论文关键词：养老保障　立法　缺陷　完善
　　论文摘要：我国农村社会养老保障立法存在着层次不高、适用对象范围狭窄、缴费分担比例不合理、责任机制缺失、监管力度不够等问题。应当通过公平合理的多元化路径、构建“五位一体”的农民养老保障模式、设立罚则和完善责任机制、提升立法层次完善法律体系等途径，促进农民社会养老保障法律制度的完善。
    农村社会养老保障是我国社会养老保障的瓶颈，而农民社会养老保障立法则是其中的关键内容之一。它直接影响到公民物质帮助权的实现、计划生育国策的落实、土地承包经营权流转及农村社会稳定。
    加强我国农民社会养老保障立法的现实意义在于:首先，我国社会养老保障制度一直未把全体农民纳人保障对象，农民养老保障始终处于社会养老保障的边缘。这种现实中的歧视与我国《宪法》和《劳动法》规定的全社会劳动者依法获得社会保障的规范要求相距甚远。其次，农村居民不能很好地执行计划生育政策，其中一个重要原因是农民社会养老保障严重缺失，农民养老主要依靠子女养老。只有建立农民社会养老保障法律制度，使广大农民老有所养，才能使计划生育工作在农村得到有效的落实。再次，使农民享有必要的社会养老保障，才能解除其后顾之忧，加速土地承包经营流转，从而促进农村经济发展，增加农民收人。最后，这是维护农村社会稳定的需要。对于庞大的农村老龄人口而言，其养老问题解决的好坏，不仅关系到这一庞大群体的生活质量，而且关系到农村社会稳定，直接影响到全社会的稳定。WWw.11665.coM因此，加强农民社会养老保障立法，不仅有利于提高农民生活质量，而且有利于维护社会稳定。
    一、我国农民社会养老保障立法的缺陷
    我国综合性或专门性的社会养老保障的法律至今还没有，特别是农民社会养老保障立法严重滞后，仍然存在着以下制度设计上的缺陷和漏洞，直接影响到广大农民社会养老保障工作的顺利开展。
    1.立法的层次不高
    现行的农民社会养老保障法律制度，可以分为三类:第一类是行政法规。如《农村五保供养工作条例》、《社会保险征缴暂行条例》、《劳动保障监察条例》等。第二类是部门行政规章。如民政部、劳动和社会保障部及其协同国土资源部、审计署联合下发的《县级农村社会养老保险基本方案》(1999年已停止执行)、《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》、《关于认真做好当前农村社会养老保险的通知》、《关于进一步防范农村社会养老保险基金风险的紧急通知》、《社会保险经力、机构内部控制暂行办法》、《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》、《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》等。第三类是地方规章。因参保人数下降、基金运行困难等多种原因，国务院在1999年曾发布通知，“对已有业务进行清理、停止接受新业务。”2002年党的十六大报告提出:“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”2006年中央一号文件提出，“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其它保障措施相配套的农村社会养老保险制度。”从此，农村社会养老保险事业得到了恢复和发展，一些经济发达的地方政府相继颁布和实施了农村社会养老保险法规、规章。如《上海市农村社会养老保险办法》、《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》、《天津市农村社会基本养老保障暂行办法》、《成都市农民养老保险办法》等。同时，一些地方政府还颁布了关于农民工、失地农民社会养老的地方规章。如《重庆市农民工养老保险试行办法》、《厦门市被征地人员基本养老保险暂行办法》、《长春市新征地农民基本养老试行办法》等。
    上述立法层次不高，效力有限，不管是在理论还是在实践中，都难以形成权威性和普遍性。目前，新型的农民社会养老保障制度，尽管在一些经济发达地区的推行有显著成效，但由于没有农村社会养老保障制度的专门法规，各地在农保实践中存在较大的困难，其原因之一就是在制定本地农村养老保险办法时缺少立法依据。
    2.适用对象范围狭窄

