论文关键词:养老保障;农村;文化;社会保障制度
　　论文摘要:由于各国的政治体制、经济制度、制度文化和价值观念特别是文化差异等背景不同，从而形成了不同类型的社会保障制度。在体系演进的过程当中，我们应注重借鉴和吸收国际经验，从制度的发展规律和历史、文化的视角，选择具有代表性国家的农村养老保障制度，为当前我国正在进行的和谐社会农村养老保障制度建设提供借鉴经验。建立具有中国特色的农村养老保障制度，要强化政府的责任、提倡孝文化，在观念上和模式上培育新的家庭养老方式、建立民间的农村社会养老慈善机构，多渠道筹集社会养老慈善资金。
    中国是一个拥有八亿农民的农业大国，加快建立健全农村养老保障制度是破解“三农”问题的关键，是建立社会主义新农村的重要组成部分，也是构建和谐社会的有力保障。党的十七大明确提出了“老有所养”的民生保障目标，以及“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”的目标任务。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
    社会保障制度作为现代工业社会的衍生物和现代文明的重要标志，既是当代社会发展的普遍、必然趋势，同时又是在各国特殊的经济、政治、社会、历史、文化环境的综合影响下得以建立和发展的。www.11665.coM国外大部分国家都为农民建立起了农村社会养老保险制度，由于各国的政治体制、经济制度、制度文化和价值观念特别是文化差异等背景不同，从而形成了不同类型的社会保障制度。因此，在体系演进的过程当中，我们应注重借鉴和吸收国际经验。本文选择了两个具有代表性国家的农村养老保障制度:一是从历史和文化的角度借鉴日本的农村养老保障制度，因为一个国家的社会保障制度离不开民族文化的支撑和这个国家的国情，日本跟我们国家的文化相近，文化的源流相同;二是从制度的发展规律借鉴德国的经验，因为德国是世界上实行农村社会养老保障政策历史最为悠久的国家，其养老保障政策独具特色，它走的不是北欧国家的制度，但比较平稳。本文就以上两个国家的养老保障模式进行比较和探讨，力图对我国养老保障制度的建设有所裨益。
    一、德国农村养老保障制度
    1.基本情况。德国是现代社会保障制度的起源国，1883年德国创建社会保险制度，至今已有一百多年的历史。德国的农业以家庭经营为主，全国约有25万个农业企业，农业劳动力占总劳动力的2%。1951年，德国就颁布了《农民养老保障法》，迈出了建立一个独立的农村社会保障制度的第一步。德国的农民养老保障制度一开始就独立于一般社会保险制度，德国的农民最初没有被纳人国家社会保险制度中。1957年，德国开始实施农民老年援助法，即对将农场交给继承人之后的年老农场主进行现金补贴，通过对老年农民扶助的方式，把农民正式列人了国家社会保障体系。1995年1月1日生效的农业社会改革法将农民老年援助更名为农民老年保障，对农民养老保险金进行了大幅度的改革，将农民老年保障归人社会保险领域，而不再是社会救济领域。其保险的赔偿范围包括康复在内的医疗职业和家庭援助年龄超过65岁领取的养老金、保险税款津贴、放弃财产及生产的农场主支付养老金和补偿津贴。
    2.主要特点。德国农村社会保险制度从一开始建立就有着良好的经济、政策和社会环境。建立之后，经过不断的改革深化，目前已相对健全和完善。一是项目较全，与一般社会保险相比，在农村社会保险中除了没有失业保险以外，其他的社会保险项目都有;二是覆盖面宽，农业人口几乎都被纳人农村社会保险保护之下;三是标准高，在缴纳相同数额保险费的前提下，在每一个保险项目下提供的待遇，原则上与一般保险待遇相适应;四是管理好，农村社会保险经办机构不仅要在确定保险费标准、待遇条件、待遇标准、发放年金或其他补贴等方面行使管理职能，而且要就《社会法》中规定的受保险人的权利和义务为保险人提供指导、说明和咨询;五是津贴多，在德国社会保险体系中，政府为农民拉平年保险提供保险津贴，在发生农业事故时，也为农业企业提供帮手或者家庭帮手，安排顶替人员。

    3.可借鉴的成功经验。德国的农村养老保障制度建立得早，管理科学且体系较为完备，值得进行研究和借鉴。
