论文关键词：城市社区服务业  制度建设
　　论文摘要：目前我国社区服务业还存在很多问题。这些问题归根结底是由于制度不完善造成的。只有建立和完善各项规章制度，才能进一步提高社区服务业的水平。
　　我国的社区服务业起步于2o世纪8o年代中期。1992年，中共中央、国务院作出了关于加快第三产业发展的决定，首次将社区服务业列入第三产业的范畴，并界定了社区服务业的概念。该决定指出：社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇、居委会和社区组织为依托，具有社会福利性质的居民服务业。笔者认为，当前城市社区服务业的发展方向是市场化、产业化，其概念可以定义为：社区服务业是指在政府的资助和扶持下，根据居民的不同需求，由政府、个人、企事业单位和辖区内的各种法人社团、机构、志愿者通过市场和准市场的方式提供的具有社会福利性的居民服务业。但有资料显示，我国社区服务业从起步直至今日，其发展仍相对滞后。具体从三个方面例证：第一，与国际水平相比，我国的社区服务业规模较小。2002年，世界第三产业占国内生产总值的平均比重为67．7％，各国第三产业的就业量普遍在60％左右。而我国第三产业的产值只占34．3／00，就业量比例只有27．2。在“社区、社会和个人服务”项目上，美国的就业量为5021．8万人(2002年)，法国为708．2万人(1990年)，日本为1591万人(2001年)，韩国为263．8万人(1990年)，巴基斯坦为523．1万人(2000年)，巴西为2956．4万人(2001年)。wWw.11665.cOm而我国2003年城市社区、社会和个人服务业的就业规模只有85．o8万人，与国际水平相差甚远。第二，与全行业基本建设投资相比，社区服务业投资明显不足。从投资规模看，2003年，全国城市各行业基本建设投资金额为22908．6亿元，其中居民服务和其它服务业的投资金额为46．24亿元，仅占0．2／00。2003年，服务和其它服务业从业人员在国有单位、城镇集体单位和其它单位的就业比例分别为41．9ao、29．5x和28．6。
　　尽管国有单位仍然是社区服务业的主体，但国家产业投资政策对社区的服务业仍然缺乏培育和支持。第三，与国外成熟的企业化运作模式相比，我国目前的社区服务业主体脱离市场机制。目前，我国承担社区居民日常服务的主要社区服务中心机构尚未进入市场。2003年，社区服务单位共有7520个，工作人员55866人。其中，社区服务中心6179个，总资产达32．7亿元，职工有55202人，运营收入合计24．3亿元，总资产收益比为74．2。国家办社区服务中心和街道集体办社区服务中心合计4691个，占总数的75．9％o。这些服务中心多数为事业编制。其它的民办社区服务中心也很少有按企业注册、运作的。资产占45．5x的国家办社区服务中心运营收入只占4．2，资产收益仅为12．7％。
　　在国外，居民的私人日常需求都由市场提供服务。我国的社区服务中心垄断了政府提供的社区服务资源，但又不能进入市场开展有效服务，从而严重影响了社区服务业的整体发展。
　　城市社区服务业发展中的制度滞后，是指由于制度的内容修订迟缓而导致的不适用现象。失范，是指有关事物发展变化出现了新情况，而制度却没有加以规定，从而出现的无“法”可依现象。当前，社区服务业发展中存在的制度滞后和失范现象主要表现为：
　　1、管理制度缺乏统一性、科学性和前瞻性。一是缺乏一个统一的组织和管理体系。我们知道，社区服务是一项广泛而又复杂的社会工作，它与社会方方面面都有着千丝万缕的联系。从内容上看，它涉及群众的衣、食、住、行等方面；从组织网络上看，从市、区政府到街道办事处和社区居委会，形成网络状态；从协调管理上看，民政、工商、税务、环卫、建设、财政等部门都可以管，但实际上都很难管。虽然民政是当前的主管部门，但这与当前社区建设的条块结合、以块为主的原则相违背，且在管理上也存在诸多不便。二是社区服务业在工商注册方面存在诸多问题。虽然中央和各级政府都颁布了鼓励社区服务业发展的优惠政策(如规定社区就业实体和从事社区服务的下岗、失业人员在办理工商登记时，工商部门免收除工本费以外的各种费用，从经营之日起三年内免收工商管理费)，但事实上，很多社区服务实体不但没有优惠，却连执照都领不到，成为了被取缔的对象。
　　原因是原有的工商登记规定不适用社区服务业的情况。三是社区服务业在税收方面的政策规定存在一定的问题。本来国家对下岗职工从事社区居民服务业有优惠政策，但执行起来却较困难。四是规划方面的政策规定不完善。1994年，国家14个部委曾下文，要求将社区服务业纳入国民经济发展规划序列，尽管在商业服务网点建设方面有具体的政策和规定，但对社区的网点、设施、用房、用地等方面没有相应的扶持政策和规定，并且在城建规划、城市布局、房地产开发等方面缺乏长远规划。五是行业准入和退出制度不完善。
