论文关键词:西部农村　养老保障制度　养老金　政府
    论文内容提要:经济发展水平十分落后的西部农村地区，养老保障制度正面临日益严峻的挑战一基于西部农民低收入状况和我国实施城市反哺农村战略，西部农村养老保障制度改革的目标模式应该是建立非缴费性社会养老保障制度。
    1.引言
    2005年底，我国60岁老年人口达1.44亿，其中60%属于农村人口。目前的中国农村，除“三无”老人能够享受维持基本生存的低水平保障、极少数富裕地区农村老人开始享受社会养老保险外,90%的农村老人基本上都是依靠自己或家庭养老，土地保障依然是农村养老的主要经济基础，国家财政、地方财政和其他社会资源都很少被用于农村养老保障，农村养老问题是我国社会保障体系中最为薄弱的环节。如果说城镇老年人尚有最低生活保障作为养老的最后一道屏障，那么占老年人绝大多数的农村老年人则处于毫无保障的困窘境地。由于我国长期存在的城乡二元结构使农村社会经济的发展大大滞后，以及人口老龄化、家庭规模小型化和农村人口流动速度加快等原因，农村传统的家庭养老保障模式与社会经济的发展越来越不适应，出现了大量与农村养老相关联的问题和矛盾，严重影响了我国和谐社会的建立。社会经济发展水平最落后的广大西部地区，是我国农村养老问题最严重的区域。为此，本文主要以我国西部农村养老问题为对象，分析目前存在的问题，探索养老保障制度改革的目标模式，并提出政策建议。wwW.11665.CoM
    2.西部地区农村养老保障的现状和问题分析
    我国农村的主要养老模式有家庭养老、农村社区养老、“五保”制度和社会救济制度、商业养老保险、农村最低生活保障制度和农村社会养老保险。目前的西部农村养老的基本情况是，绝大多数老人依靠家庭养老，“三无”老人依靠“五保”和“敬老院”制度养老，极少数老人购买社会养老保险。由于西部农村地区经济长期处于落后状态，在城市化、工业化、家庭规模小型化，以及地区和城乡差距不断加大的背景下，西部农村养老保障制度正面临日益严峻的挑战。
    2. 1西部农村家庭养老功能逐渐减弱
    长期存在于西部农村的家庭养老模式，与西部农村的传统文化、生产方式、经济水平低下等因素是分不开的，特别是西部的一些少数民族地区，环境闭塞，与外界联系甚少，至今还保留着一家一户自给自足的自然经济状态，更决定了家庭养老的主体地位。虽然作为中华民族几千年传统美德的“孝”文化思想还有着很大影响，但是，家庭养老模式却受到越来越严峻的挑战，越来越缺乏物质基础和现实基础。首先，自20世纪70年代实行计划生育政策以来，出现了农村家庭人口数量规模逐渐减小的趋势，“8421”代际结构已经成为当前西部农村家庭的主要格局。家庭养老主要是指子女对失去劳动能力且无收人的长辈在经济上的供给和生活上的照顾等，中国传统文化中“养儿防老”的思想正是这种养老模式的客观反映。但“8421”家庭代际结构使得家庭规模缩小、核心家庭增多，家庭养老功能弱化。家庭中子女数的减少，加重了子女对老年人经济供养的负担。过少的子女承担了过多的赡养责任，也意味着老年人口养老的经济来源的直接减少和生活水平的降低。
    其次，西部地区绝大多数农村青年无论是外出打工，还是在家经营土地，比较收益都是很低的。这种情况下，家庭收人也就越来越不能满足养老所需了。撇开精神需求不说，维持西部农村老年人基本生存的物质需求至少包含两大方面，一是维持生活的食物、能源、住房、衣物等生活需求，二是患疾病时的医疗需求。许多西部农村老人就连基本的生活需求都难以得到基本满足，更何况在我国不成功的医疗体制改革所造成的医疗费用高昂的背景下，哪里还有经济实力去满足医疗需求。西部农村一些贫困家庭的老人生病以后，根本就无钱治疗，只能听天由命。
    第三，市场经济的进一步发展对家庭养老的传统带来了冲击，青年人孝敬、赡养、照料老人的观念不断淡化，不赡养老人、甚至虐待老人的事件经常发生。西部农村家庭养老的能力正在不断地弱化。
    2. 2维持西部农村“五保”制度和“敬老院”制度的资金来源日趋不足