    自新中国成立，我国制定了许多社会养老保障的法规、规章，其适用对象主要是城镇居民，农村居民未被纳人社会养老保障的范围。一些农民社会养老保障法规、规章缺乏公平性，只有少数农民能参加养老保险，绝大多数农民未能享受保障待遇。如《县级农村社会养老保险基本方案》规定，参加农村社会养老保险的农民年龄为20周岁至60周岁，使60周岁以上的农民无法参保，被排斥在该制度之外。从参保人员的年龄结构来看，主要以中青年人群为主，严重存在着“保小不保老”的倾向。再如《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》规定，筹资方式由过去的“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”变为“个人缴费、集体补助、政府补贴”，个人账户模式由过去的完全个人账户模式变为个人账户与待遇调整机制相结合的模式，各区县财政在补贴参保农民的同时，还要拿出部分资金用于待遇调整储备金，适时提高养老金水平。但是，由于全国农村整体经济发展水平较低，各地区农村经济发展很不平衡，农村养老保险制度只能在经济发达的农村地区开展，参保农民大多数是比较富裕的农民，欠发达地区和贫困地区的农民则没有条件参保，现行的农村社会养老保障制度覆盖范围窄小。据统计，到2003年底全国参加农村养老保险的人数为5428万人，共积累农村养老保险基金259. 3亿元。截止2006年末，全国参加农村社会养老保险人数仅为5374万人，全年仅有355万农民领取了养老金。
    3.缴费分担比例不合理
    现代社会养老保险需要国家、集体、个人及社会等多方面的参与，而我国农民养老保障，因多数集体经济无力补助，中央和省级政府责任未履行，并未完全落实分担的原则。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》规定，“资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。”显然，该筹资模式政府责任缺位。现行的农村社会养老保障法规、规章不是把集体、国家及社会各方面作为责任主体，而是把个人作为责任主体;在责任分担上，中央政府和省级政府责任缺失，不同地方政府分担的责任不明确。如《天津市农村社会基本养老保障暂行办法》规定，“农村居民基本养老保险以个人缴费为主，政府给予适当补贴，实行个人账户完全积累模式。”《成都市农民养老保险试行办法》规定，筹资原则“以个人缴费为主、政府给予补贴为辅，有条件的集体经济组织适当补助，权利与义务相统一。”而在欠发达地区和贫困地区，因为集体经济空白，县、乡政府财力有限，实际上交费全由农民个人承担。新型的农村养老保险实施比较好的发达地区，市(县)、乡镇、村三级补贴补助的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50%。但这仍然存在资金的可持续筹集问题。由于地方财政普遍紧张，承担的社会事务越来越多，加之地方政府筹资还受本地经济发展状况的制约，没有中央政府和省级政府的财政责任分担，在养老基金筹集和支付上是有许多风险的。
    4.责任机制缺失
    没有责任和制裁措施的法律规范是难以正常发挥规范功能的。我国农民社会养老保障法规、规章就缺少责任机制，虽然劳动与社会保障部在2004年、2007年分别发布了《关于进一步防范农村社会养老保险基金风险的紧急通知》、《社会保险经办机构内部控制暂行办法》等行政规章，但这些办法、文件既没有行政责任追究的具体规定，又缺乏法律的强制性和权威性，难以对行政责任人产生有效的制约。特别是我国相关法律制度中缺乏责任规范和制裁办法，使挪用、挤占、截流农民养老保险基金的行为得不到有力的惩罚。如我国《刑法》第273条规定，“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物、情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”但《刑法》并未将社会保障基金列人上述条款特定的款物范畴，从而使挤占、挪用，甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况比较严重。
    5.监管力度不够
    (1)缺乏科学的监督和管理，监管部门比较分散。如《成都市农民养老保险办法》规定，区(市)县劳动保障行政部门负责农民养老保险的管理，社会保险经办机构负责农民养老保险业务经办;区(市)县财政部门会同相关部门负责农民参保政府补贴的筹措、安排和使用以及监管;区(市)县国土部门负责耕地保护基金的管理、分配、发放和监管。

