具有特殊性，需要考虑的因素很多，根据目前我国的情况可以把环境税的征税对象确定为工业污水、二氧化硫、二氧化碳、工业固体垃圾以及超过我国环保标准的噪音，以后再逐步扩大征税范围。
　　借鉴国外的做法，环境税以污染物的排放量或者浓度等作为税基；环境税的税率可以采用弹性定额税率从量计征。将来还可考虑实行排污权有偿取得和排污指标交易的办法，鼓励企业努力减少污染和提高治理污染的积极性。运用征收环境税的方法促进节能减排，需要有比较科学的计量手段和自动监测系统，特别是数量众多的中小企业，已习惯于随便排污，也很难监督，如何能对它们的排污进行准确计量，需要很好地研究和解决。
　　近年来，我国对生态环境税收理论与政策的研究日渐深入，但是，在国际视野下和国际税收框架中的深入研究还相对不足，如关于环境课税的国际合作与协调、发达国家与发展中国家在履行国际公约中的税收政策配合与制度协调等，都是有待深入研究的课题。

　　
　　(二)完善资源税
　　笔者建议，对现行资源税扩大征税范围，将一些重要资源列入其中，如水资源、森林资源、草场资源等。对水资源课税可促使公众节约用水、企业减少对水的污染，以缓解我国水污染、缺水日益严重的状况；对森林资源和草场资源课征资源税可以保护生态环境，防止生态破坏。为了更好地促进经济主体节约资源，应将现行按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税。
　　
　　(三)改革现行消费税
　　煤炭在我国能源消费中具有举足轻重的作用，为提高它的利用效率，可考虑对煤炭开征消费税。根据煤炭污染品质确定消费税税额，在开征初期可采用低征收额、大征收面的方针，对清洁煤则免征消费税。还可将那些用难以降解和无法再回收利用的材料进行生产、在使用中会造成严重污染的包装物品、电池及产生破坏臭氧层的氟利昂等产品列入消费税的课征范围。此外，还可考虑增设一次性餐饮容器、塑料包装袋、镍镉类电池、含磷洗涤剂等产品的消费税税目。
　　
　　(四)建立健全绿色关税
　　当前，西方各国大都制定一系列限制进口的环境标准，实行绿色关税壁垒。对污染环境、影响生态、可能造成环境破坏的进口产品征收进口附加税。我国作为世界贸易组织的一员，也应强化绿色关税，以全面适应环保形势下国际贸易发展的新需求。
　　
　　(五)完善有关的增值税政策
　　增值税政策的完善思路可以考虑实行差别税率。同一类产品，对生态保护有利或对环境影响较小的产品，买行低税率；对生态有害或对环境影响较大的产品实行高税率。如，对使用清洁燃料(乙醇、氢气、石油液化气)的汽车产品适用低税率，对使用汽油、柴油的汽车产品适用高税率。不同类产品中相互之间有替代效应的，对生态保护有利或对环境影响较小的产品类，实行低税率；对生态有害或对环境影响较大的产品类实行高税率。如电动自行车和摩托车之间存在潜在的替代效应，可对电动自行车适用低税率，对摩托车适用高税率。另外，某些产品的发明对生态环境保护将有重大的积极意义并对整个产业产生深远影响的，可实行零税率，如太阳能汽车、燃料电池等。
　　需要说明的是，促进节能减排的税收政策并不是孤立实施的，而是有一整套政策体系和配套措施，其反映国家经济调控制度和政策手段上的创新。在传统的开征能源税、环境税以及不同税种和不同税种的优惠政策之间协同配套之外，根据《京都议定书》第十二条的规定，引入市场机制，实行以总量控制为主的三种灵活的碳交易制度。其重要意义不仅是把节能减排的政策措施扩展到国际贸易与投资等领域，更重要的是在发达国家和发展中国家之间构建了一种双赢的机制，即清洁发展机制(clean development mecha—nism，简称(cdm)。按照这一机制，发达国家的投资者在发展中国家实施有利于发展中国家可持续发展的减排项目，从而减少温室气体排放量，以履行发达国家在《京都议定书》中所承诺的限排或减排义务。
　　
　　五、相关配套措施
　　
　　一是转变观念。各级政府要转换指导思想，落实科学发展观，把注意力集中到转变经济发展方式上来，把节能减排作为政府调节经济运行的着力点，真正放在经济工作的重要位置，而不再把追求gdp的高增长放在压倒一切的地位，用节能减排等约束性指标制约各级政府盲目攀比gdp的行为。要充分认识到在现阶段节能减排是转变经济发展方式的核心要求，从“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型增长方式转变为“低投入、低消耗、低排放、高效率”的资源节约型发展方式，核心正是节能减排。节约资源首先要节约能源，保护环境首先要减少主要污染物的排放。
　　二是对短期内迅速提高高能耗行业能效的难度应有充分认识。大力发展第三产业，无疑会降低单位gdp能耗。然而，结构调整是一个缓慢过程，不是一个部门所能解决的，必须举国之力，集中力量，通过制度安排和政策引导来实现。当前，完善政策的重点应放在协调上，清除不利于产业结构升级的政策，如排斥生活性服务业发展的政策和做法、歧视废旧物资回收利用的政策、变相激励过度开采的出口退税政策、最低价中标政策等。在工业、建筑和交通节能中，重点应放在工业节能上，避免重化工业的盲目扩张，并将其作为一项长期任务。这不仅是因为其节能潜力大，还在于可以为农业和三产能耗增长腾出空间。
　　三是加快发展循环经济。循环经济是一种新的经济发展模式。发展循环经济，既是缓解能源资源约束矛盾的根本出路，也是从源头上减少污染、减轻环境压力的治本之策。要加快循环经济立法进程，开展循环经济示范试点，探索有效模式，研究建立循环经济指标体系，推动重点行业、园区、城市和农村的循环经济发展。把循环经济的发展理念落实到规划编制、政策制定、制度设计、项目决策和法规、规范制定等关键环节。要按照减量化、再利用、资源化的要求，积极开发和推广应用能源资源节约、替代、循环利用和治理污染的先进适用技术。按照循环经济理念，抓好重化工业集聚区或工业园区的建设和改造，推进产业链的延伸组合，实现能源资源的循环利用。
　　四是加强对节能减排的监督，建立并实施科学、统一的节能减排统计指标体系和监测体系。对于国家制定的节能减排措施，在具体实施中要加大监督力度，对未按要求采取措施的企业向全社会公布，并要求其限期整改。
　　五是强化污染防治。增加安排国债资金和中央预算内资金支持城镇生活污水、垃圾处理及危险废物处理设施建设，继续加大重点流域、重点行业以及农村污染的治理力度。