    第一，德国农村养老保障制度建立得较早，有着较长时间经验的积累。从1957年10月的农场主辅助养老基金开始，专门以职业为导向确保农场主及其配偶以及在农场工作的家庭成员及其家属的社会保障。德国农村养老保障制度参保对象从农场主、农场主的配偶、农场全职工作的家庭成员，若已年满18岁则有义务参加保险。我们国家可以建立按群体、分层次的农村社会养老保险制度体系。从我国农村社会养老保险的实际情况来看，农民中不同参保对象存在着较大的不同，其对养老保险制度的需求也就存在着差别，因此构建我国农村社会养老保险制度基本框架时就必须考虑到这个问题。可以将我国农村养老保险的参保群体分为以下几大类:纯农户、进城务工人员、失地农民、小城镇农转非人员和农村计划生育户。对于这五类农民群体应根据他们自身的特点采取不同的养老保险模式。
    第二，在资金筹措中，既有农业企业主，也有家庭成员缴费，还有联邦自己支持。政府为了减轻财政负担，还通过采取优惠政策，鼓励农场主购买商业保险，这样德国的农村养老保险就由社会保险、终老财产(老年农民将庄园移交给继承人以后，保留下来供自己使用的住房等财产)和自我保障组成。
    第三，德国农村养老保障的管理体制规范、管理效率较高，除了及时立法以外，还设立专门的农民养老保险机构，而且其社会保障工作人员都有很高的文化素质和专业修养。德国的农村养老保险业务由联邦和各州农村社会保险经办机构管理，该机构是自治的法人组织，经办机构不仅要在确定保险费标准、待遇条件、待遇标准、发放年金及其他补贴方面行使管理职能，而且还为受保险人提供指导和咨询。目前，德国有13家农村养老保险经办机构，并组建了一个全国性的农村养老保险经办机构总联合会(gla)。
    第四，及时改革养老保障制度，兼顾社会功能和经济功能。德国的农村养老保障政策不仅具有保障农民福利的社会功能，同时还具有促进产业结构调整、提高农业生产效率等经济功能。20世纪70年代，德国将农场主的退休年龄从65岁降至55岁，并在农场主享受养老金时附加条件，即要求农场主必须在50岁以后就开始通过继承、出售或长期租让等方式转移他的农业企业，成为农业退休者。德国联邦政府专门向农村养老保险机构额外提供特殊的农业结构性补贴资金，用于发放促进农业企业移交或放弃农业生产的养老金。这些养老保障政策的实施让农场主提前放弃土地生产，将农场交给富有创新精神的年轻一代。这对于促进农业技术化、知识化和效率化起到了非常重要的作用。目前，为适应人口老龄化加速的需要，德国逐步将退休年龄由65岁推迟到70岁，同时还于1995年新建了一项保险制度—护理保险制度，以解决年老、病弱人员对护理的需要。
    二、日本农村养老保障制度
    与我国具有相同儒教文化背景的日本，农村养老保险制度比较完善。考察日本的政治体制、历史发展、经济特点、文化特色等，探索日本农村社保制度建设的现状和特点，并进行制度分析，有利于加深对日本农村当前养老保险制度的理解和认识，对我国如何建设和完善农村养老保险制度具有一定的借鉴和学习意义。
    1.基本情况。日本是东亚国家最早走上资本主义道路的国家，也是最早建立社会保障制度的国家。日本国民应该说跟我们国家有更多的相通性，包括家庭观念、家庭保障、社会的结构等等。所以，日本社会保障制度对我们来说有很广泛的参考价值。日本农户具有小规模经营和兼业经营两个基本特点。“二战”前，同为东方国家的日本与中国，过去对老人的抚养也是以家庭为主。传统的日本农户多为直系家庭，老年后生活依靠长子抚养、照顾，“家”制度在日本社会起主导作用。老年人生活所必需的资源和援助基本上都是由家庭来保障的。日本的农村社会保障制度则形成于20世纪50年代以后，到60年代初，日本政府建立了一系列的农村社会保障制度。特别是《国民健康保险法》和《国民年金法》的颁布，开创了日本农民医疗保险制度和养老保险制度的先河。1961年《国民养老金法》实施，从此，日本进人了“国民皆保险”、“国民均年金”的福利时代，这两种保险制度是日本农村社会保障制度的主要部分，而且国民的社会保障水平也在逐步提高。

