政府投资项目管理体制改革研究与实践

 政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、发展和完善，我国由计划经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制暴露出了许多弱点，如效率低下，资源浪费严重，易滋生腐败现象等等。目前，我国采用了积极的货币政策，固定资产投资规模空前巨大，问题显得更为突出。针对这些问题，国家有关部委、高等院校、以及地方政府分别针对政府投资项目的管理体制的有关专题进行了深入研究，上海、深圳、重庆等地还在研究的基础上对政府投资项目的管理方式进行了大胆的改革实践。不论是理论研究还是改革实践，基本上都体现了这样的共识，即政府投资工程应改变过去投、建、管、用不分，以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式。由专业性的管理机构对政府投资工程实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。
　　由国务院政策研究中心、建设部和天津理工学院等有关高等院校有关人员组成的政府投资工程管理方式改革研究课题组在研究工作中首先界定清楚了政府投资工程的概念、分类及规模，然后通过深入研究我国政府投资工程管理方式的历史沿革及现状以及政府投资工程管理方式的理论依据和国际惯例，对我国目前占主导地位的传统的政府投资工程管理方式的弊病进行了切中要害的分析，对深圳和上海等省市对政府投资工程管理方式的改革模式进行了比较，提出了政府投资工程管理方式的改革建议。wwW.11665.CoM
　　天津理工学院造价工程师培训中心(tccce)在承担天津市软科学课题“政府投资项目的投资控制体制研究”中，通过研究发达国家及我国香港和台湾地区政府投资项目管理的成功经验以及有关的经济学基础理论，针对我国政府投资项目的特点，提出了我国政府投资项目的决策方法、工程采购方式、建设方式以及支付体系的改革建议。
　　深圳及上海市等地在政府投资工程改革实践中形成了多种模式。其中以深圳为代表的绝大多数地方在改革中基本上借鉴的是香港的模式，将政府投资工程的业主职能和工程管理职能都赋予了同一个机构。上海市在改革中借鉴了国外的一些先进的工程建设方式，主动采取措施，培育多个工程管理公司，将政府投资工程的业主职能和工程管理职能进行了适当的分离。形成了开放与竞争的格局以及由第三方代表政府行政职能的独立平行的监管体系，以利于形成工程管理市场，提高专业化水平。
　　一、政府投资工程的概念及分类
　　(一)政府投资工程的概念
　　政府投资工程的概念是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的。通俗地说，政府投资工程就是使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。
　　目前，对政府投资工程的定义有很多，虽然不同的政府部门，学术界在具体描述上不同，但它们所指的涵义和界定的范围是基本一致的。具体说来，大致有如下几种：
　　1、财政部财基字〔1999〕37号文提出的财政性基本建设资金投资项目。财政性基本建设资金投资项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。“财政性基本建设资金”是指财政预算内和财政预算外用于基本建设项目投资的资金。具体包括五个方面的内容：1)财政预算内基本建设资金；2)财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；3)纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；4)财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；5)其他财政性基本建设资金。
　　2、国家计委的“投融资改革方案(草稿)”中提出的中央政府资金和地方政府资金项目。中央政府投资资金主要包括中央财政预算内建设投资、纳入中央财政预算管理的各类专项建设资金、国债投资和借用国际金融组织和外国政府贷款等主权外债。地方政府投资资金主要包括地方财政预算内建设投资和纳入地方财政预算管理的各类建设资金。
　　3、1999年下半年，由财政部牵头，组织有关专家学者多次专题讨论，最后于2000年初出版了《政府投资项目标底审查实务》一书，并在该书中正式提出了政府投资项目的定义。即政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。这个概念把政府投资工程的资金来源进一步扩大到财政性资金以外，即除了预算内和预算外的财政性资金外，政府投资工程的资金还包括政策性贷款和债券，如国家开发银行的贷款、国债或地方财政性债券等，以及来自外国政府和国际金融机构的贷款和赠款等。
　　4、在《中华人民共和国政府采购法》(草案)中，把政府投资工程列入了政府采购的范围之内。文中指出政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。其中财政性资金包括预算内资金和预算外资金。
　　5、wto的《政府采购协议》中有关工程采购的提法与《中华人民共和国政府采购法》(草案)基本相同。
　　研究小组认为政府投资工程的定义应该是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。其他资金来源项目都属于非政府投资工程，包括国有企业、集体单位、外商和私人投资等。我国的国家机关和实行预算管理的事业单位、团体组织履行自己的职能所使用的资金，既有预算内的、也有预算外的，这是我国财政性资金的特色，国外财政资金只有预算内资金，另外，财政性资金还包括国债资金，因为它需要国家财政偿还，相当于国家未来的税收收入。
