论文关键词：政府工作报告；政府管理创新；公民权利；民生问题
　　论文摘要：民生问题是今年政府工作报告中最大的亮点。政府近年来如此关注民生是出于民生现状、政府管理创新以及国家与社会关系深刻变化的需要，其中蕴含了政府以人为本的执政理念和对公民权利和社会公平正义的价值追求。


　　民生问题无疑是今年政府工作报告中最大的亮点。今年温家宝总理的政府工作报告引起了社会各界的高度关注，并从不同的角度对民生问题进行了解读：新闻媒体主要从财政支出的角度来看政府如何解决民生问题，以及背后所隐藏的政府执政理念；社会学家从国家与社会转型、社会利益分化的角度来解读政府为什么关注民生；经济学家主要对如何实现民生问题而献计献策。本文将从政治学的角度对民生问题作如下解读。
　　一、关注的原因分析
　　从近年来的政府工作报告我们可以看出本届政府对民生问题的关注是空前的。为什么在经过多年的改革开放之后，国家富裕了，蛋糕越做越大，政府要更关注民生问题?
　　1．社会发展中的民生现状迫切需要政府改善。这里从基础民生领域来讲。教育：在现代社会中，教育是参与市场竞争的入场券，是提高人未来经济地位、社会地位的基本途径。教育公平属于机会公平，属于最基本的公平范畴。社会学有个概念叫“代际转换”，是说下一代可以通过争取良好的教育改变本家庭的社会经济地位。遗憾的是，目前我国“代际转换”的途径并不十分畅通。据甘肃省2004年抽样调查显示，由于教育因素返贫的农户，占返贫总数的50％。西部地区一个大学生每年平均支出7000元，相当于贫困地区9个农民一年的纯收入。wWW.11665.com一个本科生4年最少花费2．8万元，相当于贫困县一个农民35年的纯收入。而从政府投入来看，政府教育支出只占gdp的3．19％，这和2005年政府提出建立服务型政府的目标是极为不符的，在服务型政府的国际评价标准中，公共教育支出应占gdp的5％以上。医疗：2004年，联合国卫生组织对191个国家进行医疗经费综合评估，评估结果我们排名第188位。就业方面：2001年民政部白皮书中失业率是10％。此外还有影响社会民生问题的其他因素。所有这些因素综合在一起，增加了老百姓的民生痛苦指数，不利于党在新的形式下构建社会主义和谐社会。因此，政府必须在关系人民群众切身利益的民生问题上大做文章。
　　2．维护政治稳定的需要。具体到我们这样一个正在努力实现现代化的社会主义大国，保持稳定的问题更加突出。温家宝总理在政府工作报告中，从经济、政治、外交、军事等方面都谈到了稳定的重要性。我国在经历了多年的改革开放之后，社会结构、利益关系、生活方式、思想观念等都发生了巨大变化，改革成果巨大但也带来了不稳定因素。一个是改革所带来的社会公正性问题。改革已经不能像初期那样使社会每个人都获利，反而有时是此消彼长。2006年3月国务院发改委发表一份社会科学调查报告称：中国城市人群收入差别接近或超过0．4％国际警戒线；中国的城乡差距是6：l，东部与西部差距由1．53：l扩大到了2．59：l，跟非洲的情况差不了多少。其次，改革激发了人们追求利益的欲望，这是合理的，但是政府对于如何实现民众的利益诉求并没有相配套的制度措施，二者的矛盾冲突势必影响到社会稳定，而一个危机四伏的社会不可能带来长久的政治稳定。
　　3．创新政府管理模式的需要——从权威主义行政方式到服务行政。中国的现代化是依靠强大的国家启动和维护，政府要在社会稳定的同时，在短时间内最大限度地聚集资源进行现代化建设，特别是要强化中央政府的权威来加速市场化改革，这样就形成了权威主义的政府行政方式。但是，在国家与社会发生深刻变革的历史时期，腐败猖獗、国家能力弱化、收入分配严重不公、非制度性政治参与对政治稳定的冲击等等，这些决定了“新的权威主义”④行政方式已经不适合利益分化的时代，权威不能有效缓解社会矛盾，实现社会整合，只会增加新的不稳定因素，权威主义的政府职能模式必须改革。社会力量生长，社会对自身利益诉求要求政府还权于社会，把公众利益放在自身利益前面，以全社会利益视角来制定公共政策，实施公共管理。这时就需要政府调整治理方式，而从民生问题人手无疑是我们能找到的一个最优方案。一方面，这有益于老百姓实现利益表达，释放社会压力，增加政府的合法性资源；另一方面政府从百姓的角度出发关注民生问题，能优化供给结构，提高供给质量，在这个过程中，政府的职能重心从单纯的经济建设转移到了关注社会公共性问题，政府职能自然转变。
