论文关键词：村级债务　被征地农民养老保障　公共财政
　　论文摘要：本文以民营经济为特色的浙江省台州市的村级债务问题调查为例，并借鉴国内学者的相关研究成果，对新农村建设中村级债务的规模、结构和风险进行了研究。通过调查发现，随着新农村建设，一些地方的村级债务不断减少，但有些地方的村级债务却随着新农村建设而不断增加。被调查区城村级债务形成的主要原因是被征地农民养老保障补助形成的债务，而农村公共财政的缺位则造成了村集体在公共品建设中的财权和事权不统一是对村级债务产生的关键原因。
    村级债务问题由来已久，其形成有着复杂的背景和原因，如果不对这一问题进行深人的调查和系统的研究，政府制定的化解村级债务的政策就可能难以产生效果。笔者在对民营经济为特色的浙江省台州市的村级债务问题进行调查的基础上，借鉴了国内学者的相关研究成果，对村级债务的规模、结构及产生根源进行了分析。所用数据都是在对台州市村级债务全面调查的基础上，选择债务负担比较重的代表县(市)和乡镇进行重点调查，乡镇层面以上的村级债务数据则来源于各级农经部门，代表村的村级债务资料来源于笔者2008年9月一12月翻阅代表村的会计帐簿所得。因受限于调查区域和调查条件，这些研究虽仅能反映局部的情况，但在一定程度上也能折射出民营经济背景下的村级债务形成的体制和制度原因。关于村级债务的界定，目前理论界说法不一。而笔者所用的村级债务概念是借鉴了张海阳、宋洪远的定义，即村级债务由短期借款、应付款和长期借款及应付款三部分组成。wWW.11665.coM文中数据均来源于调查村经济合作社资产负债表中的相应数据。
    一、村级债务的规模及风险分析
    近年来，台州市各地按照中央要求，积极清理和化解村级债务，有力地促进了农村改革的发展和稳定。但是，一些地方旧债尚未化解，新债又大量增加，村级债务沉重的局面仍未根本改变。从台州而言，2008年6月同2006年12月相比，村级债务降低了53. 300，具体降低了194129万元。不同地区之间村级债务规模变化也有明显差异，椒江、路桥、温岭的村级债务有了明显下降，而黄岩、玉环、天台的债务则有了明显提高。为此，笔者选取了黄岩区的a乡(镇)进行了典型调查。
    1.村级债务规模较大，且分布不均衡
    通过调查发现，黄岩区和被调查乡镇的债务规模都呈上升趋势。黄岩区从2006年开始村级债务规模呈上升趋势，到2008年6月底，全区村级债务总额比2006年增加了47. 9%。通过调查还发现，黄岩区的村级债务分布具有很大的集中度，特别是位于黄岩区城市边缘不同方向的4个街道力、事处(以下简称乡镇)，2006年的村级债务占全区债务总额的69. 4 0 o ; 2008年6月的村级债务占全区债务总额的55.800。为此，此次调查就选择了这4个乡镇中村级债务增长最快且成为黄岩区2008年村级债务最多的a乡(镇)进行了重点调查。调查数据显示，a乡(镇)的村级债务从2006年的8050万元上升到2008年6月的13878万元，提高了72. 4 %。
    2.村与村之间的债务规模具有明显的差异性，且具有阶段性特征
    笔者在对a乡镇村级债务进行全面调查的基础上，重点选择了a ～e 5个典型村进行了调查。由于村账中的应付款帐户中存在一些应发未发的土地征用费、押金、正常往来的金额，直接用上述提到的短期借款、应付款和长期借款及应付款三部分资料来计算村级债务可能影响到分析结果。为此，笔者在研究村层面上的村级债务时，扣除了由于村组织在资金收付时差所产生的大量应付未付款，村级债务的实际规模减少了许多。


    从图1可见，2004^-2007年a村和c村的债务分别为一直不变和一直下降外，其余3村的村级债务都出现了不同变化方向:2005年同2004年相比出现了下降，2006年开始又不断的上升，到2007年底的村级债务已经上升到2005年的2. 78倍。总的来说，a乡镇被调查村随着农村税费改革虽在2005年前出现了下降，但随着新农村建设的推进，村级债务总的规模反而上升。
    3.部分村的村级债务风险较大，偿债能力较低，财务风险增大
    由于不能完整获得被调查乡镇的gdp数据，因而笔者在风险分析上只分析调查村层面，并使用债务负担率、个人债务负担率和偿债能力指标来反映村级债务的规模和债务风险。通过分析得出了调查区域村级债务风险的总体特征。
