论文关键词:失地农民;养老保障;机制;创新 
　　论文摘要:台州自1994年撤地建市以来，随着交通基础设施的建设、工业用地的扩张以及大规模的城市化进展，使得大量的农用地非农化，伴随这一过程产生了失地农民群体。由于土地被征用，失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，失地农民面临着极大的社会风险。通过被征地农民失地养老保险机制的发展模式研究，探寻运作过程中各职能主体的角色定位和功能发挥的差异和效果，探索成功案例的体制性因素，总结和探索推广的途径。 
    随着工业化进程的加快，大量工业区、开发园区建设征地拆迁及非农建设占用耕地规模加大(虽然所有权归村集体所有，但政府可以以公共利益的名义将集体土地征用为国有土地)，在目前我国农村土地平均分配的基础上，作为1种生产资料，能为劳动者提供基本的食品，同时我国现行的农地制度也能为农民提供最基本的生活保障。由于土地承载着农民的生产资料和生活保障的双重功能，一旦土地被征用，不仅意味着农民失去生活来源，而且意味着农民失去了其收人主要来源的职业。被征地农民的文化素质低决定了就业安置途径艰难，同时大多数农民对现金消费的短期化行为导致货币补偿根本无法起到养老保障的作用。因此解决失地农民的养老保障问题，对于提高农民生活水平，保障社会和谐发展，促进我国工业化和城市化发展都起着重要作用。 
　　1、国内失地农民养老保障体系 
    由于社会经济发展状况等实际情况各不相同，各地对失地农民养老保障体系的建设也各有特色，总的可以概括为以下几类。www.11665.Com 
　　1.1嘉兴模式:土地换保障 
    土地换保障是指在规划区范围内的农户，将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委托的土地置换机构，由土地置换机构为失地农民符合条件的现有家庭成员统一办理各项社会保障，土地置换机构将根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用全部或一部分用于失地农民的社会保障。 
　　1. 2南海模式:土地换股权 
    1992年，广东省南海市(现为佛山市南海区)在全市范围内逐步推行集体土地股份合作制，把农民承包的土地折成股份分摊给农民，实现农民土地权利由自然形态向资本形态的过渡。 
　　1. 3芜湖模式:农村建设用地入市 
    该种模式中乡镇既是土地流转的组织者，又作为中介人具体参与到流转之中，农民按年分红，分享土地流转带来的收益。 
　　1. 4咸嘉模式:留地安置，综合开发 
    湖南省长沙市咸嘉湖模式的具体做法，概括起来就是“三集中、三统一”。①集中管理全村土地，统一进行拆迁补偿;②集中安置农民住宅，统一进行综合开发;③集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活。小区管委会对征用地块的土地补偿费和劳动力安置费进行集体统筹管理和使用。 
　　2、台州市失地农民现状分析 
    2002一2007年的6a间，浙江省台州市市区共征用土地6 425 hm2，其中征用的耕地面积为6 428. 4 hm2,占征地总面积的71. 14%，年均征用土地1070.8 hm2，失地农民人数达9. 78万人次。国家实行土地宏观调控政策，但台州市人民政府从经发展角度考虑，对市区用地指标进行政策倾斜，加之市区加大了土地开发整理工作，台州市区用地指标稳中有升，被征用土地、失地农民人数呈逐年增加之势，而人均耕地逐年减少，2007年耕地面积仅0. 026 7 hm2/人(表1)，失地农民养老社会保障压力日益增大。 

　　2. 1失地农民基本状况 

    为了准确分析台州市区失地农民的现状及其影响，作者在3个不同乡镇的10个村社随机抽取300户农户进行问卷调查。为确保调查质量和真实了解农户在土地征用方面的情况，对样本户全部采用入户调查的方法，通过观察了解农户的生产生活情况，准确全面反映失地农户的实际情况。 
    在调查的样本户中，共计1 088人，其中，女性548人，占总数的50.8 %;男性540人，占总数的49.2 %。按被调查农民的学历划分，被调查农民小学及以下教育程度的544人，占50%;初中学历324人，占30. 15 %;高中学历133人，占12. 22%;职高学历4人，占0. 37%;中专学历32人，占2. 94 %;大专及以上教育程度47人，占4.犯%。家庭人口以3 }5人为主，占80. 73 % , 2人及以下家庭占13. 95%;家庭人口5人以上仅占5. 32%。调查对象中有职业技能的人数不多，而且多是驾驶、泥(木)工活等技术含量较低的专业工种。 
    统计调查资料显示，接受调查的农户受教育程度普遍偏低，小学及以下教育程度的占到被访问者的50%。该结果明显受访问过程中被调查对象选择的影响。因为台州市农民在外从商较多，农村青壮年劳力大多已外出，采访对象多为老人和妇女，这部分人的受教育程度往往较低。也就是说，样本中所示的受教育程度低并不表明此地区的整体教育程度低。因此，尽管当前总体上农户受教育程度仍然偏低，但该次调查受样本户选择方面的影响，农户整体受教育程度低的问题可能存在一定程度的放大。由于农民长期从事农业生产，缺乏从事第二、三产业所需的技能，因此很多失地农民在失去土地后仍愿意从事农业生产(表2)。 

　　2. 2失地农民就业情况 
    在所调查的300户农户中，共有劳动力664人，其中无业或失业人员125人，占劳动力总数的19%，他们都是在征地后找不到工作或是没有找工作的人。其余自己就业的539个劳动力中，自己联系找到工作的为210人，占劳动力总数的31%;通过亲友或其他关系找到工作的为173人，占劳动力总数的26 %;安置就业只有86人，占被调查劳动力人数的13%;而通过职业介绍机构或者通过电视、报纸的招聘广告找到工作所占比例非常小，分别为3%和2%。 