    西部农村的“五保”制度和“敬老院”制度也在逐渐解体。“五保”制度和“敬老院”制度是在集体经济基础上建立起来的一种有限社区福利制度，主要为无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老人(包括残疾人和未成年人)提供吃、穿、住、医和葬等基本保障。这种养老制度在集体经济时代的运行比较平稳。但是，这种建立在人民公社体制下以社队为基础的体制，在农村普遍实行家庭联产承包制以后，由于农村集体经济的逐步瓦解而逐步丧失了稳固的依托和存在的现实基础。据我们调查发现，在西部的一些贫困农村地区，“五保”制度还勉强能够运行，但基本上没有“敬老院”了。更值得注意的是，随着城市化进程的加快，依靠自身经济实力进入城市(镇)的人口会越来越多，西部农村人口越来越多地流向经济发达的东部和沿海发达地区，西部农村的人口会越来越少，而不能流动进入城市或到东部和沿海发达地区的往往是年老体弱的人口，加之一对夫妇只生一胎的计划生育政策，结果是西部农村的“五保户”数量会越来越多。事实上，即使西部农村的“五保户”数量不变，农村老年人口的抚养比也会增大，从而造成用于供养“五保”老人的人均经济资源相应减少的后果。“五保”老人养老保障基金入不敷出.并且资金的缺口会越来越大。

    2. 3西部农村社会养老保险因制度设计缺陷而处于停滞和姜缩状态
    西部农村社会养老保险运行状况比较差。1992年，民政部制订下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称92方案)，并要求在全国有条件的地区逐步推广。“92方案”规定的农村养老保险缴费的基本原则，是坚持资金个人交纳为主、集体补助为辅和国家予以政策扶持。国家的政策扶持是对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支。集体补助也主要是来自乡镇企业的资金。但西部地区农村的实际情况是乡镇企业的数量少，有的县甚至没有乡镇企业了。“92方案”实施的结果是:相比东中部一些发达的农村地区，农民自身有能力交纳养老保险费，同时又能得到集体补助和国家财政支持，西部地区农民在无力交纳养老保险费的同时，又很少甚至得不到集体补助和国家财政支持。形成了“保富不保贫”的区域差距。这与社会养老保险的基本原则相悖逆。总体来讲，“92方案”在制度设计上主要有以下缺陷:一是由于方案强调自愿原则，没有形成有效的制度和体现社会保险的强制性特征;二是过于强调个人自助性，缺乏社会保险应有的社会性，国家和集体补助难以落实，导致农民参保积极性不高;三是规定的缴费标准低且不确定，难以保障农村老人的基本生活，养老金领取水平固定不变，不能分享经济社会发展的成果;四是基金实行县级管理，使得基金规模小、安全性低、风险大;五是由于基金增值渠道本来就不多，且还要从中提取3%的管理费作为经办机构经费来源，事实上侵害了农民利益，也降低了基金增值收益，使得基金难以保值增值。从统计资料来看，西部农村地区参保的人数是全国最少的，有些地方基本上就没有展开农村社会养老保险制度的建设，即使开展了这项工作的省市，也由于制度设计的不合理，处于停滞不前，甚至因农民的不断退保而萎缩的状态。因此，西部农村社会养老保险不仅覆盖面小，而且保障水平也很低。根据中国劳动统计年鉴2004年的资料，西部12个省(市、自治区)农村社会养老保险资金来源中个人缴费部分共计4 576. 1万元，集体补助部分更少，仅917. 2万元，其中四川、青海、宁夏三省区的个人缴费和集体补助数字均为0，而东部地区仅辽宁省的农村社会养老保险金收入的个人缴费部分就有6 775. 0万元，江苏省农村社会养老保险金收入的集体补助部分就高达69 220. 0万元。可见，西部地区农村社会养老保险与东部地区相比差距很大。
    3.西部农村养老保障制度改革的模式选择
    上面的分析表明，在广大的西部农村，无论是家庭养老，“五保制度”和“敬老院”制度，还是农村社会养老保险制度，都潜藏着较大的危机，健康发展的可持续性不强。那么，应该采取什么样的措施来化解西部农村养老保障制度所面临的危机呢?
