〔摘要〕 省直管县改革是我国今后地方行政区划改革变迁的主要方向之一，以解决国家管理机构层次过多、市县争利等问题，但其中涉及的各种利益关系，改革的基础条件等，都会使理论上预期的路径选择呈现出不同的特征。本文以东西部省直管县改革为例进行比较分析，发现“强县扩权”是不同区域行政区划基于地域基础条件的改革路径选择。
　　〔关键词〕
　　制度变迁路径的论述，新制度经济学代表诺斯（1990）认为 “制度矩阵（institutional matrix）的报酬递增特征以及参与者的辅助性主观模型提示我们，虽然特定的短期路径是不可预测的，但长期的、总的方向则不仅是可预见的，还是难以逆转的”。“但行为人的观念在制度中所发挥的作用，要比其在技术变迁中所发挥的作用更为重要，因为意识形态信念影响着决定选择的主观构建模型”。〔1〕对于制度变迁路径来讲，制度经济学家认为由于制度变迁的多利益主体博弈，制度变迁的最终路径将取决于两个因素：一是作为交易活动当事人的组织面对各种竞争压力对改善其竞争地位的机会、条件和途径的认知， 并通过集体学习把这种认知所形成的心智模式转化为共同知识和信念；二是在各种组织的互动过程中， 制度变迁所表现出来的报酬递增或递减特征， 即制度演进的路径依赖和锁定。在不确定条件下， 制度变迁可能是交易活动的当事人之间的集体认知和学习中形成共同知识和信念的结果。由于共同知识和信念在很大程度上属于默示性知识，制度变迁是内生的，既不可能照搬某种已有的模式，也无法最优化，而是一个不断探索、模仿、试错和创新的过程。wwW.11665.coM
　　本文分析行政区划变迁的路径选择。尽管减少层级提高效率，特别是理论上推崇的省直管县的改革趋向将是我国今后地方行政区划的改革变迁的主要方向之一，以解决国家管理机构层次过多、市县争利等问题，但其中涉及的各种利益关系，改革的前提条件，特别是各地域的差异性等，都会使理论上预期的路径选择呈现出不同的特征。前面的理论及实证分析表明，我国地方行政区划变迁将在制度供给与需求推动下逐步进行，通过强制性变迁与诱致性变迁实现“至上而下”或“由下到上”的制度变迁，且更显著地体现为诱致性制度变迁。
　　以

但强县扩权与扩权强县实施由于县域的经济、地理、文化的差异，且推动和实施动力不一样，对应政策也不一样，不一定能够达到相同的效果。表1从减少行政管理成本，促进地区经济发展，各层级独立性和协调性方面描述了东部（浙江地区为例）和西部（重庆）实施强县扩权与扩权强县的一些特征差异。 上表说明了发达地区与发展中地区实施省管县的差异，反映了行政区划改革的路径选择是需要条件的。
　　由于重庆市各县相对于浙江省各县经济实力差距太大，一些贫困县在由扩权后可能反而失去了地区的支持，贫困县的能力不足使经济发展受到一定阻碍，同时原来行政管理的协调性受到破坏，特别是地域辽阔的省份，省级现在组织非常担心无法承担管辖县带来的压力。浙江省若干强县扩权的试点县经济实力非常强，当去掉地级市对他们的约束后，经济发展得到了更大的空间，行政管理成本的节约也很明显。因此省管县虽然能够在一定程度上减少行政管理成本，但是否有效运作，必须结合各区域情况特别是经济发展基础来分析问题，另外省管县的实施也应该分步骤，分阶段进行，选择条件比较好的县来进行试点，从而带动其他县逐步实施省管县制度〔4〕。
　　 2.四川省实施强县扩权及效果
　　作为西部重要农业大省，四川的行政区划改革，以政府推动的强制性变迁为主要模式，逐步实施强县扩权辅以扩权强县举措。一方面以经济发展水平较快、地域条件较好的“强县”作为龙头示范扩权强县的效果，同时选取一些较为贫困的县域，试点“扩权”是否可以增强自主能力而促进县域经济的发展。2007年，四川省开始了以强县扩权为主的改革试点工作，扩权强县仅为辅之。所选的试点县中主要是较发达的县，少量贫困的县（大竹县、仁寿县、南部县、射洪县、仪陇县、渠县、资中县、泸县、富顺县、宜宾县、安岳县、三台县、平昌县、中江县、岳池县、宣汉县、夹江县、威远县、盐边县19个试点县）以扩权为核心开始对县域行政管理进行改革。这些县都将获得更多行政管理权限（包括事权和财权），以期在比较短的时间内通过给予县级行政组织更多的激励可以提高行政效率并增强县域经济发展活力。根据中央相关文件，四川也考虑了自身特色，那就是省内大县多为农业大县，强县扩权要充分刺激以县域经济为依托的农村经济发展后劲，这也和中央多年的一号文件精神相符。而对于像绵阳、德阳、泸州、宜宾等市级财政实力原本就较强的地区，由于其原本就几乎不参与所辖各县税收分享，同时也减少了未来对各扩权试点县（市）的资金配套，集中精力支持非扩权行政区的发展，反而更显活力和优势。虽然四川省政府明确了“扩权试点县(市)行政区内的事权由中央、省、试点县(市)按事权划分范围分别承担相应的支出责任，市级原则上不承担试点县(市)事权范围内的支出责任”，但某些市委、市政府，比如绵阳，仍然把扩权县作为全市重要的组成部分继续给予支持，除按省政府要求将过去承担的一些常规性的配套补助纳入了对县的补助基数外，对这两年新增的农房重建、提高村社干部报酬等涉及民生的事项也给予扩权县专项补助。
　　省统计局数据显示，2007年，27个扩权试点县gdp平均增长14.5%，比扩权试点前3年快1.3个百分点。2008年，扣除重灾县，非重灾县gdp增长14.3%，增速比试点前3年平均增速快1个百分点。当年，扩权试点县（扣除重灾县）gdp增速比全省平均水平高4.8个百分点，加快发展取得初步成效。表2是四川省第一批扩权强县试点的效果比对，从强县扩权和扩权强县的两个类别分别看实施改革以来的经济绩效。
　　
　　
　　从上表可以看出以下几点：
　　第一，强县扩权与扩权强县是四川省地方行政区划改革路径的主要特征。
　　第二，强县（管辖区经济实力排名靠前）扩权后，地方经济的发展有较为显著的增长，但这种变化并不均衡，表中9个县在第三季度就达到2007年改革开始前年度的经济增长指标。其余则变化较小。
　　第三，对管辖区经济实力排名靠后的实施扩权强县后，少量的县有显著的增长，大多县级经济体发展和2007年保持平稳。
　　虽然，一个区域的经济发展受到很多因素的影响，但行政管理制度的改革对县级发展的激励模式有较大的改变，所以一定会体现在经济发展的绩效上。上面的分析说明，改革需要各地的资源等基础条件匹配，同时需要进一步地深入了解各地省管县改革路径的相关影响因素。
　　
　　小结
　　
　　本文分析了行政区划变迁的路径：强县扩权与扩权强县最终发展为省管县的路径过程。以