摘要：依据《宁夏沿黄城市带发展规划》的要求，对宁夏沿黄城市带土地集约利用的驱动力进行分析，并以银川市为例，从土地利用结构、土地利用强度、土地利用产出效率与土地利用持续状况等4个方面评价和分析了银川市土地集约利用水平与存在的问题，并提出了宁夏沿黄城市带实现土地集约利用的政策措施。
　　关键词：宁夏沿黄城市带；土地；集约利用；银川市
　　中图分类号：f293.2；f061.3 文献标识码：a 文章编号：0439-8114（2013）07-1530-04
　　根据《宁夏沿黄城市带发展规划》的要求，未来十年宁夏沿黄城市带将处于工业化、城镇化、现代化的快速发展阶段，发展必然需要大量土地资源，而沿黄城市带是宁夏回族自治区的主要粮食产区，也是国家商品粮基地。随着城镇化进程的加快和人口的迅速增长，土地资源必将成为宁夏沿黄城市带经济发展的制约因素。为了推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，2011年6月国务院发布了《全国主体功能区规划》。根据规划的要求，宁夏沿黄经济区属于国家层面的重点开发区域。因此，开展宁夏沿黄城市带土地集约利用研究，不断提高区域城市土地利用效率，有利于城市土地资源优化配置和合理利用，促进经济结构调整和增长方式转变，让有限的土地发挥最大的经济效益、社会效益和生态效益，为实现该区域社会经济的可持续发展提供一定的参考。
　　1 宁夏沿黄城市带概况
　　宁夏沿黄城市带位于中国“两横三纵”城市化战略格局中包昆通道纵轴的北部，包括以银川市为中心的宁夏回族自治区黄河沿岸部分地区。WWw.11665.cOM该城市带是以黄河中上游宁夏引黄灌区为依托，以地缘相近、交通便利、经济关联度较高的首府银川市（辖兴庆区、金风区、西夏区，灵武市，永宁县、贺兰县）为中心，以石嘴山市、吴忠市、中卫市等为基础的大中小城市相结合的城市集合体。宁夏沿黄城市带以43%的土地面积集中了宁夏回族自治区61%的人口、90%的经济总量和94%的财政收入，成为带动宁夏回族自治区快速发展的龙头[1]。目前，宁夏沿黄城市带已形成国家级大型煤炭基地、西电东送火电基地、煤化工产业基地等工业基础，具备建设现代化城市群、高端服务业、高端农业、高端煤化工产业的条件，宁夏沿黄城市带将成为宁夏回族自治区经济发展的战略高地和主要增长极。
　　2 宁夏沿黄城市带土地集约利用的驱动力分析
　　2.1 宁夏沿黄城市带人口的快速增长
　　土地集约利用程度与区域土地资源总供给量和人均拥有土地资源的状况直接相关，土地资源的稀缺性程度是土地集约利用最直接的资源型影响因素。土地资源供给量的关键是区域人均土地资源的拥有量[2]。人地关系越紧张的地区，土地的稀缺性越强，要求土地节约集约利用的客观要求就越强。根据《宁夏沿黄城市带发展规划》，预计到2020年，宁夏沿黄城市带的人口将达到500万，城镇人口达到360万，人口增长必然要求提高沿黄城市带城市土地集约利用程度。
　　2.2 宁夏沿黄城市带经济的快速发展
　　城市土地的供需紧张一方面主要是由于社会经济快速发展所致，另一方面也是由于城市土地集约利用水平低所产生的。社会经济发展水平高的城市，如深圳市、上海市、北京市等，其人口规模较大，人口密度也相应较大，同时对土地的需求量也较大。因此在保持土地资源供应相对稳定的前提下，要实现城市的高水平经济产出，就必须在城市土地利用中增加资金、劳动力、技术等方面的投入。预计到2020年，宁夏沿黄城市带将实现地区生产总值3 000亿元，年均增长率12%，基本实现区域内的一体化，并最终形成布局合理、优势互补、功能完善、特色鲜明、生态文明、协调发展的城镇体系和经济产业群，使得区域整体实力得到显著增强，从而跻身中西部重点城市群建设行列，并最终成为中国西北地区重要的经济增长极之一。
　　2.3 宁夏沿黄城市带的产业结构调整与产业集群
　　宁夏沿黄城市带要不断地提升城市带产业发展水平和区域竞争能力，主要是通过优化产业结构和壮大产业集群。未来宁夏沿黄城市带产业结构要从 “二、三、一”向“三、二、一”转变，实现产业结构的升级。产业结构的升级会容纳更多劳动力、承载更多的科学技术含量、创造出更高的产业效益。因此，宁夏沿黄城市带产业结构的升级必将推动城市土地集约利用水平的提高。预

