论文摘要：布莱尔政府在英国重新修订了养老金计划，不仅更加关注弱势群体、更加注重保证社会公平，而且提高了养老制度自身的效率、实现了养老制度对宏观经济的良性影响，在一定程度上做到了公平与效率的协调发展。中国的养老制度在不断发展完善的过程中，取得了不少成绩，但也存在诸多问题。为此，借鉴布莱尔政府养老制度改革的成功经验，对于完善中国的养老制度，对于构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。
　　论文关键词：布莱尔政府；中国养老制度改革；养老保障
　　进人21世纪，随着生活水平的提高和人口寿命的增长，人类社会将不可避免地经历人口老龄化的冲击，它最直接、最突出的影响就是社会养老负担的加重。20世纪末，中国60岁以上老年人口占总人口的比重已经超过10％。中国具有老龄化发展速度快、老年人口数量大、地区之间不平衡、超前于社会经济发展等特点，是“国未富，人先老”。在人口老龄化最严峻时期到来之前，做好应对人口老龄化高峰的准备，建立与社会经济发展和人口老龄化水平相适应的养老保障制度，是中国确保社会保障事业获得良性发展的重要任务。英国作为欧洲养老制度改革的典型代表，其解决养老问题的各项举措，尤其是布莱尔政府推行“公平与效率协调发展”的养老制度改革，有许多值得中国政府借鉴的地方。
　　一、布莱尔政府养老制度改革
　　布莱尔政府面临着国内经济衰退和社会保障支出飞涨的局面，新工党政府发布了“第三条道路”的施政纲领，决心从意识形态、经济政策和社会政策等方面“重塑”英国，避免撒切尔改革的负面影响，解决因保守党政府特别强调减少国家福利成本而导致的广泛存在的贫困人口问题(儿童、老年人、残疾人)。wWW.11665.COM其养老制度改革主要包括以下几方面的内容：
　　1．建立国家第二养老金计划
　　按照英国养老金法，无论是国家收入关联计划、职业养老金计划，还是个人养老金计划，都有最低收入的限制。年收入低于一定的数额，就没有资格参加收入关联养老金计划。这就导致了这样一种结果：英国社会有为数不少的中低收入者以及看护长期患病或身体残疾者的从业人员，他们获得的工薪收入较低，因此往往会失去参加私人部门开办的收入关联养老金计划的资格；即使这部分群体的个人收入能达到国家收入关联计划的资格标准，由于收入不高的原因通常也只能得到少量的养老金，无法维持退休后的生活。为解决这部分群体的养老问题，布莱尔政府推出国家第二养老金计划(statesecondpension)。
　　国家第二养老金计划的主要目标人群是中低收入者以及看护长期患病或身体残疾者的从业人员。作为国家养老金体系的一部分，它的准入门槛很低，任何已缴纳了国家基本养老金保费同时又没有参加职业养老金或个人养老金计划的雇员将自动具备享受资格。作为对弱势群体的直接照顾，国家第二养老金计划对其成员的待遇给付水平明显优于它的前身国家收入关联计划。据测算，根据该养老金计划的规定，年收人在9000英镑的个人，退休后可获得的养老金将是他在国家收人关联计划中的2倍。为了体现公平原则，也为了吸引更多的低收入群体加入该计划，国家第二养老金计划的计发方式采用了与工资报酬相关联的累退制，即在缴纳基本养老金保费年数相同的情况下，国家第二养老金计划按不同收入层次支付给投保人不同的养老金，而且是年收入越少，所得到的替代率水平越高。
　　2．鼓励私人部门养老储蓄的发展
　　为了减轻国家养老金支出的负担，也为了促使更多的在职人员为将来退休生活及早打算，布莱尔政府一方面采取各种措施，加强监管，推动个人养老金计划和职业养老金计划的不断完善和发展；另一方面，改革养老金征税制度，建立养老金预报制度，以此间接地促进个人养老金计划和职业养老金计划的发展。
　　第一，建立低管理成本的存托养老金计划。为了解决销售经纪佣金和管理费过高的问题，吸引更多低收入阶层加入为养老而储蓄的行列，也为了逐渐降低国家养老金的公共支出，将养老金的公共支出与私人支出的比例，由现在的60：40调整到2050年的40：60。
