【论文关键词】资源枯竭型城镇　养老保啤模式　“二加二”模式
　　【论文摘要】资源枯竭型城镇现行的以社会养老保险、养老救济为主的养老保障模式，由于资源枯竭而不堪重负。资源枯竭型城镇必须根据自身状况，选择社会养老保险、养老救济与家庭、个人经济支持并重，家庭养老服务与社区养老服务并重的“二加二”模式，并在养老保障体系的目标、构成和项目上侧重于救济贫困与转移劳动力。
    资源枯竭型城镇作为资源已经开采完毕或者在一定时间内即将开采完毕的城镇，由于老企业多、老职工多、下岗职工多，在养老保障方面的压力尤为沉重。但是，我国城镇目前正在构建的“在经济支持上以社会养老保险、养老救济为主，以家庭支持及个人商业保险为辅，在养老服务上以家庭服务为主，以社区服务为辅”的养老保障模式，在资源枯竭型城镇举步维艰。因而，资源枯竭型城镇必须根据自身状况，选择适合自身特征的养老保障模式。
    一、资源枯竭冲击下的城镇养老保障模式
    关于我国现行的养老保障模式，人们目前大多认定的从“现收现付制”向’“统账结合”转变的根据是1995年3月国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中的三项原则规定，这些规定的中心内容是基本养老保障模式从“现收现付制”向“社会统筹”与“个人账户”相结合的体制转变。但这是一种误解，因为养老保障制度大体上包括政府层面的养老(社会保险、社会救济)与非政府层面的养老(家庭、社区养老)两个部分，从“现收现付制”向“统账结合”转变的模式，仅仅是社会养老保险模式而非养老保障模式。wwW.11665.COM实际上，就全国范围的养老保障而言，城镇现行的是“在经济支持上以社会养老保险、养老救济为主而以家庭及个人经济支持为辅，在养老服务上以家庭服务为主而以社区服务为辅”的养老保障模式，农村现行的是“在经济支持上以家庭及个人经济支持为主而以社会养老保险、养老救济为辅，在养老服务上以家庭服务为主而以社区服务为辅”的养老保障模式。
    由此，资源枯竭型城镇的养老模式自然是城镇现行的养老保障模式，即“在经济支持上以社会养老保险、养老救济为主而以家庭及个人经济支持为辅，在养老服务上以家庭服务为主而以社区服务为辅”的养老保障模式。就普遍意义上看，这种养老保障模式在非资源枯竭型城镇还是颇有成效的，但在资源枯竭型城镇的功效却由于资源枯竭对城镇社会养老保险、社会养老救济的冲击而发生了变化。
    资源型城镇依托资源而兴，主导产业以优势资源为基础，而资源枯竭必然导致主导产业萎缩。同时，在计划经济年代企业效益长期被转移出资源型城市，资源型城市大多没能发展下游产业或替代产业，加之长期以来“重生产、轻生活”的方针，使城市建设速度缓慢、综合服务功能减弱，城市的第一、三产业难以形成规模，从而导致主导产业萎缩、替代产业缺失。不仅如此，城市基础设施建设的不足必然造成投资环境的低效，国家和社会的投资很难获得明显的经济效益，增加了传统产业结构调整的难度。加之一般远离交通干线和国内国际市场，自我发展能力不足，资源优势一旦消失，经济必然全面凋敝。同时，资源枯竭型城镇的企业多以计划经济为主，机构大而全、职工众多，整个城市以资源产业为主，本来就由于缺乏高附加值、高利税的企业而使城市财政收人低，而在资源枯竭、经济凋敝的窘境下，城镇的财政状况必然进一步恶化。
