论文关键词：农村扶贫  返贫  资金监管  法制化建设
　　论文摘要：当前我国农村扶贫工作呈现出贫困人口减少速度明显减慢，扶贫工作难度加大等新问题，已引起社会的普遍关注。为了进一步推进扶贫工作，各级人民政府应当加强农田基本建设，加大扶贫资金监管力度，完善扶贫评定制度，并加快扶贫工作法制化建设步伐。
    改革开放以来，我国组织实施了大规模的、持久的和富有成效的专项扶贫开发计划，走出了一条符合国情、具有特色的数府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫的道路。经过不懈的努力和艰苦奋斗，贫困地区经济持续增长，社会事业不断进步，生产生活条件逐步改善。根据国家统计局的公布数据，全国农村尚未解决温饱的贫困人口，己从1978年的2. 5亿人减少到2004年底的2610万人，占农村人口的比重由30. 70%降为2. 8%左右。其中，1986 -1993年的8年间，全国农村贫困人口由1. 25亿人减少到8000万人，共减少4500万，平均每年减少563万。19942000年的7年间，贫困人口由8000万人减少到3000万人，共减少5000万，平均每年减少714万。2001一2004年，农村贫困人口由2927万人减少到2610万人，共减少贫困人口317万，平均每年减少约80万。我国农村贫困人口的大幅减少，既是中华民族发展史上的伟大壮举，也在人类反贫困的历史上写下了辉煌篇章。wWW.11665.COm
    但是，从以上数据中不难发现，进入新世纪以来，我国农村贫困人口减少的速度明显减慢，平均每年减少贫困人曰不到100万人。与此同时，贫困地区与全国农村、贫困农民与全国农民之间收入差距却在不断拉大。从国家重点扶持贫困县与全国农村比较看:2001年重点扶持贫困县的人均gdp、人均财政收入和农民人均纯收入三项指标分别相当于全国 1985, 1987, 1985年的水平，落后15年左右。从全国贫困农民与一般农民的收入差距看：1992年，全国10%最低收入的农民“收入上限”是320元，全国农民人均纯收入是其2.45倍，2002年则扩大到3.95倍。
　　造成当前农村贫困人口减少速度明显减慢，扶贫工作难度加大的原因是多方面的，既有政策因素、环境因素，也有贫困人口自身因素，它们互相影响、互相制约，使得贫困地区近几年在低水平上循环运行，扶贫工作没有较大进展。在诸多原因中，由于贫困地区基础设施薄弱，容易导致返贫现象发生；扶贫资金缺乏有效监管，难以确保扶贫资金合理高效使用；扶贫评定制度的缺失和不公，抵消部分扶贫效果；扶贫工作的法制化建设与实际脱节，难以巩固扶贫成果等问题尤其突出。针对以上问题本文提出几点建议，希望有助于加快农村扶贫工作进展，维护农村的社会稳定和经济发展。
　　一、加强农田基本建设，防止返贫发生
　　农村出现返贫现象，多数是由于自然灾害造成的。例如，2003年是进入新世纪以来中国农村贫困人口不降反增的一年，2003年农村贫困人口为2900万，比2002年增加80万。由于2003年我国自然灾害发生频繁，全国农作物受灾面积4386万公顷，比上年上升15.4%，其中成灾面积3251.6万公顷，比上年上升19%，绝收面积854.6万公顷，比上年上升30.3%，造成当年全国农村有1540万人返贫，占当年2900万贫困人口的53.3%。所以自然灾害严重是2003年农村贫困人口增加80万的重要原因之一，而农村贫困地区抗灾能力较弱也是造成返贫现象发生的重要原因之一。
　　因此，针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾害能力较差的实际情况，农村扶贫工作必须高度重视农田基本建设，扶持贫困户创造稳定解决温饱的条件，才能从根本上改变贫困地区生产、生活条件，抵御因自然灾害等原因造成的返贫发生，巩固来之不易的农村扶贫成果。
　　二、加大扶贫资金监管力度，确保扶贫资金合理有效使用
　　近20年来，随着国家财力的增强，我国政府安排的专项扶贫投入不断增加。2000年中央各项扶贫专项资金达到了248亿元，与1980年相比，增加了30倍。我国政府安排的扶贫专项资金累计达到了1680多亿元，其中财政资金800多亿元（含以工代赈资金390多亿元），信贷扶贫资金880亿元。按照中央要求的配套比例（1996年以后为30%-50%），地方政府扶贫投入的力度也相应加大。这么多扶贫资金的投入使用，贫困地区是否做到扶贫资金合理有效使用，能不能达到预期效果，值得关注。