　　第二，建立养老金保护基金和养老金监管机构。政府为了重建人们对职业养老金计划的信心建立了养老金保护基金(thepensionprotectionfund，简称ppf)。根据~2004年养老金法案》的规定，布莱尔政府在2005年6月建立了养老金保护基金，设立养老金监管局(thepensionregula．tor，简称ter)，以替换以前的职业养老金监管局(occupationalpensionsregulatoryauthority，简称opra)。

　　3．建立最低收入保障制度和养老金津贴制度
　　家计(即居民家庭收支调查)型养老救助制度，是与缴费型养老保险制度一起发展起来的。到20世纪90年代中后期，英国社会退休老年人的贫困问题比较突出。布莱尔政府于1999年，将养老救助制度演变成为“最低收入保证制度”(minimumincomeguarantee，简称mig)，通过这一制度对低收入的家庭进行补贴，加大了对老年贫困群体的“收入扶持”力度。2003年10月，布莱尔政府推出了养老金津贴制度(pensioncred-it)。目的是：缓解退休人员的贫困问题，奖励而不是“惩罚”为养老而储蓄的行为，退休人员能更容易地获得“养老金津贴”资格认定。养老金津贴制度由两部分组成，其中“保证津贴”(guar-anteecredit)提供的是最低收入保障，目标群体是60岁及以上的退休人员。2006年5月，单身退休人员家庭每周可获得114．05英镑、174．05英镑。“储蓄津贴”(savingcredit)提供给65岁以上及已经为将来作了适当准备的退休人员。2004年5月的一组数据显示，单身退休人员家庭每周可获得15．51英镑的补贴，夫妇双退休家庭每周为20．22英镑。
　　2004年5月的一组数据显示，养老金津贴制度已经使大约250万家庭(约303万人)受益，其中2／3为妇女。最低收入保证制度与养老金津贴制度共帮助近100万妇女摆脱相对贫困的状况。
　　4．打击和防止福利欺诈活动
　　为杜绝欺诈行为的发生，布莱尔政府，首先加大了对福利欺诈活动的调查和侦破力度；其次还通过立法对福利欺诈行为进行更有效的惩治；再次，努力通过改善计算机联网来加强对社会保险号码的管理，减少因管理不善而导致欺诈行为发生的可能性；最后，建立福利欺诈巡查员制度，为提高社会保障各部门反欺诈活动的效果及地区合作的强化，发挥应有的作用。
　　二、中国养老制度的现状
　　中国的养老制度，自新中国成立以来，取得了长足的进步和发展。但建国之初，为满足当时工业发展需要而设置的养老保障二元结构城乡差别对待策略，导致中国养老制度中出现了覆盖面窄、体系不健全、贫困老年人问题突出、管理漏洞多等诸多现实问题。
　　1．中国养老制度建设所取得的成就
　　为保障老年人的基本生活，维护老年人合法权益，中国政府不断完善养老制度，取得了～系列重要的成就。首先是扩大了基本养老保险覆盖范围。截至2005年底，全国基本养老保险参保人数达1．75亿，其中4367万离退休人员享受养老保险待遇，当年养老保险基金支出达4040亿元人民币；其次是大力推进了多层次养老保险体系建设。到2005年底，全国已有2．4万家企业建立企业年金，参加职工达924万；再次是建立健全了贫困老年人救助制度。到目前为止，包括贫困老年人在内的2233万城市贫困人口领取了最低生活保障金，基本实现应保尽保；最后是初步建立了农村养老保障体系。2005年底，全国已有31个省(自治区、直辖市)约1900个县(市、区、旗)开展了农村养老保险工作，5400多万农民参保，积累保险基金约310亿元人民币，300多万参保农民领取养老金，当年支付养老保险金21．3亿元人民币。总之，经过党和政府的不懈努力，中国的养老保障事业无论是在覆盖范围上，还是在体系建设上，均已取得长足的进展。
　　2．中国养老制度存在的问题
　　中国现行养老制度，虽然取得了很多成绩，但仍然存在许多缺陷和不足。