    经济发展水平决定社会保障的规模，社会养老保障制度在实施中需要国家、企业和个人的经济支持，保障范围愈广、规模愈大，所需要的财力愈多。经济发展滞后、财政状况不良，保障的范围与规模就会相对窄小。发达国家由于经济发达，社会养老保障支出占国民生产总值的比例高，因而保障的范围广、规模大。我国由于经济落后，历年国民收人中用于社会保障的部分仅占总收人的rio，用于社会养老保障的部分则更少。而资源枯竭型城市由于政府财政收人偏低，且国有企业以及集体企业因资源枯蝎、经济效益不佳而无力纳费，私营个体经济参保率不高、缴费有限，加之个人因企业凋敝而经济困窘，城镇社会养老保障基金的收缴艰难、欠缴普遍，城镇社会养老保障必然出现范围窄、规模小的状况。
    资源型城镇的资源枯竭也导致了社会养老保障结构层次低、欠完整的问题。社会养老保障结构是指社会养老保障各个项目之间的比例及其相互联系。如果经济发展水平高，政府、企业与个人拥有足够的经济能力，政府就能够满足社会成员多方面的养老保障需求，对一般性风险都予以全面保障，使养老保障结构层次高、体系完整。我国由于经济发展水平低，政府只能立足于最基本的社会养老保险和救助，实施最基本的养老福利与救助项目，使社会养老保障结构层次低、欠完整。而资源枯竭型城镇由于经济力量有限、财政收入偏低，只能保障弱势群体的基本需要，使社会养老保障的结构层次更低、更欠完整。
    不仅如此，资源枯竭还导致下岗人员增多、再就业压力巨大、贫困更严重，进而造成城镇职工的社会养老保障问题突出。上个世纪80年代以来，我国资源型城镇开始呈现出技术落后、设备老化、产业结构单一的局面，第一产业的从业人员和gdp比重均高于全部城市的平均水平;第三产业起步晚、比重低、基础弱，吸纳剩余劳动力的能力不足。同时，资源型城市的大多数工作是重体力、粗放式的劳动，而且许多职工出身于农民，学历低、技能单一，并由于工作环境艰苦，身体状况普遍偏低，加之资源型城镇多建设于计划经济时期，并由于实行了“低工资、泛福利”的就业政策，企业吸纳了大量的过剩劳动力，并且使劳动力养成了“等、靠、要”的落后观念。这样，资源一旦枯竭，就表现为下岗人员增多、再就业压力巨大，贫困现象也更加严重。近年来，国家逐渐对一批资源枯竭型矿山实施了政策性关闭破产，资源枯竭型城镇随之丧失了主导产业，而主导产业的关闭又迅速带来了相关产业的萧条和破产。于是，下岗职工和提前退休人员遍布资源枯竭型城镇，社会参保人数迅速下降、欠费上升，保险基金入不敷出，城镇职工的社会养老保障问题迅速凸显，尤其是一些矿山企业关闭破产后，仍然留下了一系列后遗症，离退休人员间题难以解决，企业承担的各种社会职能也无法移交，并由于地方财政拮据而造成最低生活保障政策无法落实。
    由此可见，资源枯竭型城镇的老企业多、老职工多，而计划体制时期企业、职工的贡献作为利润全部上缴国家，这就必然出现养老保险金无积累与养老保险制度内的抚养比过高的问题。资源枯竭型城镇国有大中型企业集中，在国企改革和产业调整中离退休人员多、下岗职工多、财政吃紧，这就造成养老保险基金短缺、扩面无力、家庭经济能力不足和个人商业养老保险难以发展的困境。因而，资源枯竭型城镇现行的以社会养老保险、养老救济为主的养老保障模式，并不适合于资源枯竭型城镇的实际情况，资源枯竭型城镇必须在借鉴目前一般性理论的基础上，选择适合自身条件的养老保障模式。
　　二、资源枯蝎型城镇的养老保障模式选择
　　目前，国内外尚无针对“资源枯竭型城镇”养老保障模式改进的专门研究，现有的只是关于养老保障制度改革的一般性理论。欧美等国外理论界的养老保障制度改革的基本对策是:改变国家基本养老保险体制的单一化模式，倡导私营养老和个人储蓄金制度;坚持效率优先原则，增加个人缴纳数额，不仅把养老保险制度视为一种消除贫困、保障生活的社会保障机制，更看作是经济发展战略的一部分;为缓解支付危机而逐步提高退休年龄，提高养老保险给付的年龄条件，提倡老年人发挥余热。国内理论界针对养老保障制度改革的基本对策是:扩大基本养老保险的覆盖面;降低基本养老保险的替代率，增加私营养老和个人储蓄金制度，大力发展企业补充养老保险;适当推迟职工的退休年龄，提高基本养老保险的缴费年限;发扬尊老爱老的传统，增强家庭对老年人口的经济支持。