    2.主要特点。三支柱养老保障体系。第一支柱:基础年金(国民年金)。1986年日本把厚生年金保险等八种年金统一起来，引进基础年金，实现年金制度一体化。基础年金作为一种义务，凡年满20岁—60岁的日本国民均须加人国民年金，具有强制性。这是一项与收人无关的养老保险制度，面向全体国民，为老年人提供基本收人保障。第二支柱:农业者年金。1970年专门制定了《日本农业年金基金法》，1971年正式实施农业者年金。其保险对象为农村地区除厚生年金、共济年金的加人者及其配偶之外的具备国民年金被保险者资格的农业经营者及其后继者。强调自愿原则，政府给予税制上的优惠政策。这是日本政府向不满足于基础保险的较富裕的农户提供的一种保险方式，包括农民年金、国民养老金基金和共济年金三部分，是国民年金的重要补充。第三支柱:个人储蓄。农民个人或家庭通过自愿安排，将一部分现期收人进行储蓄或购买人寿保险以为老年生活做准备。
    在日本，民间的农业相互救济协会(简称农协)举办的人身共济保险对农民养老及其他社会保障发挥了重要作用。综合而言，与东亚其他国家相比，日本的社会保障体系建立相对早一些，而且主要是模仿西方模式，然而却由于它比较重视个人、家庭的作用，从而带有明显的亚洲特色。
    3.可借鉴的成功经验。日本的养老保障制度尽管建立不算很早，但是发展很快，到20世纪70年代就基本完成了制度建设并迅速跨人发达国家行列。以石油危机为转折点，日本及时对其向西方福利国家模式发展的势头进行了调整，强调个人、家庭以及企业、团体的作用，以减轻国家负担。
    第一，资金来源采用个人、雇主、政府三方负担的方法，从而使支出有了可靠的来源并能使国民的权利和义务统一起来。
    第二，国家立法。依法推行农村养老保障制度。战后日本农村养老保险制度的形成和发展过程，也是相关法规不断完善、充实的过程。日本的社会保障制度先立法、后实施，使农村养老保险制度法制化、科学化、规范化。
    第三，建立多层次、多类型的养老保险制度。日本既有法律强制国民加人的基本保险，又有企业为职工建立的补充保险，还有社会互助保险和个人自愿参加的储蓄性养老保险。日本农村养老保险制度，从国民年金制度、国民养老金基金制度、农民年金制度到共济制度，具有多层次特点，可以满足农民不同层次的养老保障的需求。该制度从参保农民的年龄、务农时间进行资格限制，从资金来源、资金管理人等进行了严格的要求，充分保证制度的可操作性和持续性。

  第四，为了适应21世纪人口老龄化浪潮，日本从1994年把领取养老金的起始年龄推迟到65岁，并针对日本家庭小型化趋势，从2000年4月1日推出了新的看护保险制度。护理保险提供的服务包括保健、医疗、福利在内的综合服务，主要有被保险人大部分时间住在自己家中接受各种服务的居家服务，被保险人人住到各种福利设施的设施服务两大类。在费用负担方面，接受了护理保险服务的被保险人承担10%的费用，其余90%由护理保险负担。这种新的制度，体现了对老年人的人文关怀，非常值得我们借鉴。
    第五，文化特色。日本是受儒家文化影响较大的国家之一，其家族制度深深打上了中国家族制度的烙印。但日本的家族制度自身有其鲜明的特点:注重家中的身份关系，而把血缘系谱关系放在次要地位。下级必须绝对向上级尽忠，所有的集团成员，包括首领都必须向集团的利益尽忠。为了家的良好运作和延续，日本文化还具有开放性特点。645年的大化改新，吸收中国隋唐文化;1868年明治维新，吸收西欧文化;第二次世界大战后，吸收美国文化。当然，这种吸收外来文化并不是单纯的模仿，而是充分考虑到现实的需要和可能性，有选择地进行消化和改造。儒家文化的家族制度对日本的早期影响，使得日本农村养老保险最初以家庭养老为主。而19世纪和第二次世界大战后，具有开放性特点的日本文化逐步学习西欧和美国文化，因此，从19世纪，日本农村养老保险制度也明显具有欧美特点—社保制度比较完善、社会性较为突出。
    三、对我国的启示
    综合以上两种农村养老保障制度，我们还要重点强调以下几点:

    1.强化政府的责任。政府在农村养老保障制度建立过程中起主导作用，保证民生、改善民生是政府自始至终核心的使命。农村人口萎缩以及老龄化的发展态势，决定了政府对农村社会养老保障必须承担更大的责任，这也是发达国家为我们建立农村社会养老保障制度提供的经验。从公共财政的角度看，在农村社会保障范围，属于纯公共品包括社会救济、社会福利优抚安置、农村最低生活保障等，农村纯公共品的提供同其他纯公共品的提供一样应由政府免费供应。属于准公共品范围的主要是指农民养老保险等。但是，由于农业本身具有基础性和效益的外溢性特征及农民对社会的贡献和现实收人水平制约等，政府也应该在这些公共产品的提供中承担责任，并且对于农村养老保障的制度设计方面进行投人，表现出积极的态度和措施。因为政府掌握的是公共资源，理所当然应为民众谋取利益。国家财力也要通过相关的制度反馈于民，一个是公共设施，一个是公共服务，另外就是福利制度，它出钱让老百姓受益，所以财政负有天经地义的责任。我国目前投人社会保障与福利方面的资金偏低，因此要调整公共财政支出结构，把更多的资金投到社会保障里面，这是我们财政改革的方向。