　　4．现代化背景下国家与社会关系深刻变化。马克思主义认为，国家不是从来就有的，而是社会发展到一定阶段的产物，是社会中不同利益冲突的结果。这就决定了社会高于国家、人民群众高于统治者的历史地位，所以马克思所预见的无产阶级政府是在人民控制之下的服务型政府，人民是权力的来源，政府必须根据人民需要履行职责，为人民服务。因此政府就必须把人民群众关心、与人民群众切身利益相关的问题实现好，解决好。而民生问题就是人民群众最直接的现实利益问题，政府必须解决好民生问题才能实现全心全意为人民服务。
　　而在计划经济体制时期，我国国家与社会高度合一，社会不存在自我发展的空间，因而也就不存在民生问题，或者说民生问题被国家压制了。市场化改革初期，国家因强调经济发展，又使人民的利益问题被边缘化了，因而也没有大范围的民生问题。但客观上，在整个市场化改革过程中，我们已经从国家与社会高度合一的社会逐渐转变成一个分散型社会：一是各类社会主体本身自主权扩大，对政府的依赖性降低；二是社会结构分化速度加快；三是新的社会角色群体和组织大量涌现；四是身份体系弱化，社会流动大大加快；五是中介组织涌现，价值观念多元化；等等人们需要的不是一个全能型政府，而是在实现自身利益过程中能为自己服务，能解决公共性问题的政府，即一个公共型的服务政府。政府必须去关注和应对这样的关系变化，调整治国策略，这样才能增加合法性资源。
　　二、民生的理念和价值
　　1．体现了我党的执政理念和宗旨。本届政府的一个重要执政理念就是以人为本和科学发展观，“以人为本”改变了过去“坚持经济建设为中心，各项工作都要服从和服务于这个中心”的工作思路，政府在关注经济社会发展的同时，更加关注人的发展。而人的发展的首要问题就是其切身利益问题的解决，这个利益问题就是民生问题。
　　我们党是以全心全意为人民服务作为唯一的宗旨，是中国唯一的、长期执政的党，对民生问题的高度关注不是由于党派竞争的压力，而是来自立党为公的先进性，执政党只有把民生问题放在战略高度，实实在在为人民排忧解难，执政为民的宗旨才能真正落实。

　　2．维护了公民权利。“权利”即国家对公民所保证的权利，其中一个重要的体现就是公民的利益实现程度，这个利益就是民生问题。我国自古就是一个缺乏公民权利渊源的国家，国家权力绝对居于公民权利之上，公民没有任何政治或经济意义上的权利。新中国成立后，尽管1954年宪法明确规定了公民的自由、平等、受教育权等宪法权利，但公民的利益实现程度是极其低下的。如在计划经济体制时期，政府在宏观上强调公众的整体利益，微观上实际又否定人们的个人利益，这样，抽去了个人利益的“人民利益”便成了空洞的概念。从这个角度讲，计划经济时期民生问题不突出，更多是因为民生问题受到了人为压制。我国改革开放的革命性意义就在于把承认和发展人们的利益作为思考问题的基点，正是在这个基点之上，才有了社会主义市场经济体制的确立。利益促生了人们的自主意识和独立意识，大大提高了人们维护和发展自己利益的自觉性，出现了各种各样的利益诉求。同时，市场经济促进了利益分化，也就使各种不同利益之间的矛盾显现出来，并且变得比过去要尖锐得多。面对这些矛盾和利益诉求，执政党必须去关注和解决。近年来，党和政府在这方面做了大量工作，充分体现了对“公民权利”的价值追求。
　　3．体现了社会的公平正义。民生问题实际是与困难群体问题联系在一起的，关系到社会公平正义的实现。而公平应该具有普惠性，应该让绝大多数人感受到。但是，在多年的改革开放后，中国已经从一个相对公平的社会成为世界上最不公平的社会之一，不仅收入和财富不平等，而且教育、卫生社会保障等方面也不平等，这迫使人们深刻思考“公平正义”问题。

　　著名政治哲学家罗尔斯认为“正义是社会制度的首要价值”，我国政府也提出“社会公正”是和谐社会的基石和本质特点。什么是“正义”?罗尔斯提出了著名的论断“基于公平的正义”。他的正义理念集中体现在其正义原则上：“所有的社会价值一自由与机会、收入与财富以及自尊的基础——都应平等的被分配，除非一些或所有社会基本善的不平等分配有利于最不利者。”我国政府对民生问题的高度关注就充分体现了罗尔斯的两个正义原则，罗尔斯的正义原则突出了处于不利地位的社会群体的利益需求，力图实现分配正义，缩小贫富差距。我国政府对教育、三农、就业等民生问题关注的受益对象就是社会中的农民、城市贫民、农民工等新贫困阶层这样的弱势群体。其次，罗尔斯突出强调制度正义的巨大作用，认为正义的制度是承载社会进步的基本依托。从这个角度看，我国政府对制度建设予以了高度重视，比如相继出台了《义务教育法》《就业法》等，一些关系民生的其他法律也在紧张的制定当中。
　　三、政府解决民生问题的挑战及对策