    (1)a街道办事处的村级债务风险较大。从总体上观察，a街道办事处被调查村反映的村级债务风险的四个指标，2007年同2006年相比都出现了不同程度的上升。特别是人均债务余额占农民人均纯收人的比重从2006年的16. 6%上升到2007年的22.400，也就是说，2007年农民每人必须拿出当年的人均纯收人的22. 400，才能化解债务。这表明村级债务的风险已经很高。
    (2)债务问题可能危及农村税费改革成效。由于被调查地区属于比较发达的沿海地区，在税费改革以前村级债务就不多，税费改革特别是新农村建设以来，村级债务有所提高，被调查村的个人债务负担率衡量的债务风险比较高，2006^-2007年，a乡镇被调查村的人均债务余额占农民人均纯收人比重基本在20%以上，最高达43. 2。如果村级债务最终转嫁到农民头上，将会给农民带来一定的负担，影响到农村税费改革的效果和持续性。
    (3)偿债能力较低，财务风险增大。调查乡镇的被调查村，如果倾其所有的村级财务收人用于偿还债务，也需要数年才能还清。a乡镇除a. c调查村村级债务负担较轻，偿还压力相对较小外，其余各村如果仅靠村级财务收人而没有转移支付补助，其全部收人用于还债也需要2年以上，并且前提是不新增债务，更何况e被调查村全部收人用于还债尚需9年左右。因此，假定村组织得不到上级政府的转移支付以及其他途径的支持，仅仅依靠村集体自己，多数村是难以偿还债务的。
    二、村级债务的结构分析
    浙江省农业厅曾要求当地各级农经部门按债务用途把村级债务分成因举办农村义务教育、因村基础设施建设、因发展除基础设施建设外的公益事业、因替农户垫交农业税等国家税费、因生产经营性项目建设和其他原因形成的债务进行分类，但从笔者搜集的资料看，因举办农村义务教育和因替农户垫交农业税等国家税费形成的债务总的来说很少，因此，在债务用途结构分析时可忽略。
    1.因村基拙设施建设而形成的债务
    农村的基础设施是指那些为农民的生产和生活服务的、使用期限较长的设施。长期以来，我国实施城乡分治战略，城市和农村的公共服务筹资过程正好相反:前者自上而下，后者自下而上，农村公共服务资金主要依靠村民集资，其中大部分资金由村集体出资，在村集体自有资金不足和筹集不到赞助款时，就借款或拖欠工程款来完成该项工程，从而形成了负债。浙江省台州市2006年因此原因形成的债务就有67390. 89万元，占总债务的18. s%;随着国家对农村基础设施投人的加大，台州市因此原因形成的债务到2008年6月，已减少到39460. 95万元，但占总债务的比重却上升到28. 6 0 o。由于a乡镇村集体相对西部山区比较富裕，所以还没有因此原因形成的债务。但黄岩区因该原因形成的债务占总债务的比重2006年和2008年分别为6. 3写和7. 700,是经济不发达乡镇形成债务的主要原因。
    2.因发展除基础设施外的公益事业而形成的债务

    公益事业是指救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;教育、科学、文化、卫生、体育事业;环境保护、社会公共设施建设;促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业等非营利的事项。台州市因此原因形成的债务从绝对数上看差别不大，2006年和2008年分别为10392. 2万元和10058万元。但从相对数而言，还是从2006年的2. 9写上升到了2008年的5. 9。据调研，黄岩区除一些示范村外，对环境建设等公共公益事业投人的资金并不多。因为大部分农村没有解决养老等问题，对基础设施建设以外的公益事业投人并不多‘因此负债就比较少，2006年和2008年分别占总额的2. i%和7.700。但不管从台州市整体而言，还是从黄岩区全区而言，因此原因形成的债务都出现了不同程度的上升。
    3.因生产经营性项目建设而形成的债务
