铁路建设投资项目管理

 铁路是关系国民经济命脉的基础设施，为了实现铁路跨越式发展，完善路网体系，《中长期铁路网规划》出台，从而掀起铁路建设新高潮，铁道部将投入大量资金进行新的路网建设，在相当长的时期内会保持很大的基本建设规模。铁路建设单位面临着前所未有的压力，只有不断总结过往工作的经验和教训，正视存在的问题，寻找改进的方法，才能促使铁路建设项目管理上一个新台阶，从而确保投资效益的如期实现。铁路建设项目具有规模大，周期长、技术含量高，涉及专业面广、不确定因素多，风险大等特点，而铁路建设项目的管理是一个复杂系统工程。目前铁路建设项目的投资渠道具有多样性——国家基本建设投资、更新改造投资、银行借款、单位自筹等，但主要还是靠上级拨款为主。长期以来，我国铁路一直沿袭传统计划经济模式，按照高度集中，半军事化的思路进行管理和经营，形成政企合一，高度集中的管理体制，受计划经济体制的制约，铁路建设项目投资、建设与接管相分离，即资产的所有者与经营者没有真正实行“两权分离”，导致铁路建设项目建成投入使用后得不到有效回报。
    缺乏科学的投资决策
　　投资决策事关重大，对项目的成败和投资的效果好坏起着决定作用。WwW.11665.COM投资正确，不仅会取得良好的经济效益，使投资能有好的回报，而且还会产生好的社会效益和环境效益，促使地方经济的发展。反之，决策失误，不仅无经济可谈，而且还是一种巨大的浪费。目前，铁路建设项目投资的可行性研究科学有效程序没有建立，控制机制尚不完善，导致可行性研究报告缺乏科学性、针对性。这是由于一方面可行性研究费的计提没有较客观的标准可执行，直接由委托单位与受托单位商讨确定，使可行性研究结果服从于委托单位对项目的取舍，可行性研究实际上成了决策结果的形式论证。另一方面，受一些领导从主观愿望出发，为要政绩而投“形象工程”和“献礼工程”，不深入调研，不考虑自身财力，匆匆开工，管理无序，投资失控。如“武昌至广州电气化改造工程”广铁集团公司范围内929公里，于1992年开展方案研究报告，1993年国家计委立项批复，迄2002年10年整。因为各种原因造成的停工延误，导致政策性费用调增金额21310万元，设计外延增加投资18782万元。
    设计周期短质量低
　　项目策划和设计阶段已经决定了项目生命周期内80%的费用。在开工之前，把好设计关尤为重要，一旦设计阶段投资失控，就必将给施工阶段的投资控制带来很大的负面影响。长期以来，我国普遍忽视工程建设项目设计阶段的投资控制，结果出现初步设计深度不够，设计与概算脱节，概算又与施工脱节，“三超”现象（概算超估算，预算超概算，结算超预算）严重。
　　广州江村3号横跨公路桥工程项目开工伊始截至到1999年9月底，就已发生各类变更设计1306项，其中一类变更11项、二类变更41项、三类变更1254项，增加投资近3亿元。
    招投标重形式轻实质
　　招投标对建设项目投资有着重要的影响。建设项目招标包括设计招标、监理招标、施工招标、设备及材料的招标等。招投标制最明显的表现是若干投标人之间出现相互竞争。这种市场竞争最直接、最集中的表现就是在价格上的竞争，通过竞争确定出尽可能低的工程价格，这样有利于节约投资，提高效益。实际操作中往往由于运作的不规范，造成表面招投标工作是按规定程序去完成，实质上受设计阶段质量问题影响，施工图预算普遍存在差错漏，直接影响合同标的确定，只能以“最后按批复的概算降造一定百分比”或“待定”充当合同价。还有违规分包，由于急于开工建设，致使招标工作仓促运作不规范造成系列问题。
    建设资金多头管理
　　建设资金管理的程序及方法，是一个十分复杂的系统工程，涉及各个部门共同参与，渗透到项目建设的各个环节，多年来，国家对基建系统一直以来强调加强建设资金管理，也相继出台《基本建设财务管理规定》、《铁路建设管理办法》、《铁路基本建设资金管理办法》，目的是规范筹措建设资金，保证建设资金安全，降低筹资成本，提高建设资金使用效益，但执行起来仍有差距。
　　首先是建设资金多头管理。严格控制与现场需要总是计财部门与工程部门之间不可调和的矛盾，重工程轻管理的指导思想驱使建设项目的负责人重心偏向工程部门并给予该部门一定的资金审批权，并且只对每次批准额进行限制而没有进行总量控制。如武广指挥部成立初期对动用备用费给予工程部的审批权限为：部长5万元、科长3万元、工程师1万元。由于没有总额度控制也没有监控部门实施监控，超出了概算批复的预备费总额高达9000万元。
　　其次，预算管理未引起高度重视。在建设项目管理中预算管理有着举足轻重的地位，建设资金只能按批复的概预算执行使用。但是，超概现象仍然普遍存在，一方面是设计配合不到位，提供的图算不及时，影响对投资的事前控制；另一方面是建设单位本身缺乏系统全面的有效监督，常常会出现签订合同的报价与批复概算脱节，或是没概算。
　　三是验工计价按计划额度验工，成本反映不真实。资金投放难控制。验工计价是施工单位向建设单位办理工程清算的依据。现行做法中概预算部门没有参与审核把关，送到财务部门时，离报表报送时间只有一两天，财务部门也只能起到一个验工计价报表汇总的作用，事前无法监控，事后发现问题时已成事实。