    2.提倡孝文化，在观念和模式上培育新的家庭养老方式。近年来，由于受到养老金支付压力的日益增大，不少西方国家重提家庭养老保障，开始向这一方面回归，希望在解决广大居民的养老问题上能够重新发挥家庭养老的优势。家庭保障作为一种非制度型、非正式的而又天然的国民生活保障系统，意味着在多元化和多层次的养老保险制度发展模式下，家庭成为可以辅助社会养老保障制度的一种有效的养老保障载体。在传统的东方儒家文化作用下，家族制度和家庭养老模式对我国农村人口有着根深蒂固的影响。在中国的传统文化中，家庭养老不仅是一种物质供养，更兼有家庭亲人的精神抚慰，这是其他养老方式所不能完全替代的。尤其是家庭养老中，家庭成员之间的相互关心、相互支持、相互鼓励，以“家”作为纽带加强了家庭成员的情感交流等，家庭养老的这种精神慰藉作用，更是社会性养老保险不能代替的。近年来，我国政府极力在农村建立社会性养老保险制度，但效果甚微，这里面固然有缴费方式的不合理因素，但是家庭养老的观念对其影响也不可忽视。政府要引导重视挖掘传统文化，弘扬中国传统伦理道德，培育农村良好的社会风气，培养人们敬老爱老的道德风尚，发挥先进文化的导向作用，对于提高农村家庭养老的效益具有十分重要的意义。同时，应进一步扩大社区养老支持的范围，凡是有经济能力的地方，都要逐渐实施乡、村集体负责的养老保障制度，以减轻个人和家庭的负担。因地制宜地建立一个以国家为后盾、以社区为中心、以家庭为单位、以人为本的养老支持体系，在个人、家庭、社区和社会四者之间形成一个相互依存、相互补充的良性循环系统。因此，我国农村养老保险制度建设过程中，在加大社会性养老保险制度建设的同时，亦不能忽视家庭保障等传统保障形式的补充作用。
    3.建立养老保障基金运营机构，促进农村养老保障基金的保值增值。国家要通过制定有关政策为农村养老保障基金的保值增值提供条件。我国要改革现行财政预算制度，将农村社会养老保险基金单独编制预算。社会组织发达、人才条件好的地区，借鉴国外养老基金管理的成功经验，可尝试建立保险基金投资运营机构，按照市场化原则运营保险基金，实现基金的保值增值，推动农村养老保障制度创新模式的规范运作。同时，政府应实行规范化管理，建立起责任明确、政策具体、针对性强的保障措施，成立国家和省级社会养老保障管理中心，对决策、经办和基金安全增值等进行全过程的动态监管机制，明确管理的科学化以及基金安全基础上的保值增值，确保制度模式的公平、阳光、透明，建立严格的审核程序，确保个人账户基金安全完整。
    4.建立民间的农村社会养老慈善机构，多渠道筹集社会养老慈善资金。我国处于社会主义初级阶段，社会生产力还很不发达，贫困人口还占相当比重，老、少、边、穷地区还有3 000多万人口处于严重贫困状态。对于贫困农民，他们的社会保险费除了政府可以给一点，还可以充分发挥社会慈善机构的积极作用。政府应立法鼓励和支持建立各种民间公益福利基金，改革现行的税收政策，采取高额累进税的制度，对积极投身社会公益事业尤其是农村公益活动的企业和个人采取税收优惠政策，充分发挥地区民间资金充足的优势，鼓励先富起来的人来自愿地行善，“慈善养老”是减轻政府养老负担、拓展社会养老渠道的一项行之有效的措施，可以为社会保障筹集资金，进行互助共济，解决部分交不起养老保险金的，以及其他特殊情况的农村老年贫困群众的实际困难。
    5.建立覆盖城乡居民社保体系是历史发展的必然趋势。有着“福利国家之父”之称的贝弗里奇，早在1942年就提出了社会保障的“全面普遍”原则，即社会保障要覆盖全体国民。综观国外农村社会保障立法概况，我们不难发现，社会保障的广覆盖是一个循序渐进的过程，很明显的一个特点是先工业后农业、先城市后农村，农民最后但最终被纳人社会保障体系之中是历史的必然。