　　(1)养老保障覆盖面窄。当前，中国养老保障覆盖面仍然偏小，离“人人享有”的目标还有很大差距。就基本养老保险制度而言，参保的在职职工加上机关事业单位职工还不到2亿，相对于近2．8亿城镇从业人员、4．2亿第二和第三产业从业人员以及7．6亿全社会从业人员的总数来说，养老保险的覆盖面分别只有70％、45％和25％左右。在农村，广大的农村劳动者几乎都没有养老保险，1亿多丧失劳动能力的农村老人没有社会化的养老保障。
　　(2)多层次的养老保障体系尚未建立。中国养老制度改革主要局限在国家基本养老制度上。就企业年金覆盖人数来讲，2000年仅为560．33万，占国家基本养老保险参保人员的5．3％；2002年为655万，占参保人员的5．9％；2005年为924万，占参保人员的8．4％；2006年为964zi"，占参保人员的8．8％l6j。可以说，中国现在仍然是国家基本养老制度在唱“独角戏”，而企业年金和个人储蓄性养老保险的发展严重滞后，使得中国着力解决的基本养老保障替代率降为60％左右的“低水平、广覆盖”的目标难以实现。
　　(3)贫困老年人需要救助。据2000年的一项调查显示，中国城市老年人口贫困发生率达到了3．6％。面对人口老龄化对社会经济的影响，面对城市特困老年人群体，制度化、社会化的反贫困体系、社会救助体系及养老保障体系还远未建立。由于绝大多数农村老年人没有参加任何形式的养老计划，他们年轻时在农业和非正规部门工作，年老了也只能继续工作，直到健康状况恶化丧失劳动能力为止。而一旦劳动能力丧失，收入来源中断，又无养老金和任何津贴，就只能沦为贫困人群，因此，农村贫困老年人需要长期救助。

　　(4)管理漏洞多、法制不健全。当前，中国的养老保险领域主要存在的还是管理不严的问题，企业逃避参保、参保职工不能足额交费、职工不符合规定提前退休、“死灵魂”冒领养老金等等情况屡有发生。2007年末，宁夏劳动和社会保障厅通过社会保险稽核，核查出已参保未足额缴费55032人，少缴养老保险费84．s5万元；查处欺诈冒领人数114人，涉及金额51．22万元。鉴于中国当前养老制度既不公平又无效率的现实，推进养老制度进一步的改革势在必行。
　　三、布莱尔政府养老制度改革对中国的启示
　　对公平与效率而言，如果单纯强调任何一方，不但会影响另一方，而且还会造成自身的危机，其最终结果必然会损害养老制度应有功能的发挥。如果制度设计正确、政策选择合理，公平与效率就可以实现最优组合，进而使保障效用最大化的目标得以顺利实现。
　　1．尽力扩大养老保障覆盖面
　　目前中国养老保险统筹制度的覆盖率很低，仅局限在企事业职工，而绝大多数农民、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员、进城农民工、失地农民，都游离在养老保险统筹体制之外。借鉴布莱尔政府养老制度改革的经验，中国目前应当把扩大社会保障覆盖面作为首要的目标。
　　(1)研究制定适应农民工就业特点和需求的
　　养老保障政策，建立面向进城农民工的养老保障。首先，政策、制度的设计必须符合养老保障制度运行与变迁的基本规律。农民工的养老保障制度必须着眼长远，有利于农村劳动力的合理、有序流动。其次，面向农民工的养老制度设计，不应该是统一的模式。对于有雇主的农民工，其养老保险的经费可以由国家、企业与个人三方共同负担；就无雇主的劳动者而言，其基本养老保险可实行个人账户累积储存制度。
　　(2)推进农村养老制度改革。20世纪90年代，中国部分省市进行了农村社会养老保险试点工作。但并未取得预期效果。在大多数尚不具备开展社会养老保险条件的地区，应立足于农村发展水平，采取“家庭及个人自我保障为主，社会支持为辅”的保障模式。同时实施个人养老储蓄计划，养老金储蓄账户可由农村的农业银行分支机构或商业性保险公司代办，实行低成本管理。国家提供优惠利率政策支持，农民自愿参加，起点不限，但必须到60岁以后才能支取。
　　2．建立多支柱的养老保障体系