　　(二)政府投资工程的分类
　　按照不同的划分标准，政府投资工程可以分为不同的种类。
    1、如果按照管理权限，可以分为中央政府投资工程和地方政府投资工程。中央政府投资工程就是中央政府投资资金投资的建设项目。中央政府投资工程应按照项目性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门或行业主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资工程管理机构集中管理。
　　地方政府投资工程就是地方政府投资资金投资的建设项目。地方政府投资工程除国家有特殊规定外，均由地方政府相关主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的地方政府投资工程管理机构集中管理。
　　2、如果按照资金来源，可以分为财政性资金投资的政府投资工程、财政担保银行贷款投资的政府投资工程和国际援助投资的政府投资工程。财政性资金投资的政府投资工程包括财政预算内、预算外基本建设资金的投资工程，包括使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设的投资工程(如国债专项投资项目等)。
财政担保银行贷款投资的政府投资工程是指由国家或地方财政承诺担保的银行贷款投资工程。
　　国际援助投资的政府投资工程，一般侧重于对受授国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息(无息)贷款，受授国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资工程提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织(亚洲开发银行)，友好国家的援助也是国际援助投资工程的重要资金来源。
　　3、如果按照建设项目的性质，可以分为经营性的政府投资工程和非经营性的政府投资工程。
　　经营性的政府投资工程是具有营利性质的政府投资工程。政府投资的水利、电力、铁路等工程基本都属于这类性质。
　　非经营性的政府投资工程一般是非营利性的，并主要追求社会效益最大化的公益性项目。学校、医院以及各行政、司法机关的办公楼以及一些工程都属于此类。
　　二、我国政府投资工程管理方式的历史沿革及现状
　　(一)历史沿革
　　我国政府投资工程的管理方式的变革与我国工程项目的投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是70年代末实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局。
　　在第一阶段的不同时期，工程项目的管理方式分别采取过建设单位自营、甲乙方承发包、投资包干、工程指挥部方式等管理方式。
　　(二)目前我国政府投资工程管理的基本状况
　　随着70年代末我国实行的改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成。工程管理方式也出现了多种形式。目前，全国各地对政府投资工程的主要管理方式有以下几种：项目法人型；工程指挥部型；基建处型；专业机构型。
　　1、项目法人型。按照国家计委计建设〔1996〕673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等。
　　2、工程指挥部型。该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等，多采用这种方式。一些平时没有项目或者是项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。
　　3、基建处型。各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。
　　4、专业机构型。这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资工程的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。
　　(1)政府机关型。即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省设立了“陕西省统一建设管理办公室”。统建办的任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局(除水利、交通等行业外)的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。
　　(2)事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理，如上海市浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。
　　(3)企业型。即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。如重庆市的城市建设发展有限公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负责政府委托的工程项目的建设。即政府把由政府投资的工程项目托管给该公司，由该公司负责全过程的建设实施。