    因生产经营性项目建设而形成的债务是村集体特别是被征地村的新增债务的主要因素。浙江省在征地时，按被征用土地的一定比例(一般10%左右)，返还给被征地村合作经济组织，并免缴有关规费，用于发展二三产业。被调查村集体基本上都用自留地或返还地建造了标准厂房，用于出租，每年获得较稳定的租金收人。全台州因此原因形成的债务2006年为49486. 3万元，占总额的13. 6 0 o : 2008年下降到17142. 8万元，占总额的10. 1。黄岩区因此原因形成的债务从2006年的6184. 4万元上升到了2008年的8081万元，而占总额的比重却从2006年的16. 6写下降到2008年的14. 7%。因此，从相对数而言，村级债务在台州和黄岩全区均出现了下降。从调查情况来看，只要不存在其他原因的不良债务，村集体自身偿还因生产经营性项目建设而形成的债务的能力还比较强。
    4.其他原因造成的债务
    台州市在2006年由于其他原因形成的债务为88075万元，占债务总额的49. 7 0 o . 2008年6月下降到78474万元，但占债务总额的比重却上升到56.900，可见，这是台州市村级债务形成的主要原因，也是调查乡镇和调查村村级债务形成的主要原因。被调查区域由于其他原因造成的债务除因村补助被征地人员养老保险而形成的债务外，其余债务主要是一些应发未发的土地征用费、押金、正常往来金额和预收的房租费等一些由于资金收付时差所产生的一些应付未付款，从实质上讲，这些不应该统计在村级债务总额内，因此，浙江省农业厅在村级债务统计时要求扣除这些因素。但从笔者的调查来看，大部分村在上报时并没有扣除这些因素，从而造成了村级债务数据的虚增。从调查村的数据来看.即使扣除了这些因素，因其他原因形成的债务仍是村级债务形成的主要原因。

    从以上分析可见，各地形成债务的具体情况都不同。以被调查村为例，黄岩区主要是村集体被征地人员养老保险补助形成的债务以及因生产经营性项目建设形成的债务。而上面提到的一些被调查村从2006年开始，村级债务增加的主要原因是村集体为村民参加被征地人员养老保险补助而形成的债务。
    三、村级债务产生的根源分析
    村级债务的形成与我国的政绩考核体制不科学、乡村治理机制不合理和农村经营管理制度欠缺等有一定的关系，但从笔者的调查分析可知，调查区域村级债务形成的最主要原因是农村公共财政的缺位。鉴于此，笔者主要对此原因进行分析。
    1.转移支付制度不健全，基层政府财力少、责任大
    从收人分配来看，无论在哪个国家，中央政府的收入都占绝大多数。1994年，我国开始实行的分税制，使中央政府集中了县乡两级约50%左右的收人。目前，我国县级和乡镇两级财政收人只占全国财政收人的20%左右。一方面，分税制所划定的中央与省之间的关系几乎被完整地传递到了县乡基层财政;另一方面，支出责任并没有相应上移。由于体制不顺，中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，中央政府和省一级政府将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下移给了地方政府，致使基层财政支出不断加大。近几年，中央和省级财政以税收为基数给予县乡的转移支付，虽然在一定程度上缓解了县乡财政压力，但由于转移支付制度不健全，大多数县乡财政依然困难。在县财政困难加剧的状况下，县一级也有可能调整乡镇财政体制而集中一部分财力，把县级的部分困难转嫁到乡镇一级。村级组织作为准政府组织，自然也会成为压力的承担者。如1994年，台州撤地建市，将黄岩市一分为二设立黄岩区和路桥区，黄岩由市改区之后，在财政上除了上缴省里的不变外，还必须向市里上缴地方财政的30000 2003年，台州市作出了调整黄岩区事权和财权的决定，在收人分配上，黄岩上缴地方财政的5%，原则上保留县一级事权，但由于这一变化，对黄岩的发展就造成了一定影响。到2006年，黄岩区的财政收人只有201549万元。由此可见，黄岩市改区之后，剩下大量的西部贫困山区，由于政府财政支出压力大，获得的上级转移支付又不多，就不可能制定完善的区级转移支付制度，这也是黄岩区村级债务数额成为台州市之最的最主要原因。

    2.二元化的公共产品供给制度加剧了农村会共产品的供需矛盾