　　从养老保障制度的效率性来讲，为进一步实现养老金财务的可持续性及扩大养老保障覆盖面的双重目的，应当对“三支柱”体系进行必要的拓展。世界银行提出的“五支柱”的概念和建议，对于中国的现状来说，是养老保障“三支柱”体系的有益补充，极具推广价值。
　　(1)要把着眼点放在提供最低水平保障的非缴费型“零支柱”。借鉴英国推行最低收入保证制度(后为养老金津贴制度所代替)的经验，对高龄老人尤其是贫困老人实施以国家税收为基础的国家无偿供给的社会最低养老金制度。解决“零支柱”的建立与全覆盖问题，要考虑动员社会力量的广泛参与，能自行帮扶的自行帮扶，能企业内部解决的企业内部解决。但这绝不意味着政府可以推卸责任，国家的责任在此主要是要不遗余力的加大对特贫老年人口的政策扶持力度，避免社会极端情况的出现。
　　(2)在关注第四支柱的同时，要大力推进第二支柱和第三支柱的快速发展。中国家庭体系的作用至关重要，建立以家庭为基础的非正式老年保障体系仍需要重视和强调。依据布莱尔政府养老制度改革的经验，从提高养老制度本身的效率来讲，出于减少国家财政负担的目的及给公民提供更多养老模式自主选择权的考虑，作为国家基本养老金改革的配套措施，必须加强企业年金计划与个人储蓄性养老保障的建设。
　　3．建立贫困老年人救助制度贫困老年人救助制度，作为养老制度改革不可或缺的一部分，其最终目的就是要缓解和消除老年贫困。
　　(1)在城市，继续深化落实城市居民最低生活保障制度，对人均收入低于当地最低生活保障标准的家庭按标准给予补助，尤其要把城市居民中未参保的贫困老年人，作为当前社会救助的重点对象。要加强对城镇贫困老人状况的调查研究工作，抓紧建立全国性的贫困老人监测系统，准确把握老年贫困人口的总量、结构、动态情况，建立贫困人口评估制度，逐步使城市扶贫工作制度化、社会化。在资金保障上，政府要承担主体责任，城市贫困老人最低生活保障所需资金，要由各级政府列入财政预算，专户管理，专款专用。建立以社区为单位的定期走访、慰问和经济资助制度，逐步完善社区老年文化教育、生活照料、医疗保健等设施建设，强化社区老年照料服务质量，为高龄老人、特困老人排忧解难，创造一个适宜老年人口的社区环境。
　　(2)在农村，积极探索建立适合农村实际的最低生活保障制度。在全国范围内逐步建立起农村低保制度，将符合救助条件的农村老年贫困群众纳入保障范围。在原有制度的平台上，继续深化发展由国家实施在“吃、穿、住、医、葬”等方面，对农村老年贫困人口给予生活照顾和物质帮助的“五保”供养制度；鼓励有条件的地方建立养老基地，发放养老补贴和高龄津贴，改善老年人的生活；积极组织实施开发式扶贫，扶持低龄、健康、有劳动能力的贫困老年人从事种植、养殖和加工等项目，增强贫困老年人的生产自助能力；发挥社会力量在老年贫困救助中的作用，推动各地老年基金会等社会团体、企事业单位和个人开展慈善救助和社会互助。
　　4．打击福利欺诈行为
　　借鉴布莱尔政府打击、防止福利欺诈行为的经验，结合中国养老保险的现实情况，应采取下列措施，防范福利欺诈行为：
　　(1)加强立法，从严执法。要从制度上解决福利欺诈行为，提高社会保险法律法规的立法层次，丰富完善《社会保险法》和《养老保险条例》的内容体系。加强保险监管部门的规范化管理，加大监管和打击的力度，坚决制止并惩治福利欺诈行为。
　　(2)发挥现代信息技术的优势，建立养老保险信息资源库。实践证明，将与养老保险有关的资料进行收集整理，建立养老保险信息资源库，对防止欺诈案件的发生有着不可忽视的作用，对防止养老保险欺诈案件的发生无疑是很有帮助的。
　　(3)全面建立养老保险待遇资格核查、异地协查以及欺诈冒领处罚制度。对于养老保险来讲，待遇资格核查制度的基本内容是核查领取人员是否还健在，可以采用先进的指纹身份认证系统，对冒领欺诈的行为加大处罚力度，也是保证社保基金安全、堵住资金流失“闸门”的重要措施。
　　(4)提高员工素质，加强内部监控。要对社会养老保险相关部门员工加强业务培训，强化思想教育，增强法律意识，使之知法、懂法、守法；要加强监督队伍建设，强化纪检监察、稽核审计工作的职能，杜绝欺诈行为的发生。