到2020年，宁夏沿黄城市带产业集群形成以宁东基地为中心，建设高产、高效、环保和资源节约型的大型能源化工基地；同时引导沿黄各城市发挥自身优势，形成依托产业集群的产业带和产业基地；产业集群会引起人口、资金、技术等资源的集聚，会提高城市土地利用程度和投入强度，提高城市土地的产出效益，推动宁夏沿黄城市带土地集约利用。
　　2.4 宁夏沿黄城市带的规划
　　土地利用总体规划是正确处理资源保护与经济发展关系的重要依据，是土地资源开发利用与保护的龙头。在宁夏沿黄城市带土地利用总体规划修编中，要坚持以妥善处理好耕地保护与经济发展的关系为中心，以合理用地与集约用地为目的，进一步协调好土地利用总体规划与经济社会发展规划、城乡一体化规划等相关规划的关系[3]；制度和政策，尤其是有关土地的制度和政策，决定着城市土地利用的方向，同时也决定城市土地的有效供给，以达到促进城市土地集约利用的目的。
　　根据《宁夏沿黄城市带发展规划》的要求，对宁夏沿黄城市带的各城市总体规划和土地利用总体规划进行修编，并制定《沿黄城市带产业发展专项规划》、《沿黄城市带重点园区建设规划》、《沿黄城市带公路交通规划》、《沿黄城市带生态环境保护规划》、《沿黄城市带区域水资源利用规划》、《沿黄城市带旅游发展规划》、《沿黄城市带科教文卫发展规划》和《沿黄城市带信息化建设规划》，这些规划的编制和实施必将促进宁夏沿黄城市带的土地集约利用。
　　3 银川市土地集约利用的评价与分析 3.1 银川市土地利用结构
　　2004-2009年银川市各类建设用地面积比例见表1。由表1可知，2004-2009年银川市城市建设用地从89.20 km2增长到115.49 km2，年均增长5.26 km2，其中，除对外交通用地面积没有变化以外，其余各类用地面积均有一定程度的扩张。公共设施用地和居住用地面积的增幅较大，这与银川市近年来房地产业的快速发展及银川市市政府提出的建设“最适宜居住、最适宜创业城市”的新理念密切相关。参照《城市用地分类与规划建设用地标准》，银川市城市用地结构中居住用地比例和人均单项指标均超出了国家标准的上限，反映了银川市居住用地集约利用程度不够，还有提升潜力；人均建设用地属于ⅲ级，反映了银川市土地利用松散、集约利用程度较差的现状。
　　3.2 土地利用强度分析
　　土地利用集约水平主要体现在土地利用强度。城市土地利用强度越大表明城市土地集约利用水平越高。城市土地利用强度通常用人口密度和城市平均建筑容积率两个指标来评价。
　　3.2.1 人口密度 人口密度是土地利用强度的指标之一，银川市人口密度从2003年的145人/km2增加到2008年的173人/km2，年均增长3.72%[4]。但从建设部的统计数据看，中国城市范围内人口密度已达847人/km2，银川市人口密度远远低于这个标准，表明银川市土地利用强度水平很低，集约利用潜力巨大。
　　3.2.2 城市平均建筑容积率 一般而言，城市土地利用强度指标除了选取人口密度外，还选取城市平均建筑容积率指标来评价。从建筑物总体情况来看，银川市楼层普遍偏低，其城市平均建筑容积率为0.260，远远低于全国平均水平0.342，更是低于发达国家建筑容积率，表明银川市土地集约利用水平较低，潜力比较大。
　　3.3 土地产出效率
　　土地产出效率是衡量土地潜在利用价值转化为现实价值的客观依据。城市土地利用产出效率越高，表明城市土地集约利用水平越高。综合考虑，选择地均gdp来衡量城市土地产出效率。地均gdp越大，表明城市经济发展水平越高，城市土地经济效益越好，城市土地集约利用水平越高。银川市与中国主要城市地均gdp见表2。由表2可知，银川市地均gdp为2 503万元/km2，远远低于中国城市地均gdp的平均水平，可见银川市在土地产出效率上有比较大的提升空间。
　　3.4 土地利用持续性
　　土地利用可持续性指标是反映城市土地集约利用的生态和环境状况。从生活垃圾处理率、人均公共绿地面积、人均道路面积和建成区绿化覆盖率等4个指标来评价城市土地利用可持续性。在评价指标中，生活垃圾处理率的理想值是100%，越接近理想值说明环境和生态效益越好；其他3项指标越接近国家标准反映城市土地利用可持续性越好，表明城市土地利用集约度越高。由表3可知，随着银川市“两宜”城市的建设，银川市土地利用持续性