    关于我国农村养老问题，学术界主要有三种观点:第一种观点认为家庭养老是我国农村养老最适宜的模式，即以家庭养老为主导，同时强化社会养老保险，引进商业养老保险，建立多种形式并存的农村养老保障体系;第二种观点认为，在农村建立社会养老保险是我国农村在经济形态改变以后的必然选择。这种观点在20世纪80年代兴起，并逐渐占据主流地位，且得到政府部门的支持。80年代上海、浙江、江苏等地区开始仿照城市职工养老保险的做法，探索建立农民的社会养老保险制度，并取得了一定的经验和成果，但由于制度设计得不合理，也存在许多问题。为此，有些学者又开始重提和强调家庭养老的重要性，但没有多少理论创新。进入21世纪，有学者在综合上述两种观点的基础上，提出了建立非均衡的农村养老保障模式的第三种观点，即在富裕地区实行“高缴费、高支付”的社会养老保险，在贫困地区实行“低缴费、低支付”的社会养老保险，辅之以家庭养老，并逐渐向“高缴费、高支付”的社会养老保险过渡。随着经济社会的发展，第一种观点有逐渐被第二、三种观点取代的趋势。第二、三种观点虽然赞同以社会养老保险为农村养老保障的基本模式，但从其缴费的政策主张来看，商业保险和自我养老储蓄的色彩还比较浓厚，还不是真正意义上的社会保险。
    本文第二部分的分析表明，西部农村家庭养老模式不具有可持续发展的能力，而社会养老保险也存在制度设计上的重大缺陷。建立西部农村社会养老保险模式又是社会发展的大趋势，因此，在西部农村社会养老模式的设计上应该进行创新。事实上，农村经济的发展水平以及由此决定的农民收入状况是制约农村养老保险模式选择最关键的因素。西部农村居民收入水平低的现实决定了其很小或没有缴纳社会保险费的能力。目前西部地区绝大多数农民未能够参保，即使参保也往往选择最低档的缴费，原因就在于此。
    本文认为，基于西部农村经济的落后状况，西部农村社会养老保障模式的选择，既不是第一种观点的家庭养老为主的模式，也不是第二、三种观点的缴费型社会保险模式，而应该是一种以非缴费性为主的社会养老保障模式。
    非缴费性社会养老保障制度最早起源于欧洲的丹麦，之后，法国、爱尔兰、澳大利亚、新西兰等国家也相继建立了这项制度。同时，一些发展中国家如尼泊尔、斯里兰卡、孟加拉国、南非、阿根廷、巴西、智利等也相继建立了非缴费性养老金制度。这些国家建立非缴费性养老金制度的目的在于缓解老年贫困。世界银行在对60多个国家的养老金制度改革提供了资助，并参与80多个国家的养老金制度改革后，于2005年出版了《21世纪的老年收入保障养老金制度改革国家比较》的研究报告，该报告在总结上述国家养老金制度改革经验的基础上，提出了养老金制度改革的新思想:把过去的三支柱思想扩展为五支柱思想。即在旨在替代部分个人收入且与本人收入水平不同程度挂钩的缴费性“第一支柱”，基本属于个人储蓄账户但形式可以不同的强制性“第二支柱”，形式灵活多样(如完全个人缴费型、雇主资助型、缴费确定型或待遇确定型等)的自愿性“第三支柱”的基础上，增加了提供最低水平保障以消除贫困为明确目标的非缴费性“零支柱”(基本支柱)，建立家庭成员之间或代际之间非正规保障形式的“第四支柱”。该报告还特别强调指出，所有的养老金制度原则上都必须包括旨在提供基本收入保障并在全国范围内进行收入再分配以消除贫困的“零支柱”，因为五支柱的养老金制度设计的首要目标是消除贫困和烫平收入。
    提到西部农村，人们首先想到的是贫困，从某种意义上说，西部农村也就成为贫困的代名词。事实亦如此，到2006年底，中国西部农村人均年收人在693元人民币以下的绝对贫困人口达1 175万人，占全国农村绝对贫困人口的54. 7%，农村人均年收入在958元以下的低收入人口有1 986万人，占全国农村低收入人口的百分之55.9%。由于占全国总面积2/3以上的西部地区大部分为高山、荒漠、戈壁、高寒地区，自然条件差，同时，西部地区又是中国大江大河的重要发源地，其中相当一部分区域不适宜开展经济开发活动，基本不适宜人类生活居住。这就意味着居住在这些地方的农村人口一方面因为自然条件差，另一方面服从全国保护生态环境需要，不可能利用当地资源来发展经济，增加收入，贫困状况将长期持续下去。

    实际上，如果把贫困线标准稍微提高一点，西部绝大多数农村人口都可以划在贫困人口之列。西部农村人均收入是全国最低的。表1是2002年至2005年西部12省区市与全国平均水平和东部发达的浙江、江苏农村人均年纯收入的比较。从表中我们可以看出，西部所有省区市的农民人均年收入都低于同期全国平均水平，更是远低于浙江和江苏。比如在2005年，农民人均年收入最低的贵州省只有1 876.%元，仅为全国平均水平的57. 7%，还不到浙江的30%，云南、西藏、陕西、甘肃、青海五省区的农民人均年收人也只在2 000元左右。表1还显示出，西部大多数省区的农村人均纯收人增幅比较小，2002一2005年贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西等增幅只有500元左右，而同期的全国平均数是779.3元，浙江省为1719.59元。