   国内外的这些一般性对策基本上都是以国家财政困难为改革背景的，与资源枯竭型城镇所带来的影响颇为相似，但它们都有一个共同的前提，就是立足于“相对充足的基金”、就欧美等国外理论界的养老保障改革对策而言，无论是倡导私营养老和个人储蓄金制度，增加个人缴纳数额，把养老保险制度视为经济发展战略的一部分，还是提高退休年龄及养老保险给付的年龄条件，都需要足够的基金作为基础。就国内理论界的养老保障改革对策而言，无论是扩大基本养老保险覆盖面，增加私营养老和个人储蓄金制度，还是提高基本养老保险的缴费年限，增强家庭对老年人的经济支持，也都同样需要足够运用的基金作为基础。但我国资源枯竭型城镇在经济上的基本特征是经济凋敝、财政恶化，这就造成养老保障上的“基金缺乏”，无法适用这些国内外的一般性对策。因此，资源枯竭型城镇必须从实际出发，立足自身优劣实际选择自己的养老保障模式，这样的养老保障模式也才能真正行之有效。
    资源枯竭型城镇在养老保障资源方面的劣势，就是资金短缺和劳动力剩余。资金短缺决定了养老保障模式不以家庭支持及个人商业养老保险为主是合理的，但也无法以社会养老保险与救济为主。劳动力剩余决定了养老保障模式在养老服务上可以将能够吸纳下岗失业人员的社区养老服务，作为一支与家庭养老服务同样重要的力量，并以此有助于力不从心的社会养老保险和救济、家庭和个人的经济支持。因为养老保障的资金投人包括两个用途，获得物质资料与劳动服务，通过投人劳动服务，尤其是通过社区投人劳动服务，自然能够替代一部分资金而强化了养老保障，并且有利于提高老年人精神慰藉的份额。因此，资源枯竭型城镇行之有效的养老保障模式应该是社会养老保险、养老救济与家庭、个人经济支持并重，家庭养老服务与社区养老服务并重的“二加二”模式。
    当然，我们需要附加指出的是，尽管目前人们并不怀疑社区养老的前景，但大多数人认为，家庭养老的基础已经在逐渐丧失。人们认为由于我国的计划生育政策下的4-2-1独生子女家庭结构模式造成的子女数减少，城市妇女就业率提高以及人口平均预期寿命的延长，必然造成家庭养老的人力不足。其实不然:其一，女儿养老作为与儿子养老相同的概念已为城市社会广泛接受;其二，城市妇女就业率的提高使得妇女年老后的经济来源可以依赖政府保障，反而减轻了家庭养老的经济负担;其三，随着人口寿命的延长，人们的生活、医疗水平的提高，老人需要被照顾时，其孙辈已基本具备了养老能力。同时，人们认为家庭养老将由于老人在家庭中权威的削弱而弱化，这种观念也不合理。现代家庭中老年人的家庭地位一是依赖社会道德的约束和法律的监督;二是依赖经济杠杆的调节，而我国城市家庭基本都存在老人与子女间延期的劳务交换关系，老人通过料理家务、抚养第三代等劳动换取年老多病后的生活照料，以及老人还可以以财产继承等方式获得子女现期的照顾。这种“社会养老保险、养老救济与家庭、个人经济支持并重，家庭养老服务与社区养老服务并重”的“二加二”模式是符合资源枯竭型城镇实际情况的。
    三、“二加二”模式的内在规定性
    资源枯竭型城镇养老保障体系的被冲击状况，以及在养老保障资源方面的优劣态势，既表明了构筑这种“二加二”模式的必要性，又表明了实行这一模式的可行性。但我们还必须明确这种“二加二”模式的具体内容，即保障体系的目标、保障体系的构成以及保障体系的项目，唯此才能真正落实资源枯竭型城镇的养老保障体系建设。