得到明显改善，人均公共绿地指标和建成区绿化覆盖率提高较快。截至2008年，按照《城市用地分类标准与规划建设用地标准》的规定，银川市上述指标均已达到国家要求，但与国际现代化城市标准有较大差距，还有较大提升空间。
　　银川市土地利用结构存在不合理，在利用集约程度上潜力空间较大。因此，在未来沿黄城市带建设中，要通过优化土地利用结构、增加土地投入提高土地利用效益，不断完善城市基础设施建设水平，在今后土地利用中要不断提高土地的经济效益，同时也要通过人居环境的建设和生态环境提高城市土地利用生态和社会效益，从而实现对城市土地利用可持续性。
　　4 宁夏沿黄城市带土地集约利用的政策措施
　　4.1 经济方式的转变与土地集约利用水平提高相结合
　　目前，宁夏沿黄城市带的经济增长方式仍然处于粗放向集约转变的过渡时期，工业化、城镇化仍处于加速发展时期，不可避免要占用大量的农地和耕地。因此，要依据宁夏沿黄城市带各城市所处的经济发展阶段，在充分尊重经济发展和资源利用的客观规律基础上，根据区域的经济增长方式转变程度和经济结构调整的情况及时调整各阶段的土地集约利用管理目标和评价指标，力争做到对土地集约利用的动态管理，从而实现科学合理地处理经济发展与土地集约利用的关系，实现土地利用方式和土地管理方式的转变，并不断优化宁夏沿黄城市带土地利用结构，以达到高效集约利用土地的目的，促进整个宁夏沿黄城市带经济社会的可持续发展。
　　4.2 完善土地资源配置方式促进土地集约利用
　　良好的土地利用机制可以提高用地单位对土地集约利用的积极性。由于长期以来中国土地市场发育滞后，造成土地资源配置中行政干预太多，出现了城市土地滥用与紧缺并存的现象，土地集约利用水平偏低。在宁夏沿黄城市带土地资源配置中，要改变土地资源配置方式不断完善土地市场机制，减少政府的干预，逐渐采用经济手段，引入价格竞争机制，完善土地相关的税收和财政机制，消化闲置土地，促进宁夏沿黄城市带土地集约利用。
　　4.3 加强对存量建设用地的整治和挖潜改造，走内涵式发展模式
　　通过对宁夏沿黄城市带存量建设用地的土地整治来提高土地利用效率，尽可能弥补新增建设用地的不足。目前，宁夏沿黄城市带的农村居民点用地比例普遍偏大，利用效率不高，具有再开发潜力，要按照国家标准和宁夏沿黄城市带土地利用总体规划制定的目标，严格控制农村居民点的用地水平。通过制定积极的政策、措施和经济法律手段，推动农业人口向非农人口的转移、农村居民点向城镇的集中、农村住房由平面式向多层式的演变。城镇住宅建设要从提高容积率、绿化率入手，改善城镇生活和居住环境，提高城镇用地的集约化水平。
　　4.4 强化宁夏沿黄城市带产业用地管理
　　在宁夏沿黄城市带建设中，要通过实施产业用地门槛政策来强化产业用地集约利用管理。根据《全国主体功能区规划》的要求，宁夏沿黄城市带的功能定位是中国重要的能源化工、新材料基地，清真食品及穆斯林用品和特色农产品加工基地，区域性商贸物流中心。根据宁夏沿黄城市带的功能定位，明确城市带产业发展的优势和重点培育的产业，以此提高产业用地利用的针对性与科学性。同时要对产业用地实施门槛政策，即通过地均产出额为主的效益门槛和地均投资额为主的投资门槛，以及建筑容积率为主的土地利用率等方面来限制各产业用地。在制定产业用地门槛时，不仅要考虑土地集约利用目标的地区性差异，还要考虑集约利用目标实现的可行性程度，使其能够更好地促进产业结构优化和布局调整。
　　参考文献：
　　[1] 王亚娟，米文宝.宁夏沿黄城市带生态环境承载力研究[j].干旱区资源与环境，2010，24（11）：23-26.
　　[2] 王丽娟.城市化进程中的土地集约利用研究——以江苏南京为例[d].南京：南京农业大学，2006.
　　[3] 刘 杰，陶军德，曾光建.统筹城乡协调发展的土地利用模式研究[j].广东土地科学，2009，8（3）：25-27.
　　[4] 国家统计局银川调查队. 银川统计年鉴[m]. 北京：中国统计出版社，2009.