    (2)难以摆脱本级政府的不当干扰。我国农村社会养老保障基金是农民年老时的基本生活依靠，是农村社会养老保障事业顺利运行的物质基础。但现行的农村社会养老基金是以县区为单位统一管理和运营的征缴、管理和使用都权集于县区相关部门，而这些部门都隶属于县区政府，难以摆脱本级政府的干扰和影响。对此，劳动与社会保障部、民政部、审计署在《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》中强调，各级农保经办机构要按照《社会保险经办机构内部控制暂行办法》的要求，加强内控制度建设，建立健全内部规章制度和基金内审稽核制度，规范经办行为。三部门还强调，各级社会保险基金监督机构要落实《关于进一步防范农村社会养老保险基金风险的紧急通知》，将农保基金纳人日常监管业务范围，切实履行监督职责，对农保基金的管理使用情况进行定期检查。但由于缺乏有效的监督和控制机制，一些基层政府利用管理的便利条件，挤占、挪用和挥霍农民养老保障基金，有的把农民养老保障基金借给企业周转使用，企业效益差，使基金难以顺利回收和安全风险加大;有的把基金违规存人信用度不高的银行和非金融机构，使资金造成重大损失;有的用基金搞投资、炒股票，投资形式单一，缺乏保值增值能力，最终使基金严重“缩水”;甚至有的利用职权贪污、挥霍，导致农村社会养老保险资金严重流失。
    二、我国农民社会养老保障立法完善的对策建议
    我国农民社会养老保障立法，在基本思路上要解决三个方面的问题:首先，要不要给农民建立社会养老保障法律制度的问题。其次，农民社会养老保障法律制度的合理性、科学性、完整性及权威性等问题。再次，农民社会养老保障法律制度执行上的相关问题。对此，笔者认为，应从以下几个方面完善:
    1.公平合理的多元化路径
    农民社会养老立法的价值目标是农民社会养老制度设计和立法追求的最终目标，也是农民社会养老保障立法的依据，它贯穿于农民社会养老保障立法的始终。确立农民社会养老保障立法的价值目标应坚持三个原则:第一，公平与效率相结合的原则。公平包括保障对象的公平、保障待遇的公平及保障过程的公平，特别是要突出只要是合法公民，均应享有平等的社会养老保障权。效率包括社会效率与社会保障制度自身的效率，特别是要坚持公平与效率相结合原则，不能突出一方忽视另一方。第二，权利和义务相对应的原则。要充分体现政府、单位及个人三者的责任，政府要承担农民社会养老保障基本生活的责任，单位或雇主负有为其职工或雇员提供部分缴费责任，有劳动能力的农民要承担缴费义务。第三，适度性原则。我国农民社会养老保障要符合我国国情和农村实际。

   我国农民社会养老保障立法在坚持这些原则的前提下，其价值目标应当是以亲属家庭养老为主体，发展社会养老保险，培育民营集体养老，稳定乡镇组织养老，鼓励个人储蓄养老与商业养老保险。我国农民社会养老保障从根本上说要解决养老资金问题和老年农民的照顾问题，家庭养老不仅可以发挥子女、亲属的筹资积极性，而且可以解决老年人的照顾问题，家庭养老应当为养老的主体。鉴于农民子女出外务工的实际，可以发展民营集体养老，把一些老年农民集中在一起，由集体社区统一组织养老，也可以发展民营养老院，替代家庭养老的部分功能。对于农村一些无儿无女又无劳动能力的农民，如五保户、贫困者等，继续由乡镇政府的敬老院负责养老。对于一些比较富裕的农民，可以鼓励其参与个人储蓄养老与商业养老保险，满足其较高养老需求。对于不同地区的农民，逐步发展社会养老保险，引导其积极参保缴费，也可以土地换保障、务工换保障、实物换保障等多种形式参保，政府补贴，集体补助，农民年老时可以领取高于当地最低生活保障线的养老金。当然，允许经济比较发达的地区农民获得更高的养老金，依据各地政府财力和集体经济的强弱，上不封顶，下有底线。
    2.构建“五位一体”的农民养老保障模式
    根据我国国情和农村实际，笔者建议以家庭养老为主体，发展社会养老保险，培育民营集体养老，稳定乡镇组织集体养老，鼓励个人储蓄养老与商业养老保险的立法精神指导下，依法构建“五位一体”的农民养老模式，即亲属家庭互助、政府适当补贴、集体社区补助、个人缴费储蓄以及各种形式换保障。因地制宜，区别对待，相互补充的模式。

    具体地说，按照农村经济发展水平和农村居民家庭纯收人，把全国分为四类:第一类农村经济比较发达的沿海地区和大城市郊区。农民社会养老保险筹资由市、县(区)、乡(镇)政府分担保费总额的一半左右，集体组织分担保费总额的四分之一，个人分担保费的四分之一，建立农村社会养老保险。以亲属家庭养老、民营社区养老及社会养老保险为主，其它养老为辅，鼓励个人储蓄养老和商业养老保险的模式。农民养老保障水平应高于全国平均生活水平，养老着重在于老年人的生活照料、文化娱乐及精神慰藉等。