   调查农户劳动力就业表现出以下特点:①失地农民无业和失业情况较为严重。②自谋职业依然是失地农民实现就业的主要途径。③农民获得就业信息的主要来源主要是亲朋好友或熟人介绍，职业中介机构和宣传传媒所发挥的实际作用有限。④受农民文化素质普遍偏低的制约，招工安置对解决失地农民就业问题的作用和意义日趋降低。⑤台州市区土地征用后失地农民的就业面临着供需脱节的突出矛盾，其未来前景不容乐观。⑥从就业流向看，第一产业就业的失地农民数量大量减少。在征地后仍然有工作或者找到新工作的农民绝大多数完全脱离土地，离开第一产业从事其他行业的工作。许多农户有偿把未征用的土地交由集体组织统一出租给政府经营，只有不足20%的失地农民仍然在第一产业就业。⑦在第二、三产业就业的失地农民人数增加比较明显，总量超过80 %，而且仍然表现为不断增加的趋势。这部分农民就业适应能力相对较强，他们或者做点小生意，或者从事进人门槛较低的建筑和服务等行业。在二、三产业中，房屋租赁是台州市区失地农民收人的1个重要来源。台州市区位于台州中心城区，作为沿海地区其经济发展和城市建设发展快速，再加上台州市区本身经济发达，吸引了大批外来打工者，形成了大规模的流动人口，这些流动人口需要有落脚之地，所以房屋租赁有长期有效的市场。所以，对于台州市区的失地农民而言，适应上述市场需要，出租房屋已经成为他们稳定收人的主要来源。 
　　3、台州失地农民养老保障机制 
    根据浙江省对被征地农民基本生活保障工作的总体要求，结合台州市区实际情况，从以下几方面创新建立失地农民养老保障长效机制。 

　　3. 1创新失地农民养老参保新模式，实行“即征即保” 
    对被征地村的农民一律实行“即征即保”。目前失地农民社保按照自愿的原则进行，造成大部分失地农民，尤其是经济较落后乡镇失地农民只顾眼前利益，不自愿办理社保。但从长远角度而言，不建立长效的失地农民养老保障机制，“三农”问题难以解决，今后必会带来一系列社会稳定问题。同时，要根据各部门的职能分工，制定相关的工作制度，建立和落实保障工作的具体流转程序。劳动保障、国土资源和财政部门要加强沟通协作，密切配合，促进“即征即保”工作顺利展开。“即征即保”工作不到位，社会保障部门可不予出具相关证明，国土资源部门也不得办理被征地村的土地征用手续。 
　　3. 2创新失地农民养老保障资金筹集机制，稳固资金渠道 
　　3. 2. 1政府支出部分计入土地出让底价，建立财政社保专户在“即征即保”过程中，政府出资部分要及时进人被征地农民社保基金，确保到位。对目前尚未到位的政府承担资金，已经超过了规定的应到期限，督促各级政府抓紧在短时间内实现到位。但从台州市区、浙江省乃至全国的失地农民社会保障实施情况来看，由于原有操作模式中，政府出资部分往往规定从年度土地出让收益中提取，而各地政府基本没有提取这笔资金，挪作他用。因此，创新失地农民社会养老资金筹集机制，将政府支出部分计人土地出让底价，土地拍卖成交后，由国土资源部门代收代缴，直接划人财政社保专户，专款滚存使用，这样就能保证失地农民社会养老资金及时足额到位。纳人征地成本的社保资金标准按一次性补缴金额进行测算。 
　　3.2.2征地补偿全面实行区片综合价，落实被征地农民权益维护责任针对当前工业用地招拍挂后地价大幅上升的新情况，按照群众生活水平不降低的要求，提高征地区片综合价，并扩大征地区片综合价覆盖范围。适度提高征地补偿标准，土地出让收人的使用必须首先确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出。按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳人征地补偿安置费用，以切实保障被征地农民的合法利益，落实被征地农民基本生活保障，提高保障水平。土地补偿费视各村集体经济实力情况，原则上留在村集体，用于支付村集体缴纳部分;土地安置补偿费除用于支付社保资金个人缴纳部分有结余的，再发放到被征地农民手里。 
　　3. 3创新失地农民养老参保新机制，实现公平公正 
    改变交费方式，采用一次性缴足保障资金做法，坚持当地政府、村(组)集体、农民个人共同出资的筹资制度。根据国务院办公厅和省政府有关文件精神，当地政府承担不低于保障资金总额的30%，列人土地出让价格内;村组集体和农民个人承担70 %，分别从土地补偿费和征地安置补助费中安排，尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。选择参加基本生活保障制度的原参保人员，尚未缴足村选定年限资金的，村集体和个人应补交缴足，一次性有困难的可在规定期限内分期缴纳。 
　　3. 4创新失地农民保障水平，确保制度可持续运行 
    确定合理的保障水平是完善现行制度的关键问题。保障水平要与经济发展水平和财力相适应，保障待遇标准过高，政府财政难以承受;过低又难以确保被征地农民的基本生活，必须做到合理、适度保障。与其相应的保障资金缴纳标准，也要根据支付标准和政府财力、村集体、被征地农民的承受力，科学测算，尽量使资金不留制度性缺口。