　　今年政府解决民生问题的主要措施是增加投入，从财政支出的角度来关注民生问题，毫无疑问，这将从根本上改善我国的民生环境。但是结合我国现状，政府在推行报告中的民生政策也会受到一些挑战。
　　1．挑战。社会民生需求与政府供给的矛盾。首先是民生需求与政府财政能力的矛盾。随着人民民生需求的增多、水平的提高，政府的财政投入将受到重大考验。其次是不均衡的民生需求与政府均衡供给的矛盾。经济社会发展的不平衡性使得人民群众的民生需求是多样的、不同层次的，而目前的国情决定了政府只能从基础方面人手。这样就出现了如何解决非弱势群体民生需求的问题，这样的问题解决不好同样影响着社会稳定。另一方面，政府推行统一的民生政策，能否适应全国不同地区的实际情况，值得我们追踪调查。
　　解决民生问题的制度建设落后，政府对民生问题的关注是“刺激一反映”式的，往往是社会出现了比较严重的民生问题刺激到政府，政府再去关注它。因此当前需要加速民生的制度建设。
　　经济发展与解决民生问题并不是“正相关”。我们在政府工作报告中发现，过去政府经常强调要用发展的办法来解决经济社会中的问题，但是，民生问题却是在经济高速发展的背景下出现的，它不会随着发展而自然解决。相反，它与社会财富充分涌流、经济持续繁荣和综合国力不断增强的大环境很不协调。因此我们不能仅用依靠发展经济的办法来解决民生问题，那么在现有的财力下，该如何最大程度地改善民生呢?
　　有学者提出了用市场的力量来解决民生问题。事实证明，在经历了教育产业化、医疗市场化、住房商品化的改革之后，我们的民生水平非但没有提高多少，反而矛盾却越来越突出。现阶段民生问题集中表现在教育、医疗、就业、住房等方面。这些问题是不能靠市场这只“看不见的手”来解决的，要依靠“看得见的手”即政府有力的宏观调控来解决，这就涉及到公共财政分配、决策机制、管理体制等深层次问题。
　　2．对策。这里先看美国政府如何解决住房问题。几十年来，针对低收入阶层的住房问题，美国住房政策的重点就是照顾低收入家庭的经济承受能力，政府每年投入数百亿美元资助低收人家庭。具体做法是，联邦政府把专项资金拨给地方公共住房管理部门，由地方以两种方式为低收人家庭提供住房资助：一种是为低收人家庭提供廉价的政府公寓住房；另一种是为他们提供租金补贴券，他们可以用来在私营房产市场上租房。此外，政府鼓励私营机构参与，同时依靠强有力的金融保障体系来支持相关政策，以实现为美国每一个家庭提供适当住宅的目标。可以看出，美国政府解决住房问题的特点在于：联邦政府投入大；有健全的金融体系；鼓励私营力量参与。虽然我们同美国国情不同，但西方国家的成功之处我们应该可以借鉴和尝试。如加大政府对基础民生的投入，鼓励非公有资本参与公共供给等。为此，笔者认为我国政府应对民生挑战可以从以下几个方面人手。
　　建立解决民生问题的公共治理体系。这个体系应该包括以下几个主体。
　　政府——因为民生问题是一个公共性问题，解决社会的公共性问题是政府的天然职责。政府目前要解决的应是基本的、低水平的、普遍的民生问题。
　　非政府组织——这类组织具有非营利性，可发挥其参与提供半公共物品，如水、电、道路、社区服务等。政府工作报告提出的鼓励非公有制经济参与国有企业改革，进入公用事业、基础设施、金融服务以及社会事业等领域，就已经显示出政府对这类组织的承认和鼓励。
　　市场——提供高端的消费品，因为民生需求是多层次的，对于非基础需求民众可以通过市场获得。
　　转变政府职能，使之尽快履行公共服务者的职能。民生问题是政府公共职能的重要体现，应该积极建立政府的公共服务型政府职能模式，这是一个系统工程，政府不仅要加大对公共领域的财政投入，还要从政策、制度、职能方式、公务员队伍建设等方面人手。此外，还应严格规范政府行为，防止政府一些部门与民争利，防止利于民生的政策走样变形。
　　继续完善群众的利益表达机制，拓宽和疏通民意表达渠道，使广大群众特别是农民群众、困难群众能够理性有序地表达民生方面的诉求。笔者注意到，今年两会的代表当中，有农民工的代表，这是我们国家完善社会主义民主的一个很重要的体现，政府应该继续在这方面作出创新，积极培养各个群体中的公民利益表达组织，完善利益表达机制，使公共政策建立在广泛的民主之上，在制度上保证供给的公平性。
　　小结：目前，民生问题已经是一个关系社会稳定发展、社会主义和谐社会构建的重大政治问题，政府对民生问题予以的高度重视和政策措施，充分体现了以人为本的执政理念和对社会公平正义的价值追求，在可以预见的未来，政府对民生问题的关注将持续下去，我国的民生状况也将有一个大的提高。