    一方面，西部农村人均纯收入低且增长缓慢，另一方面，西部农村人均支出的增幅却在加快。在西部农村家庭所有支出中，教育和医疗消费支出增幅大成为农村减免税费之后农民的最大负担。2003年农民的消费支出中，全国范围内的非大病户平均每户的药品、医疗服务支出为683元，大病户平均每户的药品、医疗服务支出达4 297元，西部地区大病户平均欠债5 584. 79元，因病致贫或返贫现象十分严重。由于高昂的医疗费用，导致部分低收入家庭不能送病人到医院治疗。据卫生部第三次医疗服务调查，2003年全国农村贫困地区应就诊而未就诊采取自我医疗的比例高达70%一90%，西部地区贫困农民因无钱治疗而死亡的比例高达60%一80%，其中农村老人所占比重很大。西部农村家庭的教育支出也很重，根据作者在四川和重庆两地的抽样调查结果，义务教育的小学和初中阶段家庭平均每年支出分别在400元和1 000元左右，非义务教育的高中和大学阶段西部农村家庭年平均支出分别在3 000元和8 000元左右，西部农村经常出现因无钱而辍学和无钱上大学的现象。因此，西部绝大多数农村居民不具备缴纳社会养老保险金的能力。
    政府是社会契约—国家的代理人，是每个社会成员的保护者，因而政府部门是公共产品义不容辞的提供者。为西部农村老人建立养老体系，应当被纳人由国家提供的公共产品之列。依照西方的公共财政理论，公共产品应当按照其受益人群的范围来由不同等级的财政资金提供。无论从公民权利、维护公平，还是从促进稳定的角度来看，政府都应该在农村人口的养老问题上承担起责任来，加大对农村养老保险的资金投人，让西部农村老年人共享经济社会发展的成果。根据世界银行“五支柱”养老保障制度设计的思想，中央和西部地方各级政府应该为西部农村老人建立非缴费性“零支柱”的养老保障制度。
    那么，中央政府和西部地方各级政府是否具备建立非缴费性农村养老保障制度的能力呢?近半个世纪以来，中国的经济政策一直是向城市和工业倾斜，目前中国的城市化和工业化达到了相当程度，已经具备工业反哺农业、城市支持农村的能力。2005年中央一号文件就体现出胡锦涛同志关于工农业发展关系的“两个趋势”重要论断的思想，也标志着工业反哺农业、城市支持农村时代的到来，也意味着中央和地方各级政府已经具备了实施这项战略的财力。
    从发达国家实施工业反哺农业的实践过程看，发达国家首先考虑的是教育、社会保障等，其次才是农业基础设施建设等，它们的经验值得借鉴。我国政府已经开始减免西部农村义务教育阶段学生的学杂费和书本费。重建西部农村社会保障体制，应该是中央政府下一步的重要工作。
    4.政策建议
    制度化的、稳定的社会养老保障体系的建立是解决西部农村乃至全国农村人口养老问题的内在要求及发展趋势。建立西部农村非缴费性养老保障制度，应该在以下几个方面得到保障:
    4.1法律制度保障
    虽然加大社会保障覆盖面已纳人构建和谐社会的总体战略，成为“十一五”期间国内社会改革最重要的环节之一，但要把农村养老保险在农村全面展开，还需要一系列综合性政策法规的支持与配套，特别是要纳人法律规范层面。建议正在起草的《中华人民共和国社会保险法(草案)》，要明确将农民纳人全社会保险的范围。
    4. 2养老资金来源保障
    西部农村建立非缴费性养老保障制度，国家和各级地方财政共同保障养老基金的筹集并进行管理，中央财政承担70%，地方承担30%较为适宜。国家财政的资金来源，一是对西部的扶贫款项，这部分款项在过去并没有真正完全落实到困难群众头上，被挪用和挤占的现象还比较严重，把这部分扶贫款用于农村养老才真正能够使其实至名归;二是在财政预算中新设立西部农村养老保险专项经费。同时在福利彩票所得的福利金中，提取一定比例，用于“助老解困”。另外还可以发动社会力量，多方募集资金，并在财政监管下，由各级老龄工作部门设立社会“助老解困”热线电话和银行专户，接受社会各界、各单位和个人捐赠。
    4.3工作机制保障
    要切实做好农村养老金发放工作，西部地区的县乡政府应该建立专门的机构和配齐人员从事这项工作，这部分人的工作经费从当地政府财政中支付，不能挤占养老金。
    一个有远见的西部农村社会养老保障体系的建立，对未来西部农村社会的稳定更加重要。过于沉重的养老负担会严重削弱西部农村家庭自身的经济积累能力、扩大再生产能力、子女教育能力。建立西部农村老人非缴费性养老保障制度从表面上看受益的是西部农村居民，但更深人和全面地看，受益的是整个社会。