    第二类农村经济和农村居民人均纯收人接近全国平均水平的省份。农民社会养老保险筹资由省、市、县(区)分担保费总额的一半左右，集体组织分担保费总额的四分之一，个人分担保费总额的四分之一，建立农村社会养老保险。以亲属家庭养老、民营社区养老为主，其它养老为辅，鼓励有条件的农户参与个人储蓄养老和商业养老保险的模式，农民养老保障水平应当与当地生活水平相当，着重在于老年人的生活照料和精神慰籍等。
    第三类经济相对不发达地区。由于农民生活水平较低，乡镇企业不发达，农民社会养老保险筹资应由中央、省、市政府分担保费总额的一半左右，集体组织分担保费总额的四分之一，个人分担保费总额的四分之一，建立农村社会养老保险。集体社区分担的保费可以用资源换保障替代，个人分担的保费可以用实物、产品等各种形式换保障替代，建立农村社会养老保险。以亲属家庭养老、多种形式换保障养老为主，其它养老为辅，鼓励有条件的农户参与个人储蓄养老和商业养老保险的模式。
    第四类对于经济落后地区。因其自然条件较差，农民生活水平很低，农民养老保险筹资由中央、省级政府分担保费总额的一半左右，集体组织分担保费总额的四分之一，个人分担保费总额的四分之一，建立农村养老保险。集体社区分担保费可以资源换保障替代，个人分担保费可以用劳务、实物等换保障替代。以亲属家庭养老、社会救济养老为主，其它养老为辅，鼓励有条件的农户参与个人储蓄养老与商业养老保险的模式。农民养老保障水平略高于最低生活保障线的水平，着重在于维持略高于农民最低生活保障线的基本生活需要。
    3.设立罚则和完善责任机制
    我国现行的农民社会养老保障法规、规章中普遍缺少法律责任，对于违反农民社会社养保障法规、规章的违法者得不到法律制裁，特别是对于大量挪用和挤占农民社会养老保障基金的不法行为难以制裁。对此，笔者建议:一是在《刑法》中，对于挤占社会保险基金的行为，情节严重规定为犯罪，增加制裁措施。二是通过立法解决社会保险费的收缴问题。对欠缴、拒缴社会保险费的，在以后《社会保险法》中规定追究相应的法律责任。三是失地农民的养老计人征地成本。《物权法》第一百五十一条规定:集体所有制作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理，而在我国现行《土地管理法》及相关法规、规章规定中，土地补偿费、安置费中没有包括社会保障费用，建议失地农民的养老从征地补偿费、安置费及政府土地出让金中安排，计人征地成本。四是在《劳动法》中规定，任何雇工不管工作长短，都必须在劳动合同中规定社保基金，不缴纳的雇主要给予必要的经济制裁和行政处罚。
    我国农民社会养老保障立法，是涉及农民切身利益的系统工程，它包括制度设计和制度执行两个层面，其中制度执行层面的实质是干部如何实现制度设计的价值目标。制度执行的好坏，制度的价值目标能否实现，又与制度执行的责任人密切相关。因此，应当完善干部责任追究法律制度。完善行政处罚规范，对于行政责任人的故意行政失误和过失行政失误，根据情节轻重，给予降职、留职察看及开除公职等处理，加强对行政责任人的监督和管理。要通过完善干部责任追究法律制度，步曾强干部工作的责任心，使农民社会养老保障工作落到实处。要严格落实干部岗位责任制，对于干部履行岗位责任制的目标任务、实施过程及完成结果进行全程评估、检查和监控。建议建立国家、省、市、县多层级的社会保障监督机构，要把这一机构的性质、任务等在立法中明确规定，要建立农民社会养老保障的专门审计机构，定期对农民社会养老基金进行审计，把政府职能部门的定期审计和会计事务所的不定期审计有机结合起来，加强对农民养老保障基金筹集、运营状况的检查和监督。
    4.提升立法层次完善法律体系
    尽快制定全国统一的农民养老保障法，不但要对农民养老的原则、形式、种类、机构及性质等作出具体规定，而且要对亲属家庭养老的内容、民营集体社区养老的内容、乡镇组织集体养老的内容、个人储蓄养老的内容等作出具体规定，特别是要对农民社会养老保险的内容、机构、性质以及法律责任等给予具体规定。要从法律上对不同层级政府责任的分担、养老基金的筹集、运营、监管等都要作出明确的规定。另外，根据农村社会养老保障法制定一系列专门法，如《农村社会养老保险法》、《农村老年人权益保护法》等;要规制一系列农村养老的行政法规，如《农村亲属家庭养老条例》、《农村民营集体社区养老条例》、《农村个人储蓄养老保险条例》、《农村乡镇组织集体养老条例》等。特别是要求下位法必须服从上位法，下位法的制定必须以上位法为立法依据，使基本法律、行政法规、规章相互照应、相互贯通，形成多层次、权威性及稳定性的法律体系。