　　三、政府投资工程管理方式的国际惯例
　　在发达国家，政府投资工程是政府采购的一部分。政府采购也称公共采购，发达国家一般基于以下认识去管理公共采购：
　　其一，公共采购部门履行的是管理人的职能，因为受雇的管理员花费的资金来自于别人的捐助或税收，雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐助人提供服务。因此非营利机构或政府的采购职能就应该是一个受管制的，高度透明的过程，应当受到严格的法律、法规、司法、行政规定以及政策和程序的限定和控制。其二，非营利机构和政府采购的记录可以进行公开审议，任何人都可以提出问题并期望得到解答。其三，政府采购机构必须公布其采购特定商品和接受任何投标的意图并接受他们的投标。
　　基于政府投资工程的这种性质，发达国家政府对这部分工作管理的基本目标是：(1)公平。向所有竞争政府工程的投标者提供相同的机会；(2)诚实。减少采购中的腐败机会；(3)经济和效率。以尽可能最低的价格采购到理想质量的服务。
　　在国外发达国家，对工程项目的管理一般都分为政府工程和私人工程两大类。政府管理的重点是政府投资的工程项目。对私人投资的工程项目，政府主要是进行规划、安全、技术标准、建设程序、环保、消防等方面的控制，只要不违法，一般不加干预。政府工程一般又分为经营性投资项目和非经营性投资项目。对于经营性投资项目(主要包括大型的基础设施和公共工程)，由于在营运后有盈利保证，一般都完全按私人工程的方式操作。而对于非经营性投资项目，一般采用政府直接管理的方式。
　　各国政府工程管理方式均有以下的共同特点：
　　1、将实施政府投资工程作为政府的一项重要职能。发达国家和地区政府对于政府投资工程的直接实施管理是政府的一项重要职责。几乎所有发达国家和地区都有实施政府投资工程的专门机构。
　　2、对政府投资工程实行相对集中的专业化管理。对于政府投资工程，一般都根据其专业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理，即由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使用单位使用。发达国家和地区政府采购的理论和实践表明，国际上大多数采购职能都是独特的，需要掌握专门的知识才能成功地完成，集中采购允许采用专家并使专家的技术在不断的采购实践中得到不断的提高；集中采购便于明确责任，因为在采购权利分散时，很容易产生规避责任的情况；集中采购还便于保证采购者立场的客观性；集中采购也有利于提高运行效率，通过合并采购或增加采购量而降低价格；集中采购也便于管理，使政府的规则更容易得到理想的实施。但这样的主管机构在政府投资工程的实施中，只行使业主的职能，不具有政府的管理职能，其工程的运作依然要遵循一般工程的运作模式。
　　3、政府投资工程严格按照规则办事。发达国家普遍对于政府投资工程的管理设有专门的法律法规和专门的合同。政府投资工程的管理方式、管理机构、运作方法与私人投资有所不同，所以，制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作。如机构需要法定，管理方式需要法定，所有的运作规则需要法定。有的发达国家甚至不惜牺牲效率，也要保证依规则办事。这是政府直接实施政府投资工程合理机制的重要支撑。这样，可以有效地避免人为因素，排除出于不同利益目的的管理干扰，保证政府投资工程达到预想目标。
　　4、机构之间权力，责任匹配，互相之间制约。使用单位、财政、预算(有的国家将此两部分职能分别授予不同的机构)部门以及议会在工程的建设过程中具有不同的法定职责，根据其法定职责，各自要在工程的不同阶段发挥其作用。使用单位提出需求并参与设计审查、以及交付验收；议会对工程是否建设以及投资规模具有最终的决定权，建设部门参与前期的可行性研究、概预算编制并负责建设实施，甚至管理和维护；财政、预算部门要对工程预算进行审查并进行集中支付。这样职责清除，彼此制约，各部门可以专著于职能范围内的“事情”，避免了权利寻租。
　　5、政府投资工程管理的透明度极高。任何人对于政府投资工程的实施过程都可具有知情权，政府投资工程要接受多方面的监督，保证了政府投资工程实施的廉洁、公正。对于政府投资工程管理部门严格的监督机制体现在以下两个方面，一是建立严格透明的操作程序，从制度上保证工程管理的有效进行。二是严格的外部监督体制，承包商如认为政府投资工程管理部门如有不规范的行为，可以向有关监督部门投诉。
　　6、充分依靠专业人士和中介组织，这一方面表现在政府的专业管理机构本身就主要是由建筑师、工程师、合同律师等专业人士构成；另一方面，还表现在政府除了自身对项目进行管理外，一般都按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理，政府实施监督。第三，所有的重要技术环节都有专业人士把关，工程中质量、技术、安全、成本等责任非常明晰，这些专业人士是在政府的严格管理之下或由专业协会、学会组织进行注册的，由于专业人士的风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束，形成了整个工程咨询行业人员必须向政府负责、向业主负责的运行机制，调动起了专业人士和机构的责任心、也有利于投资目标的实现。
　　四、我国非经营性政府投资工程管理方式的弊病分析