　　又根据国家审计署消息，2004年国家审计署审计21个省（区、市）592个国家扶贫工作重点县的扶贫资金，发现用于平衡预算4.28亿元，用于买车和弥补行政经费等1.5亿元；扶贫贴息贷款投向不合理，主要投向交通、工业、电力、通讯等基础性和竞争性行业，而扶持农户的小额贷款逐年减少。根据上文所述，进入新世纪以来，我国农村贫困人口减少速度明显减慢，但中央和各级政府的扶贫资金却是逐年增加，也就是说，我国扶贫资金的投入使用，结果并不尽如人意，没有达到预期的效果。
　　因此，在当前农村扶贫工作中，必须加大扶贫资金监管力度，确保扶贫资金合理有效使用。首先，从管理机制上，各级政府要学习借鉴人民法院将立案、审查、执行、监督四分离的办案管理模式和农业银行审贷查三分离的贷款管理办法，要改变各地在扶贫资金管理中普遍存在的立项投放和监督检查融为一体的管理机制，把实施具体行政行为的职能和监督行政行为的职能完全分开，扭转自我监督的局面，从体制上切实强化对扶贫资金投放使用的监管。其次，从管理步骤上，要把对扶贫资金的监督检查贯彻于扶贫资金投放使用的全过程，做到早介入、早防范、早纠正，扭转资金使用后出现问题才查处的被动局面，使扶贫资金的监管工作在保障扶贫资金合理使用中发挥切实有效的作用。
　　在农村扶贫资金的管理中，各地要改变过去只重视扶贫资金的立项投放工作，必须加大扶贫资金监管力度，确保扶贫资金合理有效使用。要使扶贫资金的立项投放和监管紧密结合，互相制约，逐步减少甚至避免扶贫资金的违规使用和不合理使用，最大限度发挥扶贫资金的使用效果。
　　三、完善扶贫评定制度，树立正确的政绩观
　　2005年9月25日《北京青年报》报道，因盛产煤炭而著名的内蒙古准格尔旗，预2005全年财政收入将达到23亿元，号称“内蒙古第一县”。然而这个“日进斗金”的首富县，从1993年以来至今仍戴着“国家扶贫开发重点县”的“帽子”。不仅如此，对诸多“国贫县”来说，摘掉“贫困帽”是傻子，保住“贫困帽”反而是政绩。如此咄咄怪事的背后，是我国扶贫制度的缺陷和不公。
　　目前国家评定“贫困县”的依据主要是贫困人口数量占乡村人口比例、农民人均纯收入、人均gdp以及人均地方财政收入等多项指标。但国家扶贫工作重点县的评定原则是国家确定各省名额总量，具体贫困县由各省根据实际情况分别确定。这种评定制度的根本缺陷在于，既“视情而定”，缺乏科学的统一的标准，又缺乏动态的监控，缺乏及时有效的贫困状况评估体系和贫困资金绩效检测体系。因而，不能对贫困县的财政状况、脱贫状况进行准确评估，不能及时调整扶贫力度、并根据考评结果建立淘汰机制。结果自然是一些贫困县的帽子常常一戴数年无人过问，或者扶富不扶贫，导致扶贫制度性的社会不公。同时，也导致了扶贫资金的低效甚至挪用、贪污等腐败行为的不断发生。
　　因此，目前亟待解决的，首先，国家扶贫评定标准的科学化、刚性化。要由国家制定科学的农村贫困状况评估体系，并通过统一的评估，重新确定国家重点扶贫县。既不能平分贫困县指标，也不能任由各省区视情况而定，否则，评定标准不科学，要实现扶贫制度的公平公正就很难。其次，要实现国家扶贫政策的公开化和监督的社会化，只有公开化才能确保扶贫政策的落实处于公众的监督制约之下，才能防止扶富不扶贫，防止扶贫资金的暗箱操作和违规挪用，提高扶贫的效果。再者现行国家扶贫政策要从政策制定的理念上加以更新，既加强对贫困地区与人口的救助和帮扶，又加强政策和舆论导向，反对不思进取和“等靠要”思想，引导贫困地区自立自强。除此之外，还要不断完善现行扶贫制度，加强动态跟踪管理，及时准确地掌握贫困状况和扶贫开发工作情况，尽可能减少“富县”戴“贫困帽”的怪现象。

　　需要强调的是，各级领导干部要认真落实科学发展观，树立正确的政绩观，坚持执政为民的理念，坚决反对形式主义和官僚主义，改进作风，坚决杜绝“形象工程”和“政绩工程”，使扶贫工作能经得起实践检验、经得起群众检验、经得起历史检验，努力开创我国农村扶贫工作的新局面。
　　四、加快扶贫工作法制化建设步伐，尽快开展扶贫法的调研和起草工作
　　建国50多年来，我国制定了一系列扶贫工作方面的行政管理法规，对于农村扶贫、开发、保障贫困人口的基本生活发挥了重要作用。但不可否认的是，现行的扶贫工作管理法规建设的现状远远落后于社会的发展，与扶贫工作的实际不相适应。随着社会主义市场经济体制逐步建立并健康发展，社会、政治、经济生活日益走上法制轨道。扶贫工作是一项浩大的集经济、技术、社会、法律为一体的复杂的系统工程，扶贫的组织体系、科技发展政策导向、工程建设、资金与物资投入等各环节急待法律法规的规范，国际上的扶贫合作也急需国内立法的加强，因此，要加快扶贫工作法制化建设步伐，尽快开展扶贫法的调研和起草工作。