    改革开放30年来，随着经济的快速增长，城市公共产品供给的财政预算支出不断增加，城市的公共设施和公共服务得到了明显改善。但在相当长的时期内，主要由农民自己提供的公共产品的基本状况并未改变。新农村建设以来，中央明显加大了财政支持“三农”的力度，但毕竟农村公共产品供给的历史欠账太多，需要财政支持的领域太大，长期积累下来的领域太广，长期积累下来的需求缺口太大，这些矛盾都无法在短时间内解决。如笔者调查的乡镇属于城市边缘区，农民已逐渐市民化，但这些区域却享受不到城市的公共品供给待遇。若他们要想享受到城市的公共品供给待遇，就必须上交一笔昂贵的费用。如a村作为当地闻名的新农村示范村，为搞好环境建设，委托该区环卫处保洁公司常年清扫保洁，2007年支付给区环卫处保洁公司常年清扫保洁服务费就达12万元。总之，二元化的公共产品供给制度直接导致了城乡之间过大的公共产  品供给差距，也正是这种二元化的公共产品供给制度，严重加剧了农村公共产品的供需矛盾。相比而言，农村社会保障体系作为基本社会制度，也是收人分配制度改革和扶贫攻坚的基本制度，对农户和农村而言，更呼唤财政的“雪中送炭”。
    3.村级组织公共产品提供中的财权和事权不对称
    现行农村财税制度所形成的村级组织财权、事权不对称导致农村公共产品严重供给不足。由于现行的分税制不是在事权管理清晰划分的基础上来确定财权的，这就诱致了各级政府在财权既定的情况下，分层次向下转移事权，以改进自身绩效。这种传导机制的最终结果是农村村级组织事权过多，财权过少，事权与财权脱节，陷于了有事权而无财权的境地。通常社会救济、社会福利、优抚安置、农村最低生活保障等纯公共品的提供都是由政府免费提供，而基础设施、农民养老、医疗保险等准公共品，往往考虑到农业本身的基础性和外部性特征，总体上都是政府主导，社会、市场和农民合作组织为辅的投人。但从笔者的调查来看，却与上述不完全一样。如笔者对调查区域5村的村级道路硬化工程资金主要来源的分析可见，村级道路硬化工程的资金主要来源于村集体、上级政府、村民、社会出资，分别占5村道路建设投资总额的61.900. 2600,7.700.4.4写。笔者又对其中两村2005-y 2007的环境基础设施建设资金进行了调查，总的来说，两村的环境建设资金有60%左右主要由村集体投人，而各级政府只投人10%左右。而在村级债务形成的主要原因—被征地农民养老保障资金筹集的调查中发现，《台州市区被征地人员的养老保障试行办法》规定，养老保障基金按照个人、村集体、政府三方共同负担的原则筹集，其中选择a,  b类的人员，政府补助总缴费额的16. 700，这明显与浙江省的政府出资部分不低于保障资金总额的30%的规定不同。由于养老保障是目前农民最关心的问题，因此，为提高参保率和顺应民心，参保时，村委会基本上都会根据村集体经济的好坏给予村民一定的补助。但笔者通过调查发现，村集体经济一般都难以承担这一重任。如调查4村在2006^2007年养老保险各种总支出为3601. 9万元，几乎是4村3年村集体经济的总收人。由于参加被征地人员养老保险使村集体支出急剧增加，特别是图1中的d村已超出了村集体的能力范围，使村集体陷人了债务困境，财务风险加大。笔者在最近的跟踪调查中发现，该村2008年由于要缴纳第二期补助，村级债务的规模继续扩大，短期借款从2007年底的619万元上升到了2008年底的1024万元，村集体经济风险急剧增大，这应引起当地政府的警惕。
    四、结论
    在我国现行的行政管理体制下，村委会不是一个完全意义上的群众自治组织，而更多的是乡镇一级政府职能的延伸，因而做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作的乡镇职能也自然延伸到了村级组织身上。“即要马儿跑，又要马儿不吃草”，这是对村级组织在传统二元结构体制下艰难运转的真实写照。在调查区域，计划生育、民兵训练、治安消防以及因私人无利可图所不愿意提供的一些基础设施、改善环境等公共产品本是中央及地方各级政府的一项基本职能，是国家级纯公共产品，是国家执政职能范围的事权，而实际上却部分或全部转移到了农民头上，由农民分摊。特别是新农村建设以来，这些由农户承担的公共产品支出快速膨胀，一旦超过农户可支配能力，自然就演变为村级债务，出现了随新农村建设的推进，调查区的村级债务反而上升的现象。村级债务对农村的稳定产生了一定的影响，造成了农民收入的增长缓慢，这已成为新阶段农业和农村的核心问题。因此，政府应建立科学的转移支付制度，实现农村公共品供给的财权和事权统一，构建并完善农民增收的农村社会保障体系，积极化解村级债务，减轻村集体的负担。为增加农民的收人，防止农民收人徘徊不前，早日实现党的十一届三中全会提出的到2020年使农民人均纯收入比2008年翻一番的目标打下坚实的基础。