　　虽然在改革开放之后，对非经营性政府投资工程的管理方式出现了一些专业性集中实施的机构，如政府部门型、事业单位型和委托型等，但目前国内的主导性管理方式还是一次性临时机构或常设基建处室的管理。这两种方式的区别也仅仅限于不同部门或单位政府投资工程数量的多少。建设项目较多的部门或单位设立基建处，而平时没有项目或者是项目很少的单位，则伴随着项目的实施设立一次性的临时工程建设管理机构管理，但这两种组织形式在对政府投资工程的管理方式上没有什么区别，有着共同的弊病：
　　(一)缺乏专业性
　　与国外政府投资工程管理设置专门机构不同，我国一般是根据项目的需要临时设立项目管理班子，管理者多不是专业人才，造成对政府投资工程的管理缺乏专业性，管理质量很难提高。
　　1、外行业主，存在着大量安全、质量问题。许多政府投资工程，如学校、医院、自来水厂、污水处理厂等，都是临时组建项目班子进行管理。由于工程建设的管理具有很强的专业性、技术性，特别是政府投资工程多是关系国计民生的重点工程，对工程的质量、工期、造价控制要求都很高，由临时组建的项目班子进行工程管理，其人员素质参差不齐，有许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，而且，这些临时项目班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在实践中出现了一些违反工程建设基本规律和客观科学规律的问题，由这些外行业主进行政府投资工程的管理，会导致工程建设过程中投资浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量、安全问题。
　　2、机构重复设置，浪费现象严重。目前，大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子，搞“大而全、小而全”，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力、财力。据深圳市初步调查，深圳市的市民中心、会展中心、少年宫、图书馆、音乐厅、电视中心、游泳馆等项目的筹建班子，多则30人，少则5人，另有许多社会聘用人员。深圳市政府每年为政府投资工程的管理需要额外花费1500万元左右。另外，作为工程项目的管理班子是非专业性的临时性机构，其介入政府投资工程管理具有偶然性和间断性，工程建成后，项目管理班子即行解散，使得经验和教训都是一次性的，难以完成经验的积累工作，更谈不上建立数据查询及趋势预测的管理信息系统，所以管理水平无法有效提高，还导致业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。可见，就项目设置管理班子这种小规模的生产方式日益显见其弊端，在政府投资工程上实施专业化管理已经势在必行。
　　(二)同位一体化现象非常严重
　　我国目前大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位四位一体的现象。在经营性项目中，由于实行了项目法人负责制，相对来讲，对项目管理者有一定的监督、考核机制，在一定程度上可以抑制其投资冲动。而在非经营性项目中，由于目前尚没有形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致大量的工程概算超估算、预算超概算和决算超预算的“三超”现象发生，投资难以控制。
　　1、建设的组织实施与工程成果使用单位分不清。目前，项目的业主就是今后的使用单位，使用单位充当业主，致使投资失控，三超现象大量存在。由工程项目建成后的使用者担当工程项目的建设管理者，实行建、管、用合一，本意是解决责、权、利的统一问题。在政府投资工程中，所有者与使用者的利益是分离的，由于是政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益，在工程建设中，擅自扩大规模，提高建设标准，甚至故意搞钓鱼工程。尤其是对于非经营性政府投资工程，其投资效果难以衡量，很难追究项目管理者的责任，造成了投资的大量浪费，更有甚者，不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱了建设市场的正常运行。
　　2、建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体。由于政府投资工程的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任一身，其间规则制定的公正性和规则执行的透明性说不清道不明。对政府投资工程的业主来说，会造成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资工程缺乏约束力。业主可能不执行法定建设程序，造成政府投资工程的效果与质量难以控制，这种现象主要是由于政府的行政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清造成的。
　　由于在政府投资工程管理中，责、权、利划分不清楚，有关的监管体系也没有能够完善起来，造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监督，再加上非经营性政府投资工程的实施单位又不用承担任何风险，形成了业主行为的不规范现象严重，并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。我国建设领域经常发生一些重要的贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投资工程有关。这与我们政府投资工程管理体制的不健全不无关系。因此改革我国现行的政府投资工程的组织管理方式已经迫在眉睫。