　　2、资金供给制度建设滞后。社区服务业的正常开展，有赖于资金的正常供应和利用。在我国社区服务业发展的进程中，一直存在服务需求的扩展和服务资金短缺的矛盾。从我国目前的情况来看，社区服务业资金的供给渠道主要有四种来源：一是政府对社区服务业的资金投入；二是各种社会捐助形成的资金投入；三是销售福利奖券收入；四是社区服务业自身产出的再投入。由于我国经济实力有限，短期内政府不可能对社区服务业进行大量的投资，而社会捐助和有奖募捐的数量毕竟有限，因此，这种以自筹为主的资金供给制度限制了社区服务业的进一步壮大和发展。

　　3、人力资源动员制度建设滞后。人力资源动员制度也是衡量一个地方社区服务业发展水平的重要尺度。通过近1o年的发展，我国各地已逐渐建立起一支以专业人员为骨干、以兼职人员为主体、以志愿者为基础的社区服务队伍。但从总体来看，这支队伍目前尚处于粗放式追求数量与外延扩张的发展阶段。尤其是社区的专职人员，主要分布在社区服务中心、社区敬老院、托护所、职介所、法律事务所、图书馆等各种社区服务机构中。从目前专职人员的学历构成来看，受过大学教育的人员微乎其微，更不用说接受过社会工作专业训练的专业社会工作者了，他们中的绝大多数是劳务型人员。从专职人员的社会分层来看，主要是下岗的中年人、待业的年轻人及退休的老年人。从他们提供的服务内容和服务项目来说，基本上都是简单的劳力活动。而像弱智儿童服务、行为偏差者矫治服务、居民心理咨询与辅导、精神康复者辅导，至今在许多社区尚未开展或很少开展。同时，由于其组织体制的行政性色彩、政治动员色彩太浓，许多地方及社区的志愿者协会负责人往往由当地的党政首脑担任，这就不可避免地削弱了志愿服务活动的“志愿性”，降低了社区的服务质量。
　　4、经营体制存在弊端。目前的社区服务业的主体是区、街政府建立的社区服务中心，多数的社区服务中心、社区服务站还是由街道派人去经营。应该说，在社区服务业发展的初期，政府投入资金兴建服务设施是责无旁贷的。但是，政府不能什么都一包到底。现在的社区服务中心的最大问题是服务效率低下，服务质量难以提高，这与当前的经营体制滞后不无关系。这种政府经营体制的弊端在于难以提高服务效率，而且政府还容易背上对社区福利服务负无限责任的包袱。这不要说是在中国，即使是发达国家也难以承受。
　　2006年4月，国务院颁发的《关于加强和改进社区服务工作的意见》中提出了在新时期加强和改进社区服务工作的指导思想、基本原则和主要任务，对社区服务业发展中有关制度的不断建立和完善提供了依据和思路。笔者认为，加强和改进社区服务工作、完善社区服务业发展中的有关制度及其对策，应从以下几方面着手：
　　1、建立科学的管理制度。第一，要建立统一的社区服务业的组织和领导制度。笔者认为，在行政管理方面，当前社区建设在坚持条块结合、以块为主的原则指导下，应该让街道办事处承担更多的监管职能，民政部门作为一个业务指导部门可以继续履行其职责，但要以街道为主。同时，要加强行业管理制度的订立和实施。第二，工商部门要坚持特殊问题特殊处理的原则，制定切实有效的社区服务业注册登记制度。第三，要重新修订社区服务业的税收优惠制度。第四，要打破社区服务设施无序建设的定式，坚持规划和市场导向相结合，建立科学规划、合理建设的社区服务建设体制。第五，要完善和制订进入和退出制度。(1)要实行社区服务业行业准入制度，由民政或街道对从事社区服务业的实体进行资格审查。(2)要实行社区服务认证制度，通过准入考核，对具备资格的实体颁发社区服务证书，享受不同待遇。(3)要对年审中不合格的实体进行停业整顿或彻底取消服务资格的处罚，从而使社区服务业进入科学管理的轨道。
　　2、建立多元化的资金供给制度。要想改变目前社区服务业资金供给严重不足的状况，必须扩大对外筹资渠道。比如，要允许社区服务业通过银行信贷和兴办股份公司的方式扩大融资，甚至在条件成熟时还可以通过发行债券和股票的形式融资。
　　3、提高从业人员素质，建立社区工作者的资格认证制度。要注重内涵发展，培养和引入一大批受过专门训练的职业化、专业化的社区社会工作者。建立社区社会工作者的资格认证制度，既是提高我国社区服务人员整体社会声望的必由之路，也是提高社区服务水平与高层次满足社区需求的必由之路。对于志愿者的动员，要减少行政机制的干预，通过提高人们对社会公共事务的责任意识和参与积极性，培育人们为社会公益事业服务的意识。
　　4、完善社区服务业的经营体制。社区服务业经营体制的改善是提高服务效率的关键。社区服务业包括社区社会化服务业和社区福利服务业，其中前者的经营体制基本上可以按照市场体制运作，而后者由于具有福利性，具有公共品的特性，所以要精心安排其运作机制。众所周知，公共品的提供是一个世界性的难题，目前发达国家的社区福利服务业的运营一般是采用政府所有、非政府组织承包运营的模式。非政府组织是一种非赢利性的组织，其基本宗旨就是满足社区居民的需求。目前，美国非政府组织共有100万个左右，遍布美国大小城市的社区内。由于非政府组织的宗旨和政府的宗旨相一致，因此，政府可以比较放心地将社区服务业交于它运营管理，但政府并不放弃对其进行宏观监管的权利。中国要借鉴这种经营模式，当务之急是要培育大批非政府组织，使之成为未来社区福利性的服务业经营运作主体。