    保障目标是养老保障模式的灵魂，是保障体系构成与保障项目建立的指南。只有确立适合资源枯竭型城市自身状况的保障目标，才能确立有自身特色的养老保障模式。就一般性而言，我国养老保障制度的目标是“稳定经济发展、稳定社会秩序、保障人的老年需求的满足”。但是，养老保障制度的选择必须以经济状况为基础，并服务经济系统的和谐运行。资源枯竭型城镇由于资源枯竭、经济凋敝、财政状况恶化、贫困发生严重，导致社会养老保障范围窄、规模小、保障水平低，必然要求资源枯竭型城镇养老保障制度以救济贫困、保障基本养老需求为基本诉求。由于资源枯竭还造成下岗人员增多、再就业压力巨大，必然要求资源枯竭型城镇养老保障制度能够有利于转移下岗失业人员。因而，资源枯竭型城镇养老保障体系的目标必须有所调整，在坚持“稳定经济发展、稳定社会秩序、保障人的老年需求的满足”这一基本方向的基础上，以救济贫困、转移劳动力为具体目标，并根据这一具体目标以及资源枯竭这一特征，在养老保障体系的构成、养老保障项目上表现出自身的独特之处。
    从保障体系的构成上看，这种“二加二”模式包括:社会养老保险与社会养老救济、家庭与个人经济支持、家庭养老服务、社区养老服务这四个部分。就社会养老保险与社会养老救济而言，它在资源枯竭型城镇尽管仍须遵循国家统一的普遍性规定，但在现实中将由于经济状况困窘，而并非像其他城镇那样处于唯一的基础性地位，同时根据救济贫困、转移劳动力这一基本原则，也将在普遍性标准上有所调整，以有利于救济贫困和转移劳动力。就家庭与个人经济支持而言，它是指家庭在经济.上的养老投人与个人的储蓄或商业养老保险。同时，在商业养老保险上应尽量降低进人门槛，以服务于救济贫困这一具体目标。就家庭养老服务而言，它不仅具有养老服务的意义，还具有养老载体的意义与经济意义，既能够增加老年人来自家庭的精神慰藉，又能够实现以家庭内劳务替代基金而服务于救济贫困、转移劳动力这一具体目标。就社区养老服务而言，它同样不仅具有养老服务的意义，还具有养老载体的意义与经济意义，既能够增加老年人来自社区的精神慰藉，又能够实现以社区内劳务替代基金而服务于救济贫困、转移劳动力这一具体目标。
    从保障项目上看，养老保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄保障六大组成部分。由于资源枯竭型城镇养老保障体系的特有目标是救济贫困、转移劳动力，因而其城镇社会保障的项目必然是侧重救济贫困、转移劳动力，这与其他城市有所不同。在救济贫困方面，我国一直以来在养老保障上的重点集中在社会养老保险、社会医疗保险和城市居民最低生活保障制度三个子项目上，造成了目前所批判的单项突破、体系不健全，以及养老与医疗两项保险的覆盖范围不统一。但从救济贫困这一目标出发，资源枯竭型城镇在养老保障上必须首先把重点集中在社会养老保险、社会医疗保险和城市居民最低生活保障制度三个子项目上，而且积极推进社会养老保险与城市居民最低生活保障这两个项目之间的联接，以及尽量增加社会保险、保障的力度，尽量降低商业养老保险的进人门槛。在转移劳动力方面，资源枯竭型城镇必须在项目上突出强调以富余劳动力为基础的社区养老服务。社区服务是在政府倡导和扶持下，为满足社区成员的各种需求，依托街道和社区为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利和社会服务。这就要求相关的政策支持，尤其是引人专业社会工作者来完善社区服务质量。同时，资源枯竭型城镇必须在社会养老保险、社会医疗保险和城市居民最低生活保障制度三个子项目上，增强转移劳动力的功能。通过完善资源枯竭型城镇养老保障体系与其他地区的对接，积极向沿海和西部地区输出劳动力和移民来促进劳动力转移;通过降低城镇社会养老保障的进人标准，让三资企业、私营企业以及个体从业者拥有同样的社会养老保障待遇，从而增强其吸纳